Performance-Management : Leistungserfassung und Leistungssteuerung in Unternehmen und öffentlichen Verwaltungen

356 Pages·2008·4.285 MB·German

by  Dennis Hilgers

Dennis Hilgers
Performance Management
GABLER EDITION WISSENSCHAFT
Dennis Hilgers
Performance Management
Leistungserfassung und Leistungs-
steuerung in Unternehmen und
öffentlichen Verwaltungen
Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus
GABLER EDITION WISSENSCHAFT
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Dissertation Universität Hamburg, 2007
1. Auflage 2008
Alle Rechte vorbehalten
© Betriebswirtschaftlicher Verlag Dr.Th.Gabler | GWVFachverlage GmbH, Wiesbaden 2008
Lektorat: Frauke Schindler /Anita Wilke
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Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in Germany
ISBN 978-3-8349-0932-9
Geleitwort

Leistungserfassung und Leistungssteuerung sind seit jeher zentrale Anliegen privatwirtschaft-
licher Unternehmen. Dabei wurde inzwischen die klassische finanzwirtschaftliche Leistungs-
konzeption um nicht-monetäre strategische Größen wie Erfolgspotenziale und Wettbewerbs-
fähigkeit grundlegend erweitert. Aufgrund der geänderten Anforderungen und Handlungsbe-
dingungen beginnt auch der öffentliche Sektor damit, Leistungen konzeptionell und systema-
tisch in die Steuerung öffentlicher Organisationen einzubeziehen. So ist im Rahmen der
weltweiten Bewegung eines (New) Public Management die Output- und Outcomeorientierung
inzwischen zu einem Kernelement der Reform von Staat und Verwaltungen geworden. Die
faktisch seit Jahrhunderten vorherrschende, auf dem kameralen Haushalts- und Rechnungs-
wesen basierende inputorientierte Steuerung soll stärker auf die mit dem Mitteleinsatz ange-
strebten Leistungen ausgerichtet werden. Hieraus erklären sich dann auch eine Reihe neuerer,
scheinbar leistungsorientierter Ansätze der Verwaltungspraxis im öffentlichen Sektor, wie
etwa produktorientierte Haushalte, eine leistungsorientierte Besoldung nach dem neuen öf-
fentlichen Tarifvertrag (TVöD) oder auch leistungsorientierte Besoldung und Mittelzuwei-
sung in Hochschulen.

Analysiert man nun aber diese, den öffentlichen Sektor in Deutschland flächendeckend er-
reichten Bestrebungen anhand der internatonalen Entwicklung, aber auch unter Berücksichti-
gung der Ansätze eines Performance Management in privaten Unternehmen, so zeigt sich ein
gravierendes Forschungs- und Erkenntnisdefizit. Während auf internationaler Ebene der Fo-
kus der Diskussion auf den theoretischen Grundlagen und der Weiterentwicklung konzeptio-
neller Ansätze eines Performance Measurement und Performance Management liegt, wird in
Deutschland der Eindruck erweckt, es handele sich bei der leistungsorientierten Verwaltungs-
steuerung lediglich um Implementierungsfragen, etwa um die praktische Umsetzung produkt-
orientierter Haushalte. Eine konzeptionelle, geschweige denn theoretische Diskussion findet
so gut wie nicht statt. Hieraus resultiert dann angesichts eines wachsenden Neo-Etatismus,
dass schon längst überwunden geglaubte und wesentliche Fehlsteuerungen in der Vergangen-
heit erklärende Grundpositionen – insbesondere im Zusammenhang mit der Reform des öf-
fentlichen Haushalts- und Rechnungswesens – sich eines unveränderten Fortbestandes erfreu-
en.
Vor dem Hintergrund dieser aktuellen Situation in Deutschland besitzt die Arbeit von Dennis
Hilgers für die zukünftige Reformentwicklung eine ganz besondere Bedeutung. Erstmals liegt
eine umfassende wissenschaftliche Arbeit vor, die sich systematisch und in fundierter Weise
mit dem Begriff „Leistung“ sowie mit unterschiedlichen Ansätzen in Wissenschaft und Praxis
des Performance Measurement und Performance Management sowohl im privatwirtschaftli-
chen Unternehmenssektor als auch in öffentlichen Verwaltungen auf nationaler und internati-
onaler Ebene auseinandersetzt. Besonders hervorzuheben ist neben der gelungenen Konzepti-
V
on der Arbeit, dass die einzelnen Ansätze nicht nur referiert, sondern auch hinsichtlich ihrer
Anwendbarkeit im öffentlichen Sektor weiter entwickelt werden. Beispielhaft sei hier auf das
Value Reporting im privaten Unternehmenssektor und dem daraus entwickelten Public Value
Reporting für den öffentlichen Sektor verwiesen.

Ich bin sicher, dass die hier vorgelegte Arbeit losgelöst vom aktuellen Zeitgeist zur Weiter-
entwicklung und Ausgestaltung von Performance Managementansätzen in öffentlichen Ver-
waltungen nicht nur in der Wissenschaft, sondern vor allem auch in der Verwaltungspraxis als
neuer Impuls für die notwendige zukünftige Entwicklung eines leistungsfähigen öffentlichen
Sektors wahrgenommen und genutzt wird.

Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus

VI
Vorwort

Die vorliegende Arbeit ist während meiner Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter im
Rahmen einer Dissertation am Arbeitsbereich Public Management der Universität Hamburg
entstanden. An dieser Stelle möchte ich die Gelegenheit nutzen, mich bei meinem akademi-
schen Lehrer Herrn Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus für die wissenschaftliche Betreuung
und die erfahrene ausgezeichnete Förderung zu bedanken. Durch seine offene, konstruktive
und menschliche Art hat er in seinem Umfeld ein Arbeitsklima geschaffen, das in nachah-
menswerter Weise zur Leistung motiviert hat. In steter Bereitschaft zur Diskussion bildeten
die vielen anregenden Gespräche den notwendigen Input für diese Arbeit.

Herrn Prof. Dr. Alexander Bassen danke ich für die Übernahme und zügige Anfertigung des
Zweitgutachtens. Auch den anderen Mitgliedern der Promotionskommission, Herrn Prof. Dr.
Manfred Sommer und Herrn Prof. Dr. Horst Zündorf sei für ihre Bereitschaft, an einem zeit-
aufwendigen Promotionsverfahren mitzuwirken, herzlich gedankt.

Frau Heidrun Kaiser und Frau Birgit Wilkens danke ich für die gute Zusammenarbeit im
Lehrstuhlalltag, für zahlreiche Anregungen und eine äußerst angenehme und produktive At-
mosphäre. Ebenfalls danken möchte ich den anderen Doktoranden, insbesondere Frau Birgit
Grüb und Herrn Heiko Witt, die mit Interesse und Humor die Entwicklung dieses Outputs
mitverfolgt haben.

Ich bedanke mich bei der Finanzbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg, vor allem bei
Herrn Volker Wiedemann, für die erforderlichen Ressourcen sowie bei Frau Andra Stallmey-
er von der KGSt für die vielen Informationen zum interkommunalen Benchmarking.
Besonderen Dank schulde ich meiner Freundin Isabelle Holly, die mir jeden Tag aufs Neue
Lebensfreude und Rückhalt mit auf den Hamburger Weg gegeben hat. Für diesen Outcome
liebe ich sie. Im Prozess der Fertigstellung dieser Arbeit hat sie durch ihr Feedback teilweise
Unglaubliches vollbracht.

Abschließend sei das Wort an meine Eltern gerichtet. Ihnen danke ich für ihre uneinge-
schränkte und liebvolle Unterstützung und dafür, dass sie mich bei der Verfolgung meiner
Ziele und der Entwicklung persönlicher Neigungen stets gefördert haben. Ihnen widme ich in
Dankbarkeit diese Arbeit.

Dennis Hilgers
VII
Inhaltsübersicht

Abbildungsverzeichnis..................................................................................................XVII
Tabellenverzeichnis.........................................................................................................XXI
Abkürzungs- und Akronymverzeichnis.......................................................................XXIII
1 Einleitung......................................................................................................................1
1.1 Problemstellung......................................................................................................1
1.2 Zielsetzung.............................................................................................................3
1.3 Gang der Untersuchung...........................................................................................4

2 Leistungserfassung und –steuerung in privatwirtschaftlichen Unternehmen............9
2.1 Leistung – ein interdisziplinäres Phänomen.............................................................9
2.2 Leistungsverständnis in der deutschen Betriebswirtschaftslehre............................14
2.3 Performance Measurement....................................................................................30
2.4 Performance Management.....................................................................................50
2.5 Performance Management Konzepte.....................................................................61

3 Leistungserfassung und -steuerung in öffentlichen Verwaltungen...........................97
3.1 Besonderheiten des Leistungsbegriffs im öffentlichen Sektor................................97
3.2 Performance Management Konzepte in den USA................................................135
3.3 Ansätze eines Performance Measurements und Performance Managements
in Deutschland....................................................................................................159

4 Öffentliches Performance Management aufgezeigt im Anwendungsfeld
der Feuerwehr...........................................................................................................235
4.1 Das Feuerwehrwesen in Deutschland..................................................................235
4.2 Performance Measurement bei der Feuerwehr.....................................................242
4.3 Ansätze eines Performance Managements von Feuerwehren in der Praxis...........266

5 Zusammenfassung der Ergebnisse und Ausblick....................................................291
Quellenverzeichnis............................................................................................................297

IX
Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis..................................................................................................XVII
Tabellenverzeichnis.........................................................................................................XXI
Abkürzungs- und Akronymverzeichnis.......................................................................XXIII
1 Einleitung......................................................................................................................1
1.1 Problemstellung......................................................................................................1
1.2 Zielsetzung.............................................................................................................3
1.3 Gang der Untersuchung...........................................................................................4

2 Leistungserfassung und –steuerung in privatwirtschaftlichen Unternehmen............9
2.1 Leistung – ein interdisziplinäres Phänomen.............................................................9
2.2 Leistungsverständnis in der deutschen Betriebswirtschaftslehre............................14
2.2.1 Der klassische Leistungsbegriff.....................................................................14
2.2.2 Die monetäre Dimension der Leistung...........................................................17
2.2.3 Der Leistungsbegriff im Rechungswesen.......................................................23
2.2.4 Die produktionswirtschaftliche Dimension von Leistung...............................24
2.2.5 Zusammenfassende Betrachtung und Überleitung zu einem erweiterten
Leistungsverständnis.....................................................................................26

2.3 Performance Measurement....................................................................................30
2.3.1 Performance Begriff......................................................................................30
2.3.2 Performance Measurement...........................................................................35
2.3.2.1 Inhalte des Performance Measurements.....................................................35
2.3.2.2 Kennzahlen und Indikatoren......................................................................36
2.3.2.3 Strategiebezug...........................................................................................41
2.3.2.4 Abbildung nicht monetärer Größen............................................................42
2.3.2.5 Leistungsebenen........................................................................................45
2.3.2.6 Unternehmensinterner Messvorgang innerhalb des Planungs-,
Steuerungs- und Kontrollprozesses............................................................46

2.4 Performance Management.....................................................................................50
2.4.1 Inhalt des Performance Managements............................................................50
2.4.2 Funktionen des Performance Managements...................................................55
2.4.3 Performance Management innerhalb der betrieblichen IT-Umgebung............58

2.5 Performance Management Konzepte.....................................................................61
2.5.1 Überblick......................................................................................................61
2.5.2 Balanced Scorecard.......................................................................................69
XI
2.5.2.1 Entwicklung und Praxisrelevanz der Balanced Scorecard..........................69
2.5.2.2 Perspektiven der Balanced Scorecard.........................................................70
2.5.2.3 Kausale Verknüpfung der Indikatoren.......................................................72
2.5.2.4 Balanced Scorecard als Management System.............................................73
2.5.2.5 Fazit..........................................................................................................75
2.5.3 Data Envelopment Analysis...........................................................................76
2.5.3.1 Überblick..................................................................................................76
2.5.3.2 Formaler Ansatz........................................................................................78
2.5.3.3 Fazit..........................................................................................................81
2.5.4 Value Reporting............................................................................................83
2.5.4.1 Überblick zur wertorientierten Berichterstattung........................................83
2.5.4.2 Value Reporting unter dem Blickwinkel ordnungsgemäßer
Rechungslegung........................................................................................87
2.5.4.3 Fazit..........................................................................................................90
2.5.5 Zusammenfassung und Ausblick der Leistungserfassung und –steuerung
in privatwirtschaftlichen Unternehmen..........................................................92

3 Leistungserfassung und -steuerung in öffentlichen Verwaltungen...........................97
3.1 Besonderheiten des Leistungsbegriffs im öffentlichen Sektor................................97
3.1.1 Abgrenzung des Betrachtungsgegenstands.....................................................97
3.1.2 Besonderheit des Leistungsbegriffs in öffentlichen Verwaltungen...............102
3.1.3 Kategorisierung von Verwaltungsaufgaben, -zielen und -leistungen............104
3.1.4 Das 3-E-Konzept als Bezugsrahmen der Leistungsdiskussion......................108
3.1.5 Die Performance öffentlicher Verwaltungen................................................111
3.1.6 Performance Measurement in öffentlichen Verwaltungen............................114
3.1.6.1 Einführender Überblick...........................................................................114
3.1.6.2 Grundlage für die outputorientierte Budgetierung....................................116
3.1.6.3 Grundlage für ein leistungsorientiertes Kontraktmanagement..................118
3.1.6.4 Grundlage zur leistungsorientierten Entlohnung im öffentlichen Dienst...119
3.1.6.5 Grundlage für das performanceorientierte Berichtswesen.........................121
3.1.6.6 Grundlage für verwaltungsinterne und verwaltungsübergreifende
Leistungsvergleiche (Benchmarking).......................................................123
3.1.6.7 Grundlage für das interne Controlling......................................................125
3.1.6.8 Grundlage für die strategische Steuerung.................................................127
3.1.7 Performance Management für öffentliche Verwaltungen.............................128
3.1.8 Problemfelder und Herausforderungen des Performance Managements.......133

3.2 Performance Management Konzepte in den USA................................................135
3.2.1 Entwicklungslinien......................................................................................135
XII