UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI MILANO FACOLTÀ DI GIURISPRUDENZA PUBBLICAZIONI DELL’ISTITUTO DI DIRITTO PUBBLICO 46 PERCORSI E VICENDE ATTUALI DELLA RAPPRESENTANZA E DELLA RESPONSABILITÀ POLITICA ATTI DEL CONVEGNO Milano, 16-17 marzo 2000 A cura di NICOLÒ ZANON e FRANCESCA BIONDI Introduzione di GUSTAVO ZAGREBELSKY MILANO - DOTT. A. GIUFFRÈ EDITORE - 2001 UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI MILANO FACOLTÀ DI GIURISPRUDENZA PUBBLICAZIONI DELL’ISTITUTO DI DIRITTO PUBBLICO 46 PERCORSI E VICENDE ATTUALI DELLA RAPPRESENTANZA E DELLA RESPONSABILITÀ POLITICA ATTI DEL CONVEGNO Milano, 16-17 marzo 2000 A cura di NICOLÒ ZANON e FRANCESCA BIONDI Introduzione di GUSTAVO ZAGREBELSKY MILANO - DOTT. A. GIUFFRÈ EDITORE - 2001 INDICE pag. Introduzione, di GUSTAVO ZAGREBELSKY............................... VII RELAZIONI VITTORIOANGIOLINI,Ladifficileconvivenzatraresponsabilita`politicaeresponsa- bilita`giuridica .............................................. 3 LORENZA CARLASSARE, Problemi attuali dellarappresentanzapolitica.......... 21 ALFONSODIGIOVINE,Fradirettismoeantipolitica:qualchespuntosulreferendum in Italia ................................................... 65 LEOPOLDO ELIA,Aspetti problematici del referendum ecrisi dellarappresentanza politica.................................................... 103 MASSIMOLUCIANI,Ilparadigmadellarappresentanzadifronteallacrisidelrappre- sentato .................................................... 109 MAURO VOLPI, Crisi della rappresentanza politicae partecipazione popolare .... 119 NICOLO` ZANON, Il divieto di mandato imperativo e la rappresentanza nazionale: autopsia di due concetti ....................................... 131 INTERVENTI GIUSEPPECOLAVITTI,LarappresentanzadiinteressitraVertretungeRepresenta¨- tion ...................................................... 145 SALVATORE CURRERI, Rappresentanzapolitica e mobilita`parlamentare......... 189 ANDREADEPETRIS, La rappresentanza nell’era della tecnopolitica............ 205 PASQUALE PASQUINO, Intervento ..................................... 235 VI INDICE SPUNTI DI DIRITTO COMPARATO MARIAPAOLAVIVIANISCHLEIN,Ilrifiutopopolarealpotenziamentodellademocra- zia diretta in Svizzera......................................... 241 GIOVANNI BOGNETTI, Osservazioni conclusive: «Bru¨der, nicht diese To¨ne...» ... 271 INTRODUZIONE Nelle pagine di questo libro sono raccolte le riflessioni che al- cuni studiosi del diritto costituzionale sono stati invitati da Ni- colo` Zanon a svolgere sui temi, sempre tali e sempre nuovi, della rappresentanza e della responsabilita` politica nella democrazia contemporanea. Il lettore cogliera` facilmente i segni dell’urgenza che, nel no- stro Paese, si sono imposti negli ultimi tempi e di altri, risalenti, mariaffacciatisiconforzarinnovata.E apprezzera` certamentean- che lo sforzo, complesso al limite della disperazione, da piu` parti compiuto di definire un quadro di teoria politico-costituzionale — un quadro che andrebbe integrato con le valenze teologico- politiche dell’idea di rappresentanza — nel quale i problemi par- ticolari possano essere affrontati con la consapevolezza dei loro significati sistematici, ideali e simbolici. La trama delle riflessioni di Vittorio Angiolini e` costruita dalla convinzione, facilmente ascrivibile alle categorie della «de- mocrazia critica» in opposizione alla «democrazia dogmatica», che la politica, anche quando e` democratica e si esprime attra- verso deliberazioni della maggioranza assunte in ottemperanza al principio del suffragio universale, e` esposta all’errore e sempre perfettibile. Da qui, l’esigenza di difendere gli istituti della re- sponsabilita` politica e della responsabilita` giuridica, due forme di responsabilita` tra loro distinte perche´ corrispondenti a esi- genze che non si confondono e devono coesistere. Il pericolo e` la pressione e l’erosione che puo` scaturire dalla cosiddetta re- sponsabilita` politicadiffusa, una volta che la si volesseporresullo stesso piano delle altre, giuridicamente disciplinate. La responsa- VIII INTRODUZIONE bilita` politica diffusa apparentemente e` infatti un limite; realisti- camente, invece, puo` essere la via di una legittimazione impro- pria: dei poteri politici per sollevarsi dall’onere di rispettare i li- miti imposti dalla responsabilita` giuridicamente disciplinata; dei poteri non politici per perseguire una vocazione politica ed esor- bitare cos`ı dagli alvei che sono loro propri. Si intravedono i rischi delle tendenze «identitarie» e demagogiche o populiste delle de- mocrazie del tempo presente, rischi che fanno da sfondo, nel sag- gio di Angiolini, alla rivalutazione delle regole e dei principi giu- ridico-costituzionali che, soli, consentono di calcolare il peso dei poteri pubblici, definirne i limiti e stabilirne le proporzioni. Nel saggio di Lorenza Carlassare, in un ampio quadro con- cettuale, troviamo evocati i principali problemi attuali della rap- presentanza: l’allargamento del dirittoelettoralee l’estensione dei diritti di cittadinanza come questione dell’epoca delle immigra- zioni in Europa;la cosiddettarappresentanzadi genereele quote elettorali, oggetto di unapronunciadella Cortecostituzionaleche ha deciso una causa ma non ha chiuso il problema; il transfughi- smo come manifestazione attuale del trasformismo parlamentare; le riforme elettorali e il significato dell’astensionismo; il rapporto tra rappresentanza, decisione e alternanza politiche. Lo spirito del saggio inclina al pessimismo, cogliendosi nei problemi attuali un attenuarsi della democrazia in conseguenza del carattere sem- pre meno concreto e sempre piu` simbolico, fittizio e irrazionale del rapporto che lega rappresentanti e rappresentati, segnato dal declino dei partiti politici, causa ed effetto a un tempo del- l’involuzione democratica denunciata. Una questione domina su tutto, con riferimento alle odierne tendenze alla personalizza- zione del potere: se la monocrazia, cioe` l’accentramento del po- tere in un solo soggetto, sia pure elettivamente designato, sia compatibile con l’idea di rappresentanza. Una domanda che, ov- viamente, ha un senso solo se posta nel contesto della discussione sulla democrazia pluralista del nostro tempo e che esige forse ri- sposte che si allarghino alla considerazione dell’intero sistema co- stituzionale. INTRODUZIONE IX Con il consueto stile brillante e tagliente, Alfonso Di Giovine sottopone alla piu` distruttiva delle critiche, il sarcasmo, l’idea del sovrappiu` di democrazia che il referendum, come tale, conter- rebbe rispetto agli istituti della democrazia rappresentativa: una vulgata che molto corso ha avuto anche nel nostro Paese e che ha portato a un attivismo referendario cui solo recentemente la reazione di rigetto resa manifesta dal massiccio astensionismo de- gli elettori sembra avere posto un freno. La retorica del popolo che decide «in prima persona», l’illusione della messa in di- sparte, per un momento, dei «direttori» della politica, il dubbio sull’effettivo effetto bipolare dell’appello al popolo, la problema- tica idoneita` del voto referendario a rappresentare fedelmente le preferenze dei votanti, sono i tasselli di un quadro realistico delle potenzialita` democratiche del referendum, in comparazione con la democrazia rappresentativa. Tutta l’argomentazione conduce a un risultato di particolare rilievo sul piano dello stretto diritto costituzionale: l’impossibilita` di attribuire ai verdetti referendari uno status particolare, un «plusvalore», un’eccedenza di forza democratica in grado di limitare giuridicamente la democrazia rappresentativa, i suoi organi e le sue decisioni. La conclusione, peraltro, non e` di chiusura. Anzi, il ricorso al referendum, spo- gliato dei suoi ridicoli eccessi, continua ad apparire una «tecnica decisionale dinamicizzante e fluidificante, che arricchisce le ri- sorse pluraliste del sistema, senza comprometterne l’inesauribile dialogicita` e correggibilita` », senza contraddire cioe`, ma raffor- zando, le istituzioni democratiche rappresentative. Viene da que- sta convinzione l’auspicio che, ridimensionato l’abuso, la storia del referendum nel nostroPaesenonsia daconsiderareuna«sto- ria spezzata». Nella medesima prospettiva del rafforzamento della demo- crazia,AndreaDePetrisaffrontailtema,permoltiaspettiinquie- tante, della cosiddetta tecnopolitica. Ottimista prudente sulle possibilita` di integrazione delle tecniche informatiche nelle istitu- zioni rappresentative, non nasconde le difficolta` e i pericoli di atomizzazione, deresponsabilizzazione, privatizzazione della di- X INTRODUZIONE mensione politica che gia` molto tempo addietro indicava Carl Schmitt, circa l’espansione delle tecniche che consentono ai «sin- goli uomini» di far udire la propria voce e di farla valere come volonta` decidente, fuori di qualsiasi contesto pubblico di integra- zione. In queste tecniche non si dovrebbe affatto vedere una de- mocrazia particolarmente intensa. Esse costituiscono soltanto una riprova della privatizzazione dello Stato e della dimensione pubblica della vita. La pubblica opinione sarebbe distrutta, poi- che´ l’opinione, per quanto concorde, di singoli privati non pro- duce, come risultato, altro che una somma di opinioni private. In tal modo, quella che si determina non sarebbe la volonte´ge´ne´- rale, ma una volonte´de tous. Che ci sia in queste affermazioni un pregiudizio contro l’individualismo politico e` forse vero. Ma che essedescrivanounrischio,loe` altrettanto.RitienetuttaviaDePe- tris — sulla base anche della riflessione che su questi temi e` in corso negli Stati Uniti e degli esperimenti concreti, anche euro- pei, di coinvolgimento diretto e partecipato di cittadini nei cosid- detti Electronic Town Meetings — che esistano potenzialita` posi- tive, da studiare e sfruttare in chiave democratica, per evitare, si potrebbeaggiungere,chelosfruttamentoavvengacomunque,ma in chiave non democratica, cioe` demagogica. Di particolare inte- resse, anche per i minori rischi che comporta, la proposta di spe- rimentazione delle possibilita` offerte dalla tecnologia informatica nella vita interna dei partiti, per promuoverne la democrazia e fa- vorire la partecipazione. Scienza ed esperienza inducono Leopoldo Elia a parlare apertamentedicrisidelparlamentoeaconsiderarlaunfenomeno di portata generale e difficilmente superabile, dovendosi ricon- durla alle diffuse istanze di investitura diretta e personalizzazione della politica. Nel quadro tracciato, e` difficile nutrire speranze e intravedere prospettive costruttive. L’invito a considerare, nel fu- turo non solo immediato, la Conferenza Stato-Regioni l’equiva- lente italiano del Bundesrat o Camera delle Regioni e` un simbolo eloquente, perfino grottesco, dell’incapacita` o dell’impossibilita` di affrontare oggi i temi fondamentali della rappresentanza. Da INTRODUZIONE XI segnalare, infine, l’accenno alla possibilita` di aprire ai parlamen- tari, come singoli, la possibilita` di accesso alla Corte costituzio- nale, nel conflitto costituzionale tra poteri, quale strumento di equilibrio e difesa del proprio status anche di fronte all’eventua- lita`, generalmente considerata con favore negli interventi qui rac- colti, di una disciplina regolamentare interna alle Camere, rivolta a contenere i fenomeni di transfughismo parlamentare che tanto negativamente hanno segnato la legislatura teste´ conclusasi. Ni- colo` Zanon, nel tentativo di dare sostanza giuridica ai venerandi principi della rappresentanza nazionale e del divieto di mandato imperativo—neltentativocioe` ditrarredaessiregoleassistiteda sanzioni — avanza l’idea di un’interpretazione a due facce del- l’art. 67 della Costituzione: esclusa ogni gestione privatistica del mandato parlamentare, con conseguente nullita` di ogni patto o accordo ed eventuale responsabilita` penale connessa, diversa- mente si configurerebbe la questione dal punto di vista della tu- tela di interessi di indubbio rilievo costituzionale obbiettivo, come il rispetto degli indirizzi politici che provengono dal corpo elettorale. Da questo punto di vista, non sarebbe in contrasto col principio del libero mandato una regolamentazione di natura pubblicistica che bilanciasse l’autonomia del parlamentare con le esigenze di chiarezza, stabilita` e lealta` nel rapporto con l’elet- torato, esigenze che ben potrebbero ritenersi far capo alla Costi- tuzione. Il pensiero va, naturalmente, alla possibilita`, esplorata sul finire della legislatura passata, di una normativa regolamen- tare rivolta a scoraggiare, se non del tutto impedire, quella «mo- bilita` parlamentare» dettata da contingenti interessi, non sotto- posti alla verifica elettorale, che Salvatore Curreri segnala come un punto di preoccupante contraddizione tra valutazioni della dottrina, realta` della politica e giudizio dell’opinione pubblica. Le sue considerazioni si collocano nel solco dell’impostazione di Zanon, ritenendosi ben possibile l’uso del regolamento parla- mentare — evidentemente l’una Camera di concerto con l’altra, data la necessaria uniformita` dello status di parlamentare — per conformare il mandato a esigenze costituzionali obbiettive, XII INTRODUZIONE non disponibili potestativamente dal parlamentare. Tanto l’espe- rienza spagnola, quanto le proposte maturate presso la Camera dei deputati nello scorcio finale della legislatura, rappresentano a suo avviso un contributo per la ripresa del tema nella prossima. Pasquale Pasquino, infine, racchiude in un breve intervento le considerazioni che da tempo va sviluppando circa l’esistenza di piu` versioni di rappresentanza e quindi di regime rappresenta- tivo,nonriducibiliallasolarappresentanzapoliticaeallesuepro- cedure elettorali. In particolare, le democrazie del nostro tempo prevedono numerose sedi di decisione pubblica, estranee al cir- cuito elezione-responsabilita` politiche, essenziali all’uso equili- brato, moderato e razionale del potere, e, in un senso piu` com- prensivo di quello tradizionale, anch’esse rappresentative. Sopra tutti gli specifici problemi cui si e` fatto cenno, resta la questione fondamentale, malgrado tutto — malgrado, voglio dire, i tentativi, come quello che si trova nel ricco saggio di Giu- seppe Colavitti, di dimostrarne il carattere astratto, soprattutto nella realta` pluralistica attuale — della distinzione tra rappresen- tanza di interessi e la rappresentanza propriamente politica o, nella terminologia ormai divenuta classica di Gerhard Leibholz, tra Repra¨sentation e Vertretung. Si puo`, credo, senz’altro conve- nire sull’impossibilita` odierna di «trattare gli interessi nelle aule parlamentari da intrusi». Al di la` dell’insuperata difficolta` di di- stinguerecategorialmenteinteressiepolitica(amenodiridurrela distinzione, ma impropriamente, a quella tra interessi di natura economica e materiale e interessi di natura ideale e immateriale), sta forse la circostanza che solo nelle societa` totalmente omoge- nee — anche questa un’astrazione — puo` dirsi esistere e puo` identificarsiunadimensione politica comequellachetoccalacol- lettivita` nella sua totalita`, e una dimensione non politica, o anti- politica, come quella che tocca interessi frazionari. Nella societa` pluralistica del nostro tempo, inevitabilmente, le aspirazioni che mirano a realizzarsi nella sfera pubblica si presentano come inte- ressi. E anche l’idea di considerare «politici» gli interessi che si prestano alla generalizzazione deve scontare l’ovvia osservazione