Parlamentarische und präsidentielle Demokratie: Strukturelle Aspekte westlicher Demokratien

359 Pages·1979·40.759 MB·German

by  Winfried Steffani

Winfried Steffani
Parlamentarische
und präsidentielle
Demokratie
Strukturelle Aspekte westlicher
Demokratien
Winfried Steffani
Parlamentarische und präsidentielle Demokratie
Winfried Steffani
Parlamentarische
und präsidentielle
Demokratie
Strukturelle Aspekte westlicher Demokratien
Springer Fachmedien Wiesbaden
CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek
Steffani, Winfried:
Parlamentarische und präsidentielle Demokratie:
strukturelle Aspekte westl. Demokratien I Winfried
Steffani.-Opladen: Westdeutscher Verlag, 1979.

© 1979 Springer Fachmedien Wiesbaden
Ursprünglich Erschienen bei Westdeutscher Verlag, Opladen 1979
Umschlaggestaltung: Horst Dieter Bürkle, Darmstadt
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ISBN 978-3-531-11476-7 ISBN 978-3-663-14351-2 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-14351-2
INHALT
Vorwort .................. . 6
Gewaltenteilung und Demokratie
1. Gewaltenteilung im demokratisch-pluralistischen Rechtsstaat . . . . . . . . . . 9
2. Strukturtypen präsidentieller und parlamentarischer
Regierungssysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 7
3. Das präsidentielle System der USA und die parlamentarischen
Systeme Großbritanniens und Deutschlands im Vergleich 61
4. Demokratie und Legitimation . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
5. Parlamentarismus und Demokratie in der Europäischen
Gemeinschaft und deren Mitgliedsstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
Strukturprobleme parlamentarischer Demokratie
6. Parlamentarische Demokratie - Zur Problematik von Effizienz,
Transparenz und Partizipation ................... . 141
7. Vom halböffentlichen zum öffentlichen Parlament .. . 169
8. Parlamentarische Untersuchungsausschüsse ........... . 182
9. a) Parteienstaat und Opposition (1965) ............. . 207
b) Funktionen und Wirkungsmöglichkeiten von Opposition
(1968) ............................... . 239
c) Mehr Demokratie auch für die Opposition? (1977) . 250
10. Bürgerinitiativen und Gemeinwohl ....... . 263
11. Verfassungsgerichtsbarkeit und demokratischer
Entscheidungsprozeß ..................... . 282
Strukturprobleme präsidentieller Demokratie
12. Unabhängigkeitserklärung und Verfassung der USA:
Dokumente der Freiheit? ................ . 302
13. Grundzüge des amerikanischen Regierungssystems .. . 307
14. Amerikanischer Kongreß und Deutscher Bundestag
- ein Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
15. Seniorität im amerikanischen Kongreß:
Das Beispiel Cannon ............ . 346
Quellennachweis . . . . . 359
VORWORT
Die westlichen Demokratien sind ihren Strukturmerkmalen nach pluralistische Demo
kratien. Damit ist vor allem dreierlei ausgesagt: Ihre Bürger können sich auf unveräu
ßerliche, auch Minderheiten schützende Grundrechte berufen, zu denen das Recht der
freien Gründung von Parteien und Interessengruppen aller Art gehört. Zum zweiten
verfügen die Parteien und Interessengruppen über die Befugnis, nach freiem Ermessen
zu bestimmen, in welcher Art und Intensität sie miteinander konkurrieren und koope
rieren wollen. Dazu zählt insbesondere das fundamentale Recht zur Bildung und Praxis
von parlamentarischer und außerparlamentarischer Opposition; denn "die Frage nach
der praktizierbaren Freiheit in einem politischen System ist identisch mit der Frage
.nach der Freiheit und realen Wirkungschance politischer Opposition."1 Drittens be
finden sich in den pluralistischen Demokratien die Prinzipien der Demokratie und der
Gewaltenteilung nicht in einem Verhältnis unaufhebbarer Spannung. Gewaltenteilung
wird hier vielmehr als organisatorischer Ausdruck des pluralistischen Demokratiever
ständnisses interpretiert. 2
Im modernen politischen Gemeinwesen stehen sich nicht - wie in der bürgerlichen
Gesellschaft des 19. Jahrhunderts - Staat und Gesellschaft in nahezu unvermittelter
Form gegenüber, wobei der Staat das Prinzip des Öffentlichen und die Gesellschaft das
des Privaten repräsentiert und das politische System weitgehend mit dem Staat identi
fiziert wird. In den westlichen Demokratien der Gegenwart bildet vielmehr das poli
tische System als der Bereich politischer Öffentlichkeit die Staat und Gesellschaft ver
bindende Klammer.
Das Staat und Gesellschaft verbindende politische System, zu dem die gesamte staat
liche Organisation mit all ihren Amtern und Entscheidungsorganen gehört, ist heute
in die Gesellschaft integriert. Parallel mit der Ausweitung des allgemeinen Wahlrechts
haben Parteien, Interessengruppen und Massenmedien diese Ausweitung des politi
schen Systems in die Gesellschaft hinein bewirkt und gefördert. Sobald Parteien,
Interessengruppen, sonstige Bürgerinitiativen und Bürgeraktionen, die Presse und
andere Kommunikationsmedie~ am politischen Willensbildungs- und Entscheidungs
prozeß mitwirken - auf ihn Einfluß nehmen und zwischen den staatlichen Organen
und der gesamten Gesellschaft kommunikativ-vermittelnd bzw. selbstverwaltend oder
in Form von Selbsthilfe,aktivitäten tätig werden -, sind sie Teil des politischen Systems.
1 Siehe unten S. 237.
2 Vgl. hierzu meinen Aufsatz "Monistische oder pluralistische Demokratie? Zugleich eine Ausein
andersetzung mit Schelsky's Demokratie-Thesen", in: Günther Doecker und Winfried Steffani
(Hrsg.), Klassenjustiz und Pluralismus - Festschrift für Ernst Fraenkel zum 75. Geburtstag,
Harnburg 1973, S. 482-514. Vgl. auch den Beitrag "Demokratie und Legitimation", unten
S. 103 ff.
Vorwort 7
Dabei stehen die politischen Parteien im Zentrum des politischen Systems. Als Er
scheinungen des gesellschaftlichen und politischen Pluralismus durchdringen sie heute
die staatlichen Entscheidungsstrukturen in einem Ausmaße ("Parteienstaat"), daß
dies entscheidende Auswirkungen auf die Gewaltenteilung haben muß.
Soweit Gewaltenteilung als Strukturprinzip staatlicher Organisation zum Tragen
kommt, kann zwischen einer horizontalen und einer vertikalen Gewaltenteilung
unterschieden werden. Unter vertikaler Gewaltenteilung werden die Kompetenzab
grenzungen und Kontrollbeziehungen in territorialer, vornehmlich bundesstaatlicher
Hinsicht verstanden: Föderalismus als Gewaltenteilungsprinzip. Horizontale Gewalten
teilung bezieht sich demgegenüber auf funktionale Differenzierungen (wie Regel
setzung, Regelanwendung und Streitentscheidung), institutionelle Kompetenzabgren
zungen, Kontrollbeziehungen und wechselseitige Abhängigkeiten zwischen verschiede
nen staatlichen Entscheidungsinstanzen. In einem politischen Willensverband sind die
je getroffenen bzw. vorfindbaren Kombinationen horizontaler und vertikaler Gewal
tenteilung für die Verhaltens-, Organisations- und operativen Verfahrensweisen der
Teilhaber am politischen Entscheidungsprozeß von systemprägender Relevanz. Die
Prinzipien des Pluralismus3, Föderalismus und der Gewaltenteilung bedingen ein
ander.
Hierbei verdient im Rahmen der horizontalen Gewaltenteilung das Verhältnis zwi
schen Parlament und Regierung besondere Aufmerksamkeit, denn eine Analyse dieses
Verhältnisses und seiner Konsequenzen ist Voraussetzung dafür, daß vor allem die
Rolle der Parteien im politischen Prozeß erfaßt und zutreffend gewertet werden
kann. Demzufolge bilden auch Regierungssystem und Parteiensystem stets eine eng
stens aufeinander bezogene politische Wirkungseinheit. Unter den mannigfachen
Organisationsformen, in denen das Verhältnis von Parlament und Regierung üblicher
weise gestaltet wird, haben sich im Laufe der historischen Entwicklung zwei Grund
formen herausgebildet, für die sich in der vergleichenden Regierungslehre unter bzw.
neben dem Schlagwort oder Leitbcgriff "Parlamentarismus" die Formeln parlamenta
risches und präsidentielles Regierungssystem eingebürgert haben. Auf die westlichen
Demokratien übertragen wird in diesem Zusammenhang von parlamentarischer und
präsidentieller Demokratie gesprochen. Dem Verhältnis von Parlament und Regierung
wird demnach in der vergleichenden Regierungslehre traditionellerweise ein so hoher
Stellenwert eingeräumt, daß die zur Kennzeichnung dieses Verhältnisses entwickelten
Begriffe gleichzeitig dazu dienen, die für die westlichen Demokratien typischen Grund
strukturen der politischen Entscheidungsverfahren auf eine Kurzformel zu bringen.
Wie den hier knapp skizzierten Hinweisen zu entnehmen ist, verweisen die Begriffe
parlamentarische und präsidentielle Demokratie auf komplexe Zusammenhänge und
grundlegende Strukturprobleme institutioneller Entscheidungsabläufe in den west
lichen Demokratien. Der damit angedeuteten komplexen Thematik sind die folgenden
Abhandlungen ~ewidmet. Obgleich die einzelnen Kapitel des Bandes während eines
Zur neueren politologischen Pluralismusdiskussion jetzt vor allem Hans Kremendahl: Pluralis
mustheorie in Deutschland - Entstehung, Kritik, Perspektiven, Leverkusen 1977, sowie Win
fried Steffani "Pluralismus- Konzeptionen, Positionen, Kritik", in: Pluralismus, Reihe Politi
sche Bildung, Heft 1, 1977, S. 3-33.
8 Vorwort
Zeitraumes von fünfzehn ] ahren als eigenständige Studien entstanden sind, bilden sie
doch insgesamt ein einheitliches Ganzes. Soweit aufgrund der langjährigen Entstehungs
weise des Buches hier und da Überarbeitungen angebracht erschienen-um die Verbin
dung zwischen den einzelnen Kapiteln sicherzustellen, Wiederholungen auszuschließen
oder auf ein unvermeidliches Minimum zu reduzieren, wo erforderlich neuere Daten,
Literaturhinweise und Überlegungen in den Text oder die Anmerkungen aufzunehmen -
sind sie doch so knapp wie möglich gehalten worden. Zurückhaltung in der Überar
beitung schien vor allem in den Fällen geboten, wo es sich um Beiträge handelt, die
bereits in thematisch spezifizierten Sammelbänden abgedruckt worden sind oder
sonst häufiger zitiert werden4. In anderen Fällen konnte großzügiger verfahren wer
den, was z. B. für den zweiten und dritten Beitrag gilt, deren Manuskripte bisher noch
nicht veröffentlicht wurden.
I)ie politologische Institutionen- und Regierungslehre, die eine Zeit lang von einigen
recht formalistisch betrieben oder aus welchen Gründen auch immer von anderen
zunehmend vernachlässigt wurde, ist dabei, wieder an Interesse und Reputation zu
gewinnen. Ersteres verweist auf die Wichtigkeit des Gegenstandes, dessen Bearbeitung
die Politologie nicht aus ihrer Kompetenz entlassen darf. Letzteres mag auf die diffe
renzierende Umsicht zurückzuführen sein, mit der heute bei der Institutionen- bzw.
Strukturanalyse der Regierungssysteme im umfassenden, politologischen Sinne zu
Werke gegangen wird. Die hier wiedergegebenen Abhandlungen werden den kaum befrie
digen, der die Diskussion struktureller bzw. institutioneller Probleme nur in unmittel
barer Verbindung mit einer eingehenden sozioökonomischen Gesellschafts- oder gar
Kapitalismusanalyse für zulässig und sinnvoll erachtet. Andere können möglicherweise
den folgenden Ausführungen einige Anregungen, aufschlußreiche Sichtweisen und
hoffentlich hin und wieder auch Erkenntnisse entnehmen. Sollte dies der Fall sein,
hätte sich die Publikation vollauf gelohnt.
Hamburg, Juni 1978 Winfried Steffani
4 So sei z.B. darauf hingewiesen, daß die im folgenden Abschnitt entwickelte politologische
Gewaltenteilungslehre im hier wiedergegebenen Beitrag gegenüber dem Original um eine weitere
(sechste), die sogenannte "konstitutionelle Teilungslehre" ergänzt wurde. Siehe unten S. 27 ff.
GEWALTENTEILUNG UND DEMOKRATIE
1. Gewaltenteilung im demokratisch-pluralistischen Rechtsstaat
Wir sind es gewohnt, in der Auseinandersetzung zwischen Ost und West in den Mo
dellen Demokratie und Totalitarismus zu denken und zu debattieren1. Die Begriffe
bilden nicht unbedingt einen Gegensatz - Talmon konnte ein Buch unter dem Titel
"The Origins of Totalitarian Democracy"2 schreiben. Der wahre Antipode des totali
tären Staates ist der pluralistische. Pluralistische Staaten, oder allgemeiner und zu
treffender: pluralistische (freiheitliche) Gemeinwesen, sind letztlich nur dort möglich,
wo unveräußerliche, prinzipiell auch einer demokratischen Mehrheit nicht frei zur
Disposition stehende Grundrechte anerkannt werden. Unverbrüchlich garantierte
und faktisch wirksame Grundrechte (Individual- und Gruppenrechte) sind die Vorbe
dingung und Lebensbasis dafür, daß ein pluralistisches Gemeinwesen entstehen und
bestehen kann, das heißt ein Gemeinwesen mit einem Höchstmaß autonomer Gestal
tungschancen im gruppenoffenen3 Sozial-und Herrschaftsgefüge.
Der pluralistische Staat, das pluralistische Gemeinwesen, ist folglich nur als Rechts
staat möglich, der die entscheidend wichtigen formellen Voraussetzungen der Grund
rechtsentfaltung bietet. Die Demokratie findet demgemäß ihre höchste Ausprägung
und wahre Entfaltung als freiheitssicherndes Herrschaftssystem erst in der Form des
pluralistischen Rechtsstaates4.
Das staatliche Leitbild des freiheitlichen Gemeinwesens des "Westens" ist demnach
der demokratisch-pluralistische Rechtsstaat. Ihm steht als "Gegenmodell" der auto
kratisch-totalitäre Diktaturstaat (Maßnahmenstaat) gegenüber5. Zwischen diesen bei
den extremen Modellen vorfindbarer Herrschaftsgebilde befindet sich - gleichsam
als "Mittelmodell" - der autoritäre Staat, der in vielfältiger Ausprägung denkbar
ist.
1 Diesem Beitrag liegt ein Vortrag zugrunde, der am 27. April 1961 auf einer wissenschaftlichen
Tagung der Deutschen Vereinigung für politische Wissenschaft in Bad Eilsen gehalten wurde.
Neuere Veröffentlichungen konnten nur in den Anmerkungen berücksichtigt werden.
2 J. L. Tamon: The Origins of Totalitarian Democracy, London 1952.
3 Zur Problematik des Pluralismus und möglicher Gruppenkonflikte vgl. den Beitrag von Gustav
E. Kafka "Probleme der ,pluralistischen Gesellschaft' - Konflikte aus mehrfacher Gruppen
zugehörigkeit", in: Franz-Lieber-Hefte, 1959, Nr. 2, S. 42-66.
4 Hierzu Ernst Fraenkel " Die Selbstbestimmung in der Demokratie und in der Volksdemo
kratie", in: Deutsche Rundschau, 1960, Nr. 9, S. 778 bis 786, bes. S. 781 f.
5 Zur Unterscheidung von pluralistischer und monistischer Demokratie siehe weiter unter S. 108 ff.
10 Gewaltenteilung und Demokratie
Welche Möglichkeiten bieten sich nun an, wenn der Versuch gewagt werden soll,
ein konkretes Herrschaftsgebilde daraufhin zu befragen, welchem der zwei angedeu
teten extremen Modelle - demokratisch-pluralistischer Rechtsstaat oder autokratisch
totalitärer Diktaturstaat - es zuzuordnen sei, bzw. ob es eher dem autoritären Herr
schaftsmodell zuzurechnen wäre, oder noch genauer: wieweit jeweils von einer An
näherung an eines der Modelle gesprochen werden kann? Da es sich hierbei um dyna
mische Forschungsobjekte handelt, erfordert die Gegenwartsanalyse zugleich das
Fragen nach dem Woher und Wohin (der historische Aspekt als politologisch-analy
tisches Grunderfordernis); kurz, es gilt die "lebende Verfassung", also die normativ
reale Ganzheit eines politischen Gemeinwesens, und deren Bewegungstrends zu er
gründen.
Unter den sicherlich mannigfachen Möglichkeiten systematischen Befragens scheint
mir jene eine brauchbare Handhabe zu bieten, die sich auf Grund der politologischen
Gewaltenteilungslehre -wie ich sie nennen möchte -finden läßt.
I. Gewaltenteilung als politologischer Grundbegriff
Wenn in einer Diskussion der Begriff "Gewaltenteilung" angeführt wird, überkommt
uns leicht ein gewisses Gefühl des Unbehagens, des vagen Tappens, ähnlich dem, das
das allzu kühn strapazierte Wort "Freiheit" assoziiert. Sind wir hier manchmal geneigt,
den schönen Vers "Freiheit die ich meine" zu zitieren, so kann auch jede sinnvolle
Gewaltenteilungsdebatte erst dann verständig geführt werden, wenn gesagt wird,
welche der zahlreichen Grundvorstellungen, für die das Wort Gewaltenteilung her
halten muß, denn nun eigentlich gemeint sei.
Gewaltenteilung ist ein seiner politologischen Grundbedeutung nach mit dem Ter
minus "Freiheit" eng korrespondierender Begriff. Beide Begriffe kennzeichnen für
den Politologen umfassende Phänomene von zentraler Bedeutsamkeit. Beim Versuch,
Freiheit als "Einsicht in die Notwendigkeit" zu definieren, stellt sich die Gretchen
frage nach dem Sinngehalt dessen, was das Wort "Notwendigkeit" in dieser Formel
inhaltlich besage. In unserem Zusammenhang wäre eine doppelte Antwort erforder
lich: Die Antwort auf die Frage nach dem materiellen Wertbezug und Sinngehalt
des "Not-wendenden" (Ziel) sowie die Beantwortung der Frage nach dessen realter
Garantie (Mittel). Die erste läßt sich wohlletztlich allein philosophisch-theologisch er
gründen. Die zweite Antwort ist historisch-empirisch begründbar.
Ernst Fraenkel gibt sie indirekt in seinem Buch "Das amerikanische Regierungssystem"
in einer Formulierung, die nach Ernst Cramer "eigentlich in die deutschen Schulbücher
aufgenommen werden sollte"6: "Die Verfassungsstruktur ... (eines freiheitlichen
Gemeinwesens) beruht auf der Erkenntnis, daß es das kennzeichnende Merkmal einer
jeden Tyrannis ist, ein möglichst simples Regierungssystem zu errichten, und daß
es das kennzeichnende Merkmal eines jeden freiheitlichen Rechtsstaates ist, dar;
er - unter Ablehnung des Prinzips ,Ein Führer, Ein Volk, Ein Reich' und der dieses
6 Vgl. Die Welt, 8. April1961, S. 17.