Ostdeutsche Verwaltungskultur im Wandel: Selbstbilder von Kommunalverwaltern 1992 und 1996 im Vergleich

169 Pages·2000·3.988 MB·German

by  Karsten Rogas (auth.)

Karsten Rogas
Ostdeutsche Verwaltungskultur im Wandel
Schriftenreihe
Interdisziplinäre Organisations
und Verwaltungsforschung 3
Herausgeber
Thomas Edeling
Werner Jann
Dieter Wagner
Herausgeberbeirat
Günther Ortmann
Wolfgang Seibel
Arndt Sorge
Jörg Sydow
Klaus Türk
Karsten Rogas
Ostdeutsche
Verwaltungskultur
im Wandel
Selbstbilder von Kommunalverwaltern
1992 und 1996 im Vergleich
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2000
Gedruckt auf săurefreiem und alterungsbestandigem Papier.
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
Zugl.: Potsdam, Univ., Diss., 1998
Rogas, Karsten:
Ostdeutsche Verwaltungskultur im Wandel: Selbstbilder von Kommunalverwaltcrn 1992
und 1996 im Vergleich. / Karsten Rogas
(Reihe Interdisziplinăre Organisations-und Verwaltungsforschung : Bd. 3)
ISBN 978-3-8100-2523-4 ISBN 978-3-663-10977-8 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-10977-8
© 2000 Springer Fachmedien Wiesbaden
Ursprunglich erschienen bei Leske + Budrich, Opladen 2000
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Inhaltsverzeichnis
Vorwort................................................................................................. 9
Danksagung........................................................................................... 13
Einleitung . . . .. . .. .. .. . .. . .. . . . . .. ... . .. . .. . .. . .. . .. . . . . .. . .. .. .. .. . .. .. . .. . . . . .. ... ... . .. .. . . . . .. .. . . .. 15
1. Organisationskultur .. ...... ........ .... .. .. .... .. ........ .... .. ................ ........ 17
1.1 Aus der Perspektive der Organisationsmitglieder:
Unterscheidung als Baustein kollektiver Identität......................... 20
1.2 Aus der Perspektive der Organisationsmitglieder:
Unterscheidung als Deutung.......................................................... 22
2. Verwaltungskulturforschung im ostdeutschen
Transformationsprozen.......................................... ... .. .. .. .. . . .. . .. . .. 27
3. Methoden...................................................................................... 35
3.1 Datenerhebung............................................................................... 35
3.2 Datenanalyse und Interpretation.................................................... 40
4. Vom "Rat der Stadt" zur
"Stadtverwaltung Frankfurt (Oder)"........................................ 45
4.1 Die Stadtverwaltung Frankfurt (Oder) vor 1990 ........................... 45
4.2 Die Übergangs- und Gründungsphase: 1990 und 1991 ........ ......... 49
4.3 Personalabbau-und Reforrnphase: 1992 bis 1996......................... 53
5
5. Deutungen 1992............................................................................ 57
5.1 Bilder von sich im Umgang mit dem Bürger................................. 57
Für den Bürger............................................................................... 57
Wir sind anders als die im "Westen" ............................................ 62
Das haben wir schon immer so gemacht . .. .. . .. . .. .. .. . . .. . .. .. .. . . .. . . .. .. .. . 64
5.2 Bilder vom Bürger......................................................................... 66
Hilflos, respektvoll und dankbar.................................................... 66
5.3 Vorgesetzte und ihr Selbstbild....................................................... 72
Fachlich sich fit machen und auch menschlich ein
Ansprechpartner sein .. .. .. .. .. .. . .. . . . .. . .. .. .. .. .. .. . . .. .. . .. . .. .. .. .. .. .. . .. . . . .. .. . .. . 72
Anders als in den Altbundesländem,
weil offener für die Unterstellten................................................... 76
Das haben wir uns erhalten............................................................ 77
5.4 Die Sicht der Unterstellten auf das Verhältnis zum
V argesetzten . .. .. . . .. . . .. .. .. .. .. .. .. . . .. . .. . . . .. .. .. .. .. . .. .. . . .. .. .. . . .. . .. .. . .. . . .. . .. .. .. . 79
Wir sind gewohnt, daß der Chef sich um unsere
Probleme kümmert . . .. .. . .. .. .. .. .. . . . ... .. . .. .. .. .. .. ... .. . . .. .. . .. .. .. .. .. . ... . . .. . .. .. . 80
Man ist vorsichtig, weil man Angst hat, auf die
Straße zu fliegen............................................................................ 83
5.5 Unter Kollegen.............................................................................. 87
Diese Kollegialität, die man zu DDR-Zeiten hatte,
die ist nicht mehr . . ...... .. .. .... .. . ..... .. . .. .. .. ..... .. . .. ... . .. .. . .. .. .. .. .. . . . .. . .. ..... 88
Anders als im "Westen":
mehr Wärme, Zusammenhalt und Geborgenheit........................... 92
Ein bißchen Kollektivgeist besteht schon noch............................. 93
6. Deutungen 1996............................................................................ 97
6.1 Bilder von sich im Umgang mit dem Bürger................................. 97
Wir sind mehr für den Bürger,
nicht so distanziert und formalistisch wie im "Westen" ............... 98
Fürsorglich, wie schon zu DDR-Zeiten......................................... 101
Gesetze und der Abstand zum Bürger werden eingehalten-
dies war anfangs anders................................................................. 105
6.2 Bilder vom Bürger......................................................................... 111
Kompetenter im Umgang mit der Verwaltung -
aber trotzdem hilflos, respektvoll und dankbar . .. . .. .... .. .. . .. . . . . .. .. .. .. 111
6.3 V argesetzte und ihr Selbstbild....................................................... 119
Abstand schafft Respekt................................................................ 119
Und trotzdem: nicht so distanziert wie im "Westen".................... 124
Das ist nicht mein Ding, da kümmere ich mich nicht drum.......... 125
Anders als die "drüben":
näher an den Tätigkeiten der Unterstellten.................................... 128
6
6.4 Die Sicht der Unterstellten auf das Verhältnis zum
Vorgesetzten.................................................................................. 130
Der V argesetzte soll Ansprechpartner und Ratgeber sein............. 130
Ich bin froh, wenn ich meine Arbeit alleine machen kann .. .. . .. . .. . . 131
Die Angst um den Arbeitsplatz läßt einen vorsichtig sein............. 134
Fachliche Kritik muß sein.............................................................. 135
Exkurs: Amtsleiter reden über Bürgermeister, Beigeordnete
und Dezernenten............................................................................ 13 7
6.5 Unter Kollegen .......................... .................................................... 139
Das Verhältnis untereinander war schon zu DDR-Zeiten gut
und ist es auch heute noch . .. .. . .. . . . .. .. .. .. .. .. .. . .. . .. . .. .. .. . .. .. . . .. .. .. . .. . .. . .. . 13 9
7. Kontinuität und Diskontinuität.................................................. 147
Literaturverzeichnis . ... .. ..... .. ... . .. .. ... . . . .. .... .. .. .. ... ... ... .. .. .. ... ..... ...... .. . .. . .. . 15CJ
Anhang................................................................................................... 171
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Vorwort
Nach der Übertragung der Rechts- und Verwaltungsordnung der Bundesre
publik auf die neuen Bundesländer hatten jene Verwaltungsangestellten, die
übernommen wurden, Regeln zu erlernen, die ihnen in den Details, und
vielfach auch in den Grundprinzipien, bis dahin weitgehend unbekannt wa
ren.
Es war zu erwarten, daß vielen ein mühsamer und verunsichernder
Lernprozeß bevorstand, in welchem sich auch die horizontalen und die ver
tikalen Sozialbeziehungen am Arbeitsplatz veränderten - Veränderungen
die ihrerseits in sozialer Kommunikation mit Kolleginnen und Kollegen
kommentiert und bewertet wurden. Natürlich wurden die Beschäftigten im
Laufe der Zeit sicherer im Umgang mit den neuen Regeln und ihren verän
derten Handlungsspielräumen. Es entstanden neue Routinen, neue Selbst
verständlichkeiten und neue Formen von Solidarität und Konflikt.
Die neue Verwaltungskultur konnte aber selbst dort keine einfache
Übernahme westlicher Muster sein, wo es zu persönlicher Anleitung und
vertrauensvollen Nachfragen gekommen war. Vielmehr wurden die im We
sten gültigen Regeln auf dem Hintergrund anderer Gewohnheiten, anderer
Erfahrungen, anderer genereller und spezifischer Erwartungen anders in die
alltägliche Lebenswelt des Arbeitsplatzes eingepaßt, als im Westen. Um die
identischen formellen Regelwerke entwickelte sich somit ein je unter
schiedlicher Alltag. Natürlich spielte hier auch die Wahrnehmung des Ost
West-Verhältnisses eine wichtige Rolle. Denn in den neuen Bundesländern
war dies Verhältnis eine Art Leitmotiv, das fast alle Veränderungen beglei
tete.
Die so entstehende neue Verwaltungskultur ist dabei, wie soziale Kultur
immer, als ein Kommunikationszusammenhang zu denken. Ein solcher
stellt den beteiligten Individuen Erwartungen, Unterscheidungen, Begriffe
und Wertungen zur Verfügung, die sie aufgreifen, ohne durch sie determi
niert zu werden. Innerhalb der gleichen Kultur kann individuelles Verhalten
damit weit variieren.
Denn alle Beteiligten kommunizieren; sie haben zu kooperieren, sie
bemühen sich, die Anerkennung von Kollegen und Vorgesetzten zu errin-
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gen, und sie müssen sich selbst einschätzen. In den entsprechenden Korn
munikationsprozessen werden jene Unterscheidungen verwendet, die der
spezifischen Kultur zuzurechnen sind. Indem die beteiligten Menschen die
se Unterscheidungen benutzen, um einander Erwartungen, Beurteilungen,
scheinbare Selbstverständlichkeiten oder Mißbilligung mitzuteilen, wird
Veränderung auch einer Verwaltungskultur zu einem sozialen Prozeß, der
sich nicht individualpsychologisch auflösen läßt - auch nicht durch die
Unterstellung von "Kollektivpersönlichkeiten".
Eine so verstandene Verwaltungskultur ist nicht unveränderlich. Aber
ihre Veränderungen werden sich langsamer und zäher vollziehen als eine
Reorganisation erwarten ließe, in der nur die formell verbindlichen Regeln
verändert werden.
Vor allem jedoch verschwindet die Geschichte nicht ohne weiteres. Sie
kann ihre Spuren auch dort lassen, wo sie negiert wird. Das heißt nicht, daß
eine Verwaltungskultur gleich bleibt, oder daß hinter den äußerlichen Ver
änderungen irgend ein "Wesen" konstant bliebe. Selbst Bruchstücke der
Vergangenheit, bestimmte Angewohnheiten etwa, die beibehalten werden,
bedeuten keine historische Konstanz. Denn diese Bruchstücke können ja in
ganz unterschiedlichen Kontexten wieder auftauchen und damit ihre Be
deutung verändern.
Man kann also davon ausgehen, daß die Übertragung eines Verwal
tungssystems keine bloße Kopie sein kann. Die neuen formellen Regeln
wurden von miteinander kommunizierenden Personen erlernt und von ihnen
in neu sich bildende Alltagspraktiken integriert, über die sie wiederum
kommunizieren. Es sind diese Alltagspraktiken und die in sie eingelagerten
Interpretationschemata, die die Verwaltungswirklichkeit konstituieren.
Die Bedeutung der Alltagspraxis, die die formellen Regeln reinterpre
tiert, galt im übrigen auch für die DDR. Sie als "totalitäre Gesellschaft" zu
kennzeichnen, läßt sich über die offiziellen Selbstbeschreibungen jener Zeit
rechtfertigen. Staatlich sanktioniertes Ziel war tatsächlich eine möglichst
lückenlose Kontrolle der gesellschaftlichen Prozesse und die Aufhebung der
Differenz zwischen Staat und Gesellschaft. In dem bereits in den zwanziger
Jahren positiv formulierten Begriff des "totalitären Staates" ("lo stato tota
litario") sollte der Einzelne nur noch Verkörperung des Ganzen sein, sollte
die Gesellschaft verstaatlicht oder, was dasselbe wäre, der Staat vergesell
schaftet sein.
Die offiziellen totalitären Ziele setzten sich in der organisatorischen
Gestalt von Staat und Gesellschaft um. Deren Einheit wurde immer wieder
beschwörend zelebriert. So wurde der vorgebliche Gleichklang von Führern
und Geführten, die Begeisterung des Volkes über seine politische Ordnung,
wenn auch nicht hergestellt, so doch aufgeführt. Jeder sollte sich den herr
schenden Lehren und Verhaltensvorgaben öffentlich anpassen. Abweichen
de Auffassungen wurden soweit wie möglich eliminiert oder wenigstens
daran gehindert, öffentlich sichtbar zu werden.
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Die erzwungene Bekundung von Loyalität und Zustimmung sollte aber
schon flir die damalige Zeit nicht wörtlich genommen werden. Diese totali
tären Vorgaben waren zwar folgenreich, aber sie setzten sich nicht so durch,
wie offiziell behauptet. Staat und Gesellschaft waren eben doch keine Ein
heit. Die Mehrheit der Bevölkerung widersprach zwar nicht, aber sie über
flihrte und unterlief die öffentlichen Vorgaben im Alltagsverhalten. Verord
nete Feste, die sozialistisches Bewußtsein schaffen oder dokumentieren
sollten, konnten zu Anlässen entspannter Geselligkeit umfunktioniert wer
den. Die durchgreifenden gesellschaftspolitischen Ansprüche verliefen sich
in der Banalität des alltäglichen Lebens.
Das sollte keineswegs als bewußte Opposition mißverstanden werden.
Jeder ausdrückliche Widerspruch wurde marginalisiert und verfolgt; die
Mehrheit paßte sich an und scheute den Nonkonformismus. Aber sie kolo
nisierte die offiziellen Vorgaben, ohne ihnen ausdrücklich zu widerspre
chen.
Es ist diese Lebenswelt, auf die sich die seit den Nachwendezeiten
wachsende Nostalgie bezieht. Die Verunsicherung, die Furcht oder der so
ziale Abstieg werden zu einer erinnerten Wirklichkeit, die selektiv und di
chotomisierend beschrieben wird. In diesem Sinne konstituiert die Erinne
rung die Beschreibung der wahrgenommenen Gegenwart. Damit ist die
Übergangsphase, in der sich die neuen Routinen und informellen Strukturen
herausbilden, systematisch wichtig, denn in ihr entwickelt sich, was sich
dann in Routinen stabilisieren sollte. Karsten Rogas ist es in dieser Arbeit
gelungen, die einzelnen Momente dieses Prozesses zu erforschen und in ih
rer Vielschichtigkeit darzustellen.
Sinnvollerweise entsprechen Methoden und Gegenstand dieser For
schung einander. Die Interviews mit Verwaltungsbeschäftigten werden
nicht als typisierbare und addierbare persönliche Meinungen verstanden, die
sich je nach Wetterlage auch ändern können. Gegenstand dieser Arbeit sind
also nicht "weiche" Daten, eine peripher interessante Füllmasse, die gegen
über "harten Daten" einen minderen Realitätsgehalt hätte. Die Arbeit greift
aber auch nicht auf Satzungen zurück oder auf scheinbar quantitativ gehär
tete Daten. Es geht in ihr vielmehr um jene Unterscheidungen und Bewer
tungskriterien, die in den Kommunikationsprozessen zirkulieren und ihnen
Strukturen vorgeben, ohne sie zu determinieren.
In der Tat sollte sich die Forschung nicht auf die Rekonstruktion von
Strukturen beschränken, die in Satzungen vorgegeben sind und auch nicht
einfach Meinungen statistisch bearbeiten. Die eine Vorgehensweise würde
die offizielle Selbstdarstellung flir bare Münze nehmen, die andere würde
sich von der jeweiligen Konjunktur abhängig machen. In dieser Arbeit geht
es deshalb um die Rekonstruktion von Strukturen, die jenseits der addierten
individuellen Launen stehen und dabei die offizielle Selbstdarstellung in
den umfassenden sozialen Prozeß einordnen.
Erhard Stölting
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