Organisation und Recht: Organisatorische Bedingungen des Gesetzesvollzugs

392 Pages·1980·11.413 MB·German

by  Erhard Blankenburg, Klaus Lenk (auth.), Erhard Blankenburg, Klaus Lenk (eds.)

Jahrbuch fUr Rechtssoziologie und Rechtstheorie VII
Jahrbuch fur Rechtssoziologie
und Rechtstheorie
Herausgegeben in Verbindung mit
Erich Fechner, Arthur Kaufmann, Ulrich Klug,
Niklas Luhmann, Peter Noll, Heinrich Popitz, Manfred Rehbinder,
Rudiger Schott, Paul Trappe
von Werner Maihofer und Helmut Schelsky
Band VII
Westdeutscher Verlag
Organisation und Recht
Organisatorische Bedingungen
des Gesetzesvollzugs
Herausgegeben von
Erhard Blankenburg und Klaus Lenk
unter Mitarbeit von Ralf Rogowski
Westdeutscher Verlag
CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek
Organisation und Recht.
organisat. Bedingungen d. Gesetzesvollzugs.
Hrsg. von Erhard Blankenburg u. Klaus Lenk
unter Mitarb. von Ralf Rogowski,
Opladen: Westdeutscher Verlag, 1980.
(Jahrbuch fUr Rechtssoziologie und
Rech tstheorie; Bd. 7)
ISBN-13: 978-3-531-11536-8 e-ISBN-13: 978-3-322-83669-4
om: 10.1007/978-3-322-83669-4
NE: Blankenburg, Erhard [Hrsg.); GT.
"Gedruckt mit Unterstiitzung der Stiftung Volkswagenwerk"
© 1980 Westdeutscher Verlag GmbH, Opladen
Softcover reprint of the hardcover 1st edition 1980
Druck und buchbinderische Verarbeirung: Lengericher Hande1sdruckerei, Lengerich
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Mikrokopie) oder von Teilen daraus bedarf der vorherigen Zustimmung des Veri ages.
Inhalt
Organisation und Recht - Einfiihrung in das Thema
Von Erhard Blankenburg und Klaus Lenk ....... . 7
I. Der informale Rechtsstaat: Administrative Strategien der Implementa-
tion von Gesetzen und politischen Program men .. . . . . . . . . . . . .. 18
Einfiihrung ......................................... 18
Eberhard Bohne: Informales Verwaltungshandeln im Gesetzesvollzug . .. 20
Jochen Hucke: Einschrankung und Erweiterung politischer Handlungs-
spielraume bei der Implementation von Recht . . . . . . . . . . . . . . .. 81
Jeffrey L. Jowell: Town Planning in Britain: The Flight from the Judicial
Model - Commentary to the Papers of Bohne and Hucke. . . . . . . .. 98
Gerd Winter: Tauschformiges und organisierendes Recht - Ein englisch-
deutscher Vergleich der Wohnungspolitik ................... 108
II. Handlungsspielriiume der Verwaltung ..... 128
Einfiihrung ......................................... 128
Rainer Hegenbarth: Von der legislatorischen Programmierung zur Selbst
steuerung der Verwaltung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 130
Klaus Tiirk: Handlungsraume und Handlungsspielraume rechtsvollzie
hender Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 153
Dieter Grunow: Personbezogene und organisatorische Bedingungen
unterschiedlicher Rechtsanwendung im Verwaltungsalltag: empirische
Beispiele aus der Sozialverwaltung und der Finanzverwaltung ... . .. 169
Korreferat von Hubert TreIber ............................ 195
Herbert Schwab: Schulgesetzgebung - Schutz gegen eine iibermachtige
Administration im Bildungsbereich? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 207
Michael Adler: Welfare Professions and the Law. . . . . . . . . . . . . . . .. 224
Ill. Steuerung des Handelns von Verwaltern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 231
Einfiihrung ......................................... 231
Hansjiirgen Garstka: Automation rechtlicher Verfahren als Entrechtli
chungsprozeB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 233
Ulrich Horn: Normvollzug in einer automatisierten Massenverwaltung -
Ein empirischer Beitrag zur Rechtswirksamkeit in offentlichen Orga
nisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 242
5
Klaus Lenk: Steuerung des Handelns von Verwaltern . . . . . . . . . . . . .. 254
Korreferat von Ulrich K. Preug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 264
Klaus Lange: Normvollzug und Vernormung . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 268
Rolf Bender: Einige Vorschlage zur Implementierung von Verfahrensge-
setzen ................................... . 289
Kommentar von Regine Scholz .................... . 304
IV. Die Verrecbtlicbung von Regeln innerbalb von Organisationen ....... 308
Einfiihrung ......................................... 308
IDE (verfagt von Bernhard Wilpert): Die Messung von Mitbestimmungs
normen - Darstellung eines international vergleichenden Forschungs-
ansatzes ......................................... 310
Hermann Kotthoff: Zur Anwendung des Betriebsverfassungsgesetzes in
den Betrieben ..................................... 328
V. Organisationen als Adressaten von Recbtsnormen . . . . . . . . . . . . . . .. 350
Einfiihrung ......................................... 350
Robert A. Kagan/John T. Scholz: The 'Criminology of the Corporation'
and Regulatory Enforcement Strategies .................... 352
William M. Evan: Organizations and the Limits of Effective Legal Action:
An Analysis of Labour-Management Disputes in the United States and
Great Britain 378
Die Autoren ........................................... 387
6
Organisation und Recht - Einfiihrung in das Thema
Von Erhard Blankenburg und Klaus Lenk
1. Drei Perspektiven des Verhiiltnisses von Organisation und Recht
Wlirde man einem Verhaltenswissenschaftler von einem anderen Stern die Aufgabe
geben zu beschreiben, was in den westlichen Industriegesellschaften unserer Zeit
unter "Recht" verst and en wird, so wlirde in seinem Bericht die Erwahnung von Or
ganisationen nicht fehlen konnen: vermutlich wlirde er bei einer Auszahlung von
Gesetzen und anderen Rechtsnormen finden, daB sie sich in der Mehrzahl auf das
Handeln von staatlichen Organisationen beziehen: Anweisungen, mit denen Verwal
tungshehorden, Gerichte und ihre Interaktion mit der jeweiligen Klientel geregelt
werden. Und auch dort, wo Rechtsnormen sich an nicht-staatliche Adressaten rich
ten, regeln sie weitgehend die Beziehungen zwischen Organisationen und Indivi
duen. Der Verhaltenswissenschaftler wlirde allerdings auch Unterschiede zwischen
den Industrielandern registrieren: etwa daB in einem Land wie der Bundesrepublik
Deutschland eine Tradition dahingehend besteht, das Handeln von staatlichen Be
horden moglichst weitgehend rechtlich zu regeln und ihre Entscheidungen weitge
hend einer gerichtlichen Kontrolle zu unterwerfen. Wlirde er Recht ausgehend von
dem zu definieren versuchen, was vor Gerichten abgehandelt wird, so wlirde er nicht
nur vor den Verwaltungs-, Sozial- und Finanzgerichten, die unmittelbar mit Ent
scheidungen von Behorden zu tun haben, sondern auch vor den Zivil- und Arbeits
gerichten feststellen, daB hier zumindest auf einer Seite in der liberwiegenden Zahl
der Prozesse eine Organisation steht. Und selbst vor den Strafgerichten wlirde er
feststellen, daB zwar auf der einen Seite immer ein Individuum als Angeklagter
steht, auf der Seite des Opfers aber haufig wiederum Organisationen auft au chen, zu
mindest aber daB das formale Anklagemonopol von einer staatlichen Organisation
beansprucht worden ist. Wenn man als Recht das bezeichnet, was verhaltensmaBig
in Erscheinung tritt, so wird es in Organisationen formuliert, es wird weitgehend
von Organisationen liberwacht und durchgeflihrt, und es richtet sich liberwiegend an
Organisationen als Adressaten seiner Normen.
Soweit der Verhaltensforscher von einem anderen Stern auch ideologische Daten
verarbeiten wlirde, mliBte er allerdings feststellen, daB diese Organisationsgebunden
he it im Selbstverstandnis und in den Theorien der Rechtswissenschaftler nur eine
untergeordnete Rolle spielt: weitgehend formulieren Rechtswissenschaftler ihre
Begriffe an einem Modell von Recht, das die Steuerung des Verhaltens von Indivi
duen und die Regelung von Konflikten zwischen Personen in den Vordergrund
rlickt. Allenfalls im offentlichen Recht konnte er finden, daB diese Wissenschaftler
den Bezug ihres Rechts zu Organisationen nicht mehr leugnen konnen, wenngleich
sie auch hier vielschichtige Verwaltungsorganisationen als "juristische Personen" be
zeichnen und damit ganze Handlungszusammenhange zu bloBen Zurechnungspunk
ten verklimmern lassen. Er mliBte also auch hier - wie in anderen Rechtsberei-
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chen - ihre Theorien als wenig praxisorientiert bezeichnen, da sie weithin die Buch
staben der Rechtsnormen als Realitat ansehen und wenig Daten und Theorien iiber
deren Wirksamkeit gesammelt haben. In anderen Disziplinen wiirde er zwar Wissen
schaftler finden, die sich urn die Beobachtung des Verhaltens in Organisationen ge
kiimmert haben. Bei den Organisationssoziologen jedoch wiirde er Beziige auf recht
liche Regelungen in erster Linie dort finden, wo iiber Abweichungen von ihnen be
richtet wird und iiber die Unfahigkeit von Recht, Verhalten in Organisationen zu
regeln. Und wiirde er auf die Betriebswirtschaftslehre stogen, so taucht dort Recht
in erster Linie als externe Anforderung an Unternehmungen auf, als eine wenig ra
tionale Storung in der Verwirklichung von Modellen idealer Organisation. Nahelie
gend, dag der Verhaltenswissenschaftler von einem anderen Stern nun darangehen
wiirde, die Perspektiven der jeweiligen Disziplinen aufeinander zu beziehen und mit
der Realitat in Einklang zu bringen. Er wiirde dabei sogar - wenn auch unzurei
chende - Versuche der beteiligten Wissenschaftler selbst finden, wie etwa dieses
J ahrbuch, ihre jeweiligen Perspektiven zu konfrontieren und ihre unterschiedlichen
Ebenen von Realitatssicht in Einklang zu bringen.
In diesem Jahrbuch werden ihm drei Perspektiven fiir die Einordnung verschiedener
Analysen der Beziehungen von Organisation und Recht angeboten:
zunachst diejenige der staatlichen Steuerung, so wie sie sich etwa aus der Sicht
des Gesetzgebers ergibt, der sich bewugt ist, dag er fiir die Wirksamkeit seiner
Gesetze auf Organisationen als Durchfiihrungsstab angewiesen ist;
dann diejenige des Stabes, der fiir die Durchsetzung von Recht zustandig ist. Er
findet sich in Organisationen wie Polizei, Verwaltung und Gerichte (die eben
auch ihren eigenen Organisationsgesetzmagigkeiten unterliegen);
letztlich die Perspektive der Adressaten von Rechtsnormen, unter denen sich .
auch Organisationen wie Wirtschaftsunternehmen oder Verbande befinden.
Diese drei Perspektiven durchziehen die Beitrage dieses J ahrbuchs. Vorsichtig be
zeichnen wir unser Ordnungsprinzip dabei als "Perspektiven", da diese nicht als eine
sich gegenseitig ausschliegende Klassifikation von Ansatzen oder Forschungsfragen
angesehen werden konnen. Eine Analyse wird immer unter Einbeziehung mehrerer
dieser Perspektiven erfolgen, und sie wird haufig aufzeigen konnen, dag die beteilig
ten Akteure zugleich in verschiedenen dieser Perspektiven zu sehen sind, urn Recht
gegeniiber anderen durchzusetzen. Drei derartigc Perspektiven als Ordnungsprinzip
anzugeben, heigt also zugleich, ihre gegenseitige Verwobenheit aufzuzeigen. Diese
Verwobenheit kann auch dazu verleiten, sie in einer iibergreifenden Systembetrach
tung aufzuheben; bei einem solchen Vorgehen ware freilich nicht auszuschliegen,
dag unausgewiesene Elemente der einen oder anderen Perspektive die Analyse star
ker beherrschen, als es den Anschein hat.
2.1 Die Perspektive der Steuerung: das lmplementationsproblem
Politikwissenschaftliche Studien nehmen in letzter Zeit zunehmend Interesse an
Problemen der Durchfiihrung von Gesetzen und politischen Programmen.1 Die
Karriere eines neuen Forschungsgebiets, der "Implementationsforschung", ist fiir
die amerikanische wissenschaftliche "community" daraus erklart worden, dag viele
der Professoren, die wahrend der sechziger Jahre als Reformer enthusiastisch waren,
in den siebziger J ahren die Enttauschung ihrer zu hoch gesteckten Erwartungen zu
erklaren suchten?
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In Deutschland signalisiert die Aufnahme von Fragestellungen der Implementations
forschung einen weiteren Schritt der Abwendung von den normativen Lehren der
Staats- und Demokratietheorie zu empirisch fundierten Analysen politischer Prozes
se. In vielen Politikbereichen zeigen diese, daB die Annahme einer Gewaltenteilung
zwischen einer Legislative, die Entscheidungen falIt, und einer Exekutive, die sie
lediglich ausfiihrt, nicht realistisch ist. Ebensowenig ist es realistisch, Gewaltentei
lung als Trennung von (Institutionen der) Politik und (Institutionen der) Verwal
tung zu fassen und ersterer Programmierung und Legitimationsbeschaffung zuzu
weisen, letztere auf den "bedenkenlosen Vollzug,,3 festzulegen.
Tatsachlich sind die Einfliisse der Institutionen von Politikformulierung und -aus
fiihrung wechselseitig, oft bis zur Unkenntlichkeit ihrer Kompetenz-Trennung. Un
tersuchungen iiber den ProzeB der Gesetzesvorbereitung in der Ministerialbiirokratie
zeigen, daB schon dort in einem aufwendigen Verfahren von Anhorung und Beteili
gung entgegengesetzte Interessen integriert und Kompromisse ausgehandelt werden,
bevor irgendein Gesetz in das Parlament geht. Auch das Personal der einzelnen Mi
nisterien wird weitgehend rekrutiert aus denjenigen Organisationen, die spater sol
che Gesetze auszufiihren haben. Daher sind Problemsuche und ProblemlOsungen
schon weitgehend von den Gesichtspunkten der Exekutive bestimmt. Verstarkend
wirkt in der Bundesrepublik noch die Beteiligung der Ministerialbiirokratien der
Lander durch den Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren. Angesichts solcher Ver
flechtung ist die Beschrankung einer juristischen Perspektive auf dienende, rechts
treue Ausfiihrung der Weisungen eines abstrakten "Gesetzgebers" eine Fiktion zu
dem Zweck, die Bindung der Verwaltung durch Gesetze fiir eine gerichtliche Ober
priifung festzulegen. Oem faktischen EntscheidungsprozeB entspricht diese Tren
nung von Gewalten nicht.
Fiir eine sozialwissenschaftliche Analyse aber ist nicht zu iibergehen, daB die organi
sierten Adressaten von Rechtsnormen und die Verwaltungsstabe in allen Politikfel
dern die politischen Programme mitformulieren, die sie spater auszufiihren haben.
Sie erreichen ihr Ziel allerdings mit unterschiedlichem Erfolg: je mehr sie offene
Kontroversen vermeiden konnen, je unbemerkter ein Gesetzesvorhaben in dem klei
nen Kreis von Expertenausschiissen versteckt werden kann, desto groBer ist die
Chance von ausfiihrenden Staben, die Legislative unter ihrer Kontrolle zu halten.
Der EinfluB der Verwaltungsstabe ist umgekehrt proportional zum Grad der Politi
sierung eines Gesetzesvorhabens, und dieser wiederum ist - unter anderem - ab
hangig von der Heterogenitat und dem MaB an Konflikten zwischen verschiedenen
ausfiihrenden Staben und Betroffenen.
Anfanglich allerdings hat auch die Implementationsforschung Politik und Verwaltung
als sauber getrennte hierarchische Phasen verstanden. Zwar wurde in der angelsach
sischen Tradition "Implementation" nie als bloBe Ausfiihrung von Gesetzen ver
standen, jedoch wurde auch hier schon in der Fragestellung impliziert, daB sie den
ProzeB der ErfiilIung von Zielen behandelt, die von einem politis chen Programm
vorgegeben sind4 Auch die amerikanische "Implementationsforschung" hatte, aus
gehend von diesem Verstandnis, daher anfangs eine technokratische Fragerichtung:
Wie muB eine Organisationsstruktur aussehen, und welche Instrumente miissen Aus
fiihrungsbehorden zur Verfiigung haben, urn die Iegislativ formulierte Politik durch
fiihren zu konnen? J edoch zeigten Fallstudien aus verschiedenen Politikbereichen
sehr bald, daB zwischen der Formulierung und der Ausfiihrung von Politik eine
wechselseitige Beziehung besteht. Daher fragen Implementationsforscher heute
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auch in der anderen Richtung: in welcher Weise beeinfluBt die Organisation der
Politik-Implementation die Art und Weise, wie Probleme gesehen werden, die Selek
tion, mit der Losungen wahrgenommen und praferiert werden, und in welchem Ma
Be antizipieren politische Entscheider die Restriktionen, die sich aus der Implemen
tationsstruktur ergeben? Und in dem AusmaB, in dem auch politische Entscheider
sich solche Fragestellungen zu eigen machen, sind sie besser in der Lage, Entschei
dungsspielraume fiir die Verwaltung zu tolerieren und potentielle Zielverschiebun
gen auf der Durchfiihrungsebene zu kalkulieren.
Dabei tut es der juristischen Diskussion in der Bundesrepublik gut, die Argumenta
tionen aus dem angelsachsischen Rechtsbereich zur Kenntnis zu nehmen. Auch
wenn unterschiedliche Rechtssysteme oft ausschlieBen, Erkenntnisse oder sogar
Problemlosungen einfach zu iibertragen, ist doch die empirische Informiertheit der
angelsachsischen Juristen iiber tatsachliche Entscheidungsablaufe ungleich groBer.
Ihre Pragmatik fiihrt zu geringerer Verblendung durch juristische Voreingenommen
heiten, etwa der, daB jegliches Verwaltungshandeln in gleichem MaBe rechtlich vor
wegzunormieren sei. Es mehren sich zwar auch in der Bundesrepublik Deutschland
diejenigen politischen Programme, die bestimmte Ziele formulieren und die Verwal
tung ermachtigen, gesetzlich sanktionierte Instrumente nach eigenem Ermessen im
Sinne der Zielsetzung einzusetzen. Dies kann durch Zuweisung oder auch Verknap
pung der zur Durchfiihrung erforderlichen Ressourcen oder durch Setzung anderer re
striktiver oder Handlungsraume Offnender Bedingungen erganzt werden. Solche
Delegation von Entscheidungen jedoch wird in der angelsachsischen Regierungstra
dition sehr viel weiter gehandhabt.
Politische Traditionen unterscheiden sich in dem AusmaB, in dem sie "Legalitat" als
ein Mittel der Sicherung programmzielkonformen Vollzugs nutzen. Und unabhangig
von den Unterschieden zwischen verschiedenen Politik-Traditionen unterscheiden
sich Politikfelder im AusmaB, in dem sie rechtlicher Regulierung unterworfen oder
zuganglich sind. Zwei Faktoren haben unter anderem dazu beigetragen, daB zuneh
mend Zielsetzungen an stelle strikter rechtlicher Bindungen formuliert werden:
Wenn Vergesellschaftung in vielen Lebensbereichen nicht mehr informell sich ein
stellt, sondern bewuBt hergestellt werden muB, so steigt der Bedarf an zentral
verfiigbaren Instrumenten der Einwirkung. Die zunehmende Komplexitat von
Eingriffen der Regierungen in wirtschaftliche und soziale Ablaufe, die eine Viel
zahl von Akteuren einbeziehen, laBt die Antizipation der Konsequenzen strikter
rechtlicher Kodifizierung schwieriger werden.
Beteiligungsrechte und -chancen auf der Ausfiihrungsebene, mit denen Opposi
tionen nicht nur im Rahmen der legislativen Entscheidung, sondern auch im wei
teren (damit politisierten) ProzeB verfahrensmaBig legalisiert werden, nehmen
zu.
Beide Faktoren bedingen sich gegenseitig: politische Komplexitat hat dazu gefiihrt,
daB nach Alternativen zur strikten rechtlichen Bindung gesucht wurde und daB die
Legitimation durch Parlament und rechtliche Bindung durch Beteiligungsnormen
ersetzt wurde. Unter anderem kann dies Steuerung durch Verfahrensnormen und
nicht durch inhaltliche Vorwegnormierung bedeuten. Die "programmierte Gesell
schaft" kann ihren Programmierungsbedarf nicht allein durch das Legalitatssystem
decken, wenn des sen Funktionsbedingungen mit zunehmender Komplexitat pro
blematisch werden.
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