Organisation der Regulierung — Regulierung der Organisation: Zum erweiterten Fokus internationaler Bankenaufsicht

388 Pages·2009·1.48 MB·German

by  Matthias Kussin (auth.)

Matthias Kussin
Organisation der Regulierung – Regulierung der Organisation
Matthias Kussin
Organisation
der Regulierung –
Regulierung
der Organisation
Zum erweiterten Fokus
internationaler Bankenaufsicht
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Zugl.Dissertation an der Universität Bielefeld,2008
Für Sarah
Gefördert von der VolkswagenStiftung
1.Auflage 2009
Alle Rechte vorbehalten
© VSVerlag für Sozialwissenschaften | GWVFachverlage GmbH,Wiesbaden 2009
Lektorat:Katrin Emmerich / Marianne Schultheis
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Umschlaggestaltung:KünkelLopka Medienentwicklung,Heidelberg
Druck und buchbinderische Verarbeitung:Krips b.v.,Meppel
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in the Netherlands
ISBN 978-3-531-16275-1
Inhalt
Vorwort............................................................................................9
I Einleitung..................................................................................11
II Kontinuitäten.............................................................................27
1 Organisation und Gesellschaft...........................................................28
1.1 Zur Trivialität von Bankorganisationen in der
„Organisationsgesellschaft“..........................................................................28
1.1.1 Zur fehlenden Differenz von Bankorganisation und
Bankensystem ....................................................................................32
1.1.2 Zur ‚Einebnung’ innerorganisationaler Differenzierung.....................39
1.1.3 Grenzen der Entdifferenzierung..........................................................42
1.2 Multireferenz und Emergenz – Bankensystem und Banken in der
Systemtheorie ..............................................................................................43
1.2.1 Das Bankensystem als selbstreferentielles
gesellschaftliches System....................................................................46
1.2.2 Organisationen als emergente Sozialsysteme.................................... 52
2 Komplexität, Kontingenz und Risiko................................................58
2.1 Leistungen und Funktionen formaler Organisationen...................................59
2.1.1 Exkurs: Erwartungssicherung und Vertrauenskonstitution in
der Vormoderne..................................................................................61
2.1.2 Bearbeitung von Komplexität durch Organisationen..........................73
2.1.3 Interdependenzunterbrechung und Risikoverarbeitung durch
Organisationen....................................................................................82
2.2 Herausforderungen und Risiken organisationaler Komplexität....................90
2.2.1 Zur Ambivalenz von Technik.............................................................93
2.2.2 Zur Riskanz von struktureller Kopplung.............................................97
6 Inhalt
3 Regulierung und Integration............................................................103
3.1 Zur gesellschaftlichen Funktion und Verankerung der
Bankenaufsicht...........................................................................................104
3.1.1 Zur Bedeutung von Erwartungsbildung und -stabilisierung.............105
3.1.2 Zur Bedingung der Möglichkeit von Erwartungsbildung
und -stabilisierung.............................................................................111
3.2 Zu Begriff und Bedeutung gesellschaftlicher Integration...........................118
III Diskontinuitäten......................................................................123
4 Die Konstitution internationaler Aufsicht........................................125
4.1 Zur Institutionalisierung eines internationalen
Bankenregulierungsregimes........................................................................127
4.2 Zur kommunikativen Selbstpositionierung des Baseler Komitees..............130
5 Die Globalisierung (in) der Weltgesellschaft..................................142
5.1 Zur Koevolution moderner Staatlichkeit und
transkontinentaler Weltwirtschaft...............................................................144
5.2 Zur Entfaltung von Informations- und Kommunikationstechnologien.......167
5.2.1 Der Primat der Ökonomie.................................................................170
5.2.2 Entbettung und Integration...............................................................175
5.3 Zum Aufstieg multinationaler Wirtschaftsorganisationen .........................179
5.3.1 Transformation von Interaktion und Organisation............................182
5.3.2 Transformation von Gesellschaft......................................................192
6 Die Dynamisierung von Innovation und Risiko..............................195
6.1 Globalisierung und Finanzwirtschaft als Beförderer von
Innovationsprozessen..................................................................................196
6.2 Risiken und Gefahren einer globalisierten Finanzökonomie......................201
6.3 Zwischenfazit. Folgerungen für das politische System...............................210
Inhalt 7
IV Paradigmen.............................................................................213
7 Zur Herausbildung internationaler regulatorischer
Wissensordnungen...........................................................................217
7.1 Die Baseler Rahmenwerke ‚verstehen’ – zum methodischen Ansatz.........217
7.2 Die Regulierung des Kapitals und seiner Messung – Basel I.....................223
7.2.1 Basel I – Titel und „Einleitung”........................................................225
7.2.2 Basel I – Das „Konzept“...................................................................239
7.3 Die Regulierung der Organisation und ihrer Prämissen – Basel II.............247
7.3.1 Basel II – Titel und „Einleitung”......................................................249
7.3.2 Basel II – Die erste „Säule“..............................................................261
7.3.3 Basel II – Die zweite „Säule“...........................................................270
7.4 Zwischenfazit und Ausblick.......................................................................290
8 Zur Implementierung von Basel II...................................................298
8.1 Wandlungsprozesse politischer Bankenaufsicht 1 –
der Fall ‘Deutschland’................................................................................300
8.1.1 Die Gärtner des „Zahlenfriedhofs“ – ein Blick zurück.....................300
8.1.2 „Ein Sprung ins kalte Wasser“ – der Weg nach vorn.......................306
8.2 Wandlungsprozesse politischer Bankenaufsicht 2 – der Fall ‘USA’..........317
8.2.1 ”These guys are bullshitting me“ – beeing ”on site“......................317
8.2.2 ”Lots of enhancements” – being under the ”umbrella“.....................323
8.3 ”The grey zone will never disappear“ – Herausforderungen
‚angemessener’ Aufsicht.............................................................................326
8.3.1 Von der Routine zur Relationierung.................................................328
8.3.2 Von der Segmentierung zur Vernetzung...........................................333
V Fazit und Folgerungen............................................................341
Literatur........................................................................................364
Vorwort
Bei dem vorliegenden Text handelt es sich um eine überarbeitete Fassung meiner
Dissertation, die im Mai dieses Jahres an der Fakultät für Soziologie der Univer-
sität Bielefeld angenommen wurde. Inhaltlicher Ausgangspunkt der Studie sind
dabei Forschungsarbeiten, die im Rahmen des Projektes ”Regulatory Innovation
through collective Intelligence?“, von der VolkswagenStiftung gefördert, am
Institut für Weltgesellschaft der Universität Bielefeld durchgeführt wurden.
Ohne die Hilfe und Unterstützung zahlreicher Kolleginnen und Kollegen sowie
verschiedener Institutionen wäre die Fertigstellung dieser Arbeit nicht möglich
gewesen. Ich bin deshalb zu großem Dank verpflichtet: meinen beiden Gutach-
tern, Helmut Willke und Veronika Tacke, für die konstruktive und hilfreiche
Betreuung des Promotionsprojektes; Sven Kette, Torsten Strulik, Alexandra
Hessling sowie vielen weiteren Kollegen an der Faktultät für die fruchtbaren
Gespräche und kritische Kommentare zu den verschiedenen Textentwürfen im
Laufe des Entstehungsprozesses; Tim Sinclair für Anregungen und Einschätzun-
gen aus politökonomischer Perspektive; Andreas Leutzsch für die Durchsicht der
historischen Passagen; Matthias Übelhör/Hauser für die Spiegelung der ökono-
mischen und finanzwirtschaftlichen Facetten der Arbeit; der "Sekte" (Sascha
Dickel, Marc Mölders, Janina Schirmer, David Kaldewey und Kai Buchholz) für
die Ausdauer bei der hermeneutischen Interpretation der relevanten Regulie-
rungstexte; der ‚Friedrich-Naumann-Stiftung-für die Freiheit’ für die Gewährung
eines Promotionsstipendiums sowie dem ‚EU Garnet-Network of Excellence’ für
die finanzielle Unterstützung meines Forschungsaufenthaltes am ‚Center for the
Study of Globalisation and Regionalisation’ der University of Warwick.
Schließlich danke ich vor allem meiner Familie und meiner lieben Sarah Thabet
für Rückhalt und Verständnis in dieser Zeit, die für uns alle nicht immer einfach
war. Ich hoffe, dass es sich gelohnt hat.
Hamm im Juli 2008 Matthias Kussin
I Einleitung
Ansätze und Praktiken zur Regulierung des globalen Bankensystems stellen
bereits seit einigen Jahren ein viel beachtetes Thema politikwissenschaftlicher
aber auch sozialwissenschaftlicher Forschung dar. Insbesondere die Phänomene
der Globalisierung des Bankensystems und die Liberalisierung des globalen
Kapitalverkehrs haben Fragen nach dem Verhältnis zwischen nationalstaatlichen
Aufsichtsbehörden und einer Bankwirtschaft, die in weiten Teilen entterritoriali-
siert operiert, virulent werden lassen. Eine weitere wissenschaftliche Betrachtung
dieses Forschungsfeldes trotz bereits vorliegender reichhaltiger Analysen ist
zunächst vor allem der Veränderungsdynamik des empirischen Feldes geschul-
det. Bereits vor dem Ausbruch der jüngsten Finanzkrise im Jahr 2007 haben die
Regulierungsbehörden mit einer grundsätzlichen Reform ihrer Aufsichtstätigkei-
ten begonnen. So kommt es im Zuge der Implementierung des supranationalen
Regulierungsstandards „Basel II“ in den führenden Industriestaaten zu Formen
der Bankenaufsicht, die in vielerlei Hinsicht mit bisherigen Regulierungskulturen
brechen. Zu Beobachten ist die Entwicklung hin zu einem Modus öffentlicher
Regulierung, der nicht mehr allein Zahlen und Bilanzen, sondern zudem auch
„Menschen, Prozesse und Systeme“ berücksichtigt. Reguliert werden demnach
nicht mehr allein die Ergebnisse bankinterner Abläufe, sondern vielmehr auch
die Abläufe selbst. In den Fokus geraten zudem die Kompetenzen einzelner Mit-
arbeiter und ihr Verständnis der Arbeitsabläufe. Relevant werden die bankinter-
nen Kommunikationswege, die Dokumentation interner Entscheidungsprozesse
sowie die Unternehmensentscheidungen als solche.
Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, die zentrale Logik dieses Paradigmen-
wechsels zu analysieren und aus einer soziologischen Perspektive die entschei-
denden Konsequenzen für die Operationsweise des Bankensystems sowie seine
Regulierung in der modernen Gesellschaft herauszuarbeiten. In den wirtschafts-
und finanzwissenschaftlichen Arbeiten, aber auch in Politik und Öffentlichkeit
sind bisher mit Blick auf Basel II vor allem die Leistungsfähigkeit neuer mathe-
matischer Risikomodelle und ihre Auswirkungen auf die Bankenlandschaft so-
wie die Gesamtwirtschaft ins Zentrum der Analyse gestellt worden – und auch
angesichts der dramtischen Verluste an den Finanzmärkten in der jüngsten Zeit
wurden Diskussionen laut, ob die Basel II-Modelle die Krise abgefedert, oder gar
befördert haben (z.B. von der Hagen 2008, 28). Dagegen sollen in diesem Text
12 Einleitung
nun Veränderungen der Regulierung thematisiert werden, die womöglich in noch
grundsätzlicherer Weise für einen veränderten Regulierungsstil stehen: einen
Regulierungsstil, mit dessen vollständiger Implementierung ein anderer Umgang
mit bestimmten Gefährdungslagen ermöglicht wird.
Die zu beobachtende Form der Neuorientierung der Aufsicht ist insbesonde-
re vor dem Hintergrund der ablaufenden Globalisierungsprozesse erklärungsbe-
dürftig, da wir es mit zwei scheinbar gegenläufigen Entwicklungen zu tun haben.
Auf der einen Seite treibt ein globalisiertes Finanzsystem und dem entsprechend
auch das Bankensystem als dessen Subsystem seine Entbettung unaufhörlich
voran, überwindet Ort- und Zeitgrenzen und gewinnt im Rahmen dieser Ent-
wicklung fortlaufend an Binnenkomplexität. Auf der anderen Seite zeichnen sich
Regulierungsstrategien ab, die – möglicherweise gerade als Antwort darauf – ein
Objekt mit festen Grenzen und formaler Hierarchie ins Zentrum rücken: Die
Bank als formale Organisation. Auf den ersten Blick ist die angesprochene Ge-
genläufigkeit nicht offensichtlich. Schließlich operieren viele Banken oder Insti-
tutsgruppen heute ebenfalls grenzübergreifend, sie unterhalten Filialen, unter
Umständen auch verschiedene Abteilungen in verschiedenen Ländern, sind in
unterschiedlichen Erdteilen tätig und partizipieren an den Entwicklungen auf den
internationalen Finanzmärkten. Möglicherweise forcieren international tätige
Banken – wie von Vertretern der Internationalen politischen Ökonomie (IPÖ)
beschrieben – die Allokation wirtschaftlicher Macht, setzen einen Steuerwettbe-
werb zwischen den Staaten in Gang und tragen zur Aushöhlung nationalstaatli-
cher Legitimität bei.
Aus Perspektive einer gesellschaftstheoretischen Beschreibung der Organi-
sation wird jedoch deutlich: Eine Bank besitzt spezifische Merkmale, die sie bei
allem Globalisierungsdrang nicht ablegen kann, will sie nicht aufhören, weiter-
hin Organisation zu sein. Als diese verfügt sie über (mindestens) eine Adresse,
sie beruft bestimmte Personen als ihre Mitarbeiter auf entsprechende Stellen und
stattet sie mit Verantwortlichkeit aus. Sie unterliegt weiter der Notwendigkeit,
intern bindende Entscheidungen zu einem bestimmten Zeitpunkt zu produzieren
und sie besitzt die Kompetenz, diese nach außen zu kommunizieren. Auf einer
Beaufsichtigung auch dieser Aspekte liegt ein Hauptaugenmerk des neuen Stils
der Bankenregulierung: Es geht um die Abläufe „vor Ort“ – und ihre Risiken. Es
geht darum, welcher Mitarbeiter mit welcher Kompetenz für welche Prozesse
zuständig ist, welche Entscheidungen wann, wie, auf welcher Informationslage
getroffen wurden und wer davon unter welchen Umständen in Kenntnis gesetzt
wurde.
Damit verändert sich – so unser zentrales Argument – angesichts neuer
Herausforderungen die Ausgestaltung der Aufsicht von einer Regulierung des
Bankensystems hin zu einer kombinatorischen Regulierungsform von Banken-
Einleitung 13
system und Bankenorganisationen. Zwar bewegten und bewegen sich Banken
seit jeher in einem engen Rahmen rechtlicher Regulierung. In Deutschland sind
die Eröffnung und das Betreiben eines Bankinstituts an voraussetzungsvolle
Bedingungen geknüpft, die im Gesetz über das Kreditwesen (KWG) formuliert
sind. Relevant wurden organisationale Abläufe jedoch erst im Fall des Verdachts
von rechtlich relevanten Vergehen. Auch im Bankenaufsichtssystem der Verei-
nigten Staaten existieren mit dem so genannten „risk focussed approach“ bereits
seit Mitte der 90er Jahre Aufsichtsverfahren, die verschiedenen Empfehlungen
aus dem Baseler Rahmenwerk deutlich ähneln (Deferrari/Palmer 2001). Mit der
Implementierung von Basel II geht es jedoch um eine Festlegung organisations-
fokussierter Regulierungsverfahren im globalen Maßstab zwecks einer Stabilisie-
rung des globalen Bankensystems.
Bankorganisation und Bankensystem
– Umrisse einer zentralen theoretischen Differenz
Mit der Unterscheidung von Bankorganisation und Bankensystem schließt die
Arbeit an die abstraktere systemtheoretische Unterscheidung von Organisations-
und Funktionssystem an.1 Zugleich grenzt sie sich damit in ihrem konzeptionel-
len Ausgangspunkt von politikwissenschaftlichen Arbeiten ab, die Begriffe von
Unternehmen und Kapital nahezu als Synonyme oder zumindest ohne explizite
Trennschärfe behandeln2 und damit keine analytische Unterscheidung zwischen
dem Finanzsystem und Organisationen aufzeigen können.
Darüber hinaus verlässt die Arbeit zugleich hinsichtlich ihres konzeptionel-
len Zuschnitts das in den Sozialwissenschaften vertraute Mikro-/Meso-/Makro
Schema, das die Gesamtwirtschaft als Makrostruktur, die Operationen einzelner
Banken auf der Mesoebene und beispielsweise das „Verhalten“ einzelner Bank-
angestellter auf der Mikroebene beschreiben würde.3 Derartige hierarchische
Anordnungen erscheinen – wie deutlich werden wird – nicht hilfreich, um die
spezifischen Risikokonstellationen im Bankensystem, auf die mit entsprechend
veränderten Formen der Bankenaufsicht reagiert wird, in den Blick zu bekom-
men. Stattdessen geht es um die Analyse einer nicht hierarchischen Ko-
Evolution zwischen einzelnen Bankorganisationen und dem Bankensystem.
1 Siehe dazu bei Niklas Luhmann (Luhmann 2005g).
2 Darauf wird im Folgenden noch explizit eingegangen werden. Siehe zunächst exemplarisch bei
Stephen Gill und David Law oder auch bei Margaret Karns und Karen Mingest (Gill/Law 2004;
Karns/Mingst 2004, 360ff.).
3 Siehe zu diesem Schema grundlegend bei James Coleman (Coleman 1994, 6-10). Im konkreten
Themenkontext Bankenregulierung arbeitet beispielsweise Andreas Busch mit derartigen Begriff-
lichkeiten (Busch 2003, 238)