ebook img

Onderzoek naar de OCMW-hulpverlening aan dak PDF

220 Pages·2009·1.62 MB·Dutch
by  
Save to my drive
Quick download
Download
Most books are stored in the elastic cloud where traffic is expensive. For this reason, we have a limit on daily download.

Preview Onderzoek naar de OCMW-hulpverlening aan dak

OASeS – Centrum Ongelijkheid, Armoede, Panel - Institut des Sciences Humaines et Sociale Uitsluiting en de Stad Sociales Onderzoek naar de OCMW-hulpverlening aan dak- en thuislozen Een onderzoek in opdracht van de POD Maatschappelijke Integratie EINDRAPPORT Onderzoekers Katrien De Boyser Stephanie Linchet Lize Van Dijck Promotoren Marie-Thérèse Casman Danielle Dierckx Jan Vranken INHOUDSOPGAVE INLEIDING....................................................................................................................5 DEEL 1: EEN LITERATUURVERKENNING..........................................................................6 1. SITUERING VAN HET ONDERZOEK...........................................................................6 2. BEGRIPPENKADER.................................................................................................7 3. VERKLARINGEN VOOR DAKLOOSHEID....................................................................13 3.1. Individuele versus structurele benaderingen..............................................................13 3.2. Een micro-meso-macromodel.................................................................................14 3.3. Dak- en thuisloosheid als een (dynamisch) proces......................................................15 4. WAT WETEN WE OVER DE OMVANG VAN DE PROBLEMATIEK ?....................................16 5. DE OCMW’S EN DE HULPVERLENING AAN DAK- EN THUISLOZEN.................................20 5.1. Waaruit bestaat de maatschappelijke dienstverlening aan dak- en thuislozen?................20 5.1.1. De federale instrumenten.................................................................................20 5.1.2. De regionale instrumenten................................................................................24 5.2. Gesignaleerde problemen op het gebied van hulpverlening..........................................33 5.3. Kwaliteitsvolle hulpverlening aan dak- en thuislozen...................................................36 5.4. Samenwerking.....................................................................................................37 6. STRUCTUREEL BELEID EN PLANNING......................................................................39 6.1. Het beleid in België...............................................................................................39 6.2. Het Europese beleid..............................................................................................40 6.3. Enkele buitenlandse praktijken................................................................................41 DEEL 2 : ONDERZOEKSVRAGEN EN METHODOLOGIE.....................................................44 1. ONDERZOEKSVRAGEN EN –PLAN...........................................................................44 2. ANALYSEKADER : HET OPERATIONELE, DE ORGANISATIE EN DE STRATEGIE VAN DE HULPVERLENING............................................................................................................45 2 3. METHODOLOGISCH KADER...................................................................................47 3.1. Luik één: kwantitatieve bevraging...........................................................................47 3.1.1. Doelstellingen en organisatie............................................................................47 3.1.2. Respons........................................................................................................48 3.2. Luik 2: Kwalitatieve bevraging................................................................................50 3.2.1. Clusteranalyse als basis voor de selectie voor het kwalitatieve luik..........................50 3.2.2. Respons........................................................................................................51 3.2.3. Doelstellingen.................................................................................................52 3.3. Afsluitende focusgroepen.......................................................................................52 DEEL 3: ANALYSE........................................................................................................53 1. PROFIEL............................................................................................................53 1.1. Met welke dak– en thuislozen komt het OCMW in contact?...........................................53 1.2. Met welke problemen kampen dak- en thuislozen?.....................................................68 1.3. Met hoeveel zijn de dak- en thuislozen?....................................................................75 2. DE HULPVERLENING AAN DAK- EN THUISLOZEN......................................................81 2.1. Instroom.............................................................................................................81 2.1.1. Preventie.......................................................................................................81 2.1.2. Fysieke instroom.............................................................................................94 2.1.3. Intake...........................................................................................................97 2.2. Doorstroom.......................................................................................................102 2.2.1. Opvangplaatsen............................................................................................104 2.2.2. Instrumenten...............................................................................................116 2.2.4. Evaluatie.....................................................................................................138 2.3. Uitstroom..........................................................................................................143 3. ORGANISATIE...................................................................................................148 3.1. Interne organisatie.............................................................................................148 3.1.1. Organisatie van de dienstverlening...................................................................148 3.1.2. Kennismanagement.......................................................................................154 3.1.3. Vorming en training.......................................................................................157 3.1.4. Visie-ontwikkeling.........................................................................................159 3.2. Interorganisationele samenwerkingsverbanden........................................................164 3.3. Beleid...............................................................................................................171 3 DEEL 4: AANBEVELINGEN EN GOEDE PRAKTIJKEN......................................................177 1. INSTROOM.......................................................................................................177 2. DOORSTROOM..................................................................................................183 2.1. Algemene informatiedoorstroom............................................................................183 2.2. Opvangplaatsen.................................................................................................184 2.3. Noodopvang......................................................................................................188 2.4. Instrumenten.....................................................................................................190 2.5. Bevoegdheidsproblemen......................................................................................191 3. UITSTROOM.....................................................................................................192 CONCLUSIE...............................................................................................................193 BIBLIOGRAFIE..........................................................................................................196 Lijst van tabellen......................................................................................................200 BIJLAGEN.................................................................................................................207 Bijlage 1 - Aantal daklozen aan wie een installatiepremie werd toegekend, België en gewesten, 2000, 2005-2006, absolute cijfers en percentages..........................................................207 Bijlage 2 - Regelgeving versnelde toewijzing voor daklozen..............................................208 Bijlage 3 - Experts die werden geïnterviewd ..................................................................209 Bijlage 4 – Deelnemers aan de focusgroepen.................................................................210 Bijlage 5 – Vragenlijst webenquête..............................................................................211 Bijlage 6 – Kwalitatieve vragenlijst...............................................................................217 4 INLEIDING Eind 2008 gaf de POD Maatschappelijke Integratie aan Centrum OASeS (Universiteit Antwerpen) en Panel Démographie Familiale (Universiteit Luik) de opdracht om een onderzoek te doen naar de OCMW-hulpverlening aan dak- en thuislozen. Dit onderzoek had drie doelstellingen. De eerste doelstelling was zicht te krijgen op hoe de hulpverlening aan dak- en thuislozen door de OCMW’s wordt georganiseerd en gecoördineerd. We bekeken bijvoorbeeld welke instrumenten gehanteerd worden en welke voorzieningen aanwezig zijn binnen de Belgische gemeenten. Ten tweede onderzochten we welke knelpunten de OCMW’s ervaren in hun hulpverlening aan dak- en thuislozen. De laatste doelstelling ten slotte was het detecteren van praktijken die als voorbeeld kunnen dienen voor de andere OCMW’s, zodat in alle OCMW’s naar een optimale hulpverlening aan dak- en thuislozen gestreefd kan worden. We kozen ervoor om de antwoorden op deze vragen te zoeken in drie stappen. In de eerste plaats bevroegen we alle Belgische OCMW’s via een webenquête. Bijna 60% van de OCMW’s heeft hier ook effectief op gereageerd. In de tweede plaats deden we interviews bij een veertigtal OCMW’s. Om dit onderzoek af te sluiten organiseerden we ten slotte zeven focusgroepen. Aan deze focusgroepen deden niet enkel OCMW’s mee, maar ook doelgroepenorganisaties. Op deze manier kregen we ook de mening van actoren die dicht bij de dak- en thuislozen staan. We beginnen deze studie met een verkenning van de literatuur en vervolgens gaan we in op de methodologie. Het grootste deel van dit rapport bestaat uit het analysegedeelte, waarin we antwoord bieden op de gestelde onderzoeksvragen. We sluiten af met aanbevelingen en goede praktijken. 5 DEEL 1: EEN LITERATUURVERKENNING 1. SITUERING VAN HET ONDERZOEK Dak- en thuisloosheid is een complexe sociale problematiek, die onafhankelijk van de ontwikkelingsfasen en -types van welvaartstaten blijft voortbestaan. Het wetenschappelijk onderzoek naar de oorzaken, de effecten en de processen die aan de basis liggen van de problematiek, is relatief nieuw. Pas in de jaren 1980 werd het een echt onderzoeksthema in de sociale wetenschappen. De toenemende kennis over dak- en thuisloosheid (als een gedifferentieerd en multi-causaal fenomeen) vormt deels de basis voor het feit dat beleidsmakers – van het Europese, over de nationale, regionale tot de lokale niveaus - zich sterker bewust werden van het feit dat een meer structurele aanpak van deze problematiek zich opdringt. Zo wordt dak-en thuisloosheid in 2010 – het Europees Jaar van de Armoede – een centraal thema. Ook werkt een groeiend aantal Europese landen aan een nationale of regionale strategie om met deze problematiek om te gaan. Recent verwierf in dat kader de relatie tussen dak- en thuisloosheid en de organisatie en het functioneren van de welvaartstaat en haar instituties een prominentere plaats op de Europese onderzoeksagenda rond dak- en thuisloosheid. Inhoudelijk past dit onderzoek in deze recente onderzoeksagenda, gezien ze als doelstelling heeft een zicht te krijgen op hoe de hulpverlening aan dak- en thuislozen vandaag door de OCMW’s wordt georganiseerd en gecoördineerd, zowel op operationeel, op organisatorisch als op strategisch vlak. Dit beleidsondersteunend onderzoek gaat in op de vraag hoe de OCMW’s de hulpverlening aan dak- en thuislozen organiseren, hoe ze de dienstverlening evalueren. In de loop van drie onderzoeksfasen wil dit onderzoek ook een aantal principes van goede praktijken naar boven brengen en waar mogelijk beleidsaanbevelingen formuleren. In dit eerste hoofdstuk willen we het kader uittekenen waarbinnen dit onderzoek plaatsgrijpt. Daartoe scheppen we eerst klaarheid in de gehanteerde concepten, en bekijken we kort een aantal verklaringsmodellen voor het (voort)bestaan van dak- en thuisloosheid. Deze vormen doorgaans de basis voor de verschillende invalshoeken en aanpakken die in het overheidsbeleid en in de hulpverlening worden gehanteerd. Tot slot geven we een beeld van de bestaande instrumenten die OCMW’s - samen met de andere lokale en bovenlokale actoren - ter beschikking hebben om een antwoord te bieden op deze complexe problematiek. Het stofferen van dit hoofdstuk gebeurde doorheen een studie van nationale en internationale literatuur, en doorheen zestien interviews met Nederlands- en Franstalige experten op het vlak van 6 het beleid omtrent dak- en thuisloosheid, de brede zorg- en hulpverleningsector er rond, en met zelforganisaties van dak- en thuislozen1. 2. BEGRIPPENKADER Het is vooreerst zinvol om stil te staan bij de verschillende begrippen en invullingen die de voorbije decennia in het wetenschappelijke en beleidsmatige debat rond dak- en thuisloosheid aan bod kwamen, omdat ze vaak het product zijn van de ontwikkelingen in wetenschappelijke kennis, in de beleidsopties die werden genomen en in de feitelijke hulp- en dienstverlening aan daklozen. Elk begrip heeft zijn eigen geschiedenis. Niettemin hebben we in eender welk onderzoek of beleid nood aan een helder conceptueel kader en daarbij horende definities. De ‘wettelijke’ definitie. In het kader van deze (federale) onderzoeksopdracht hebben we het in eerste instantie over ‘daklozen’, gezien het begrip thuisloosheid niet in de federale wetgeving voorkomt. Dit heeft te maken met het feit dat het begrip thuisloosheid ontsprongen is uit een hulpverleningscontext (zie verder). Wanneer we de wettelijke (federale) definitie bekijken - die verbonden is aan de toegang tot of het recht op een installatiepremie - 2 zien we dat deze een dakloze beschouwt als een “persoon die niet over een eigen woongelegenheid beschikt, die niet de middelen heeft om daar op eigen krachten voor te zorgen en daardoor geen verblijfplaats heeft, of die tijdelijk in een tehuis verblijft in afwachting dat hem een eigen woongelegenheid ter beschikking wordt gesteld”. Het gaat zowel over personen die op straat slapen, in openbare gebouwen, die voorlopig gehuisvest zijn bij een particulier als voorlopige en kortstondige oplossing, als om personen in opvangtehuizen. In de daklozengids lezen we dat het ook gaat over personen die na het verlaten van een instelling of gevangenis niet weten waar naartoe, die leegstaande huizen kraken om er te slapen, die door hun partner niet meer in het huis worden gelaten, of die uit de woning werden verdreven. De reden waarom in het federaal beleid de term thuislozen niet wordt gehanteerd, hangt volgens verschillende experten samen met “ …de bevoegdheidsverdeling tussen de federale en regionale overheden, waarbij de methodiek van hulpverlening aan dak- of thuislozen geen federale materie meer is en thuisloosheid net een term is die in de hulpverlening vaak gebruikt wordt.” Evolutie in wetenschappelijk onderzoek en definities naar dak- en thuisloosheid. Het wetenschappelijk onderzoek rond dak- en thuisloosheid begon zich vanaf de jaren 1980 in West- Europa en vooral in de Verenigde Staten sterker te ontwikkelen, wat nieuwe impulsen gaf aan het conceptuele debat. Voorheen bestond er weinig aandacht vanuit de wetenschappelijke wereld voor de problematiek. In de jaren 1960 en 1970 werd dakloosheid voornamelijk beschouwd als een proces van vervreemding van de samenleving, dat vooral mannen trof en werd veroorzaakt door persoonlijke tekortkomingen van de betrokkenen - vaak verslavingen en persoonlijke pathologieën 1 Voor de volledige lijst, zie bijlage 3 2 Artikel 1 van het KB. van 21 september 2004 (Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 21 september 2004 tot toekenning van een installatiepremie door het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn aan bepaalde personen die hun hoedanigheid van dakloze verliezen). 7 (Avramov, 2007). De dakloze was de landloper, de alleenstaande man die aan de grond was geraakt, de dakloze ex-gedetineerde, de misgelopen vrouw, en soms de “échte” zwerver. De visie op de situatie en de oorzaken van dak- en thuisloosheid verruimde onder meer door de vaststelling dat de doelgroep meer gedifferentieerd was dan eerst gedacht3 en door de aanname dat er ook meer structurele oorzaken aan de grondslag van de problematiek lagen. Zo werden de impact van (veranderingen in) de arbeids- en woonmarkt, en aanpassingen aan de welvaartstaat aangeduid als mogelijke factoren die een rol spelen in de problematiek. In de recente status quaestionis over wetenschappelijk onderzoek naar het fenomeen in Europa definieert Avramov (2007: 12) thuislozen (‘homeless’) als “deze mensen die niet in staat zijn om toegang te krijgen tot een persoonlijke, permanente, adequate huisvesting of deze te behouden door financiële problemen en door andere sociale drempels; en deze mensen die niet in staat zijn om een dergelijke huisvestingssituatie te behouden omdat ze niet in staat zijn om een volledig onafhankelijk leven te leiden en die zorg en steun nodig hebben.” Niettemin blijft ook in de wetenschappelijke wereld het debat over de definiëring van de problematiek bestaan. Van dakloosheid naar thuisloosheid in het hulpverleningsdiscours in Vlaanderen. Dat maatschappelijke ontwikkelingen nieuwe risicogroepen - waarvan alleenstaande vrouwen met kinderen in de EU de sterkst groeiende categorie waren - en verschijningsvormen van dakloosheid met zich meebrachten, werd ook vastgesteld door de hulpverlening. Dit droeg ertoe bij dat in de hulpverlening - althans in Vlaanderen, vooral in de Centra voor Algemeen Welzijnswerk- de term dakloze steeds meer vervangen werd door de term ‘thuisloze’. Dakloosheid zou te veel verwijzen naar het ontbreken van een dak boven het hoofd, terwijl de individuele problematieken complexer en ruimer zijn. Thuisloosheid verwijst vanuit dit hulpverleningsperspectief naar mensen bij wie de noodzakelijke ankerpunten met de samenleving gebroken werden ten gevolge van een aftakelingsproces, en waardoor ze in een toestand van persoonlijke, relationele en maatschappelijke kwetsbaarheid zijn beland. Het ontbreken van een woonst, van werk, van bestaansmiddelen en van relationele verbanden zorgt ervoor dat een thuisloze niet meer in staat om zich zelfstandig te handhaven in de samenleving (Steunpunt tot bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting, s.d.). Volgens Van Menxel e.a. kampen deze groepen met uitsluiting uit de sociale zekerheid (leefloontrekkers, alleenstaande moeders, langdurig werklozen, jongeren zonder inkomen), ondervinden ze risico’s van nieuwe samenlevingspatronen (verlies van het belang van het kerngezin, ‘single’ zijn als ‘hype’, scheiding, nieuw samengestelde gezinnen, weglopers), of van de vermaatschappelijking of onaangepastheid van het instellingswezen (psychiatrie, bejaarden, jongeren, langdurig zieken) (Van Menxel e.a., 2003: 13). De ETHOS-typologie4, dak- en thuisloosheid als stappen in een continuüm. Een kader dat de ideeën en visies van beleidsmakers, hulpverlening en wetenschappelijk onderzoek enigszins samenbrengt en verzoent, en dat een uitstekende insteek vormt voor 3 Pas in de voorbije decennia worden vrouwen ook als dak- of thuisloos bestempeld wanneer ze zich in deze situatie bevinden. Voorheen werden ze veeleer bestempeld als slachtoffers van huiselijk geweld, of als deviante persoonlijkheden. De reden hiervoor was dat het pad naar dakloosheid voor vrouwen vrij stereotiep was en zich doorgaans beperkte tot falende relaties. Ook werden specifieke hulpverleningsinstellingen voorzien voor deze vrouwen, waardoor de idee werd versterkt dat dit ging om een andere problematiek (O’Sullivan, 2008). 4 European Typology of Homelessness and housing exclusion. 8 beleidsondersteunend onderzoek, vinden we bij FEANTSA, het Europees Observatorium voor Thuisloosheid. Dit ontwikkelde een Europese typologie van thuisloosheid en uitsluiting op het vlak van wonen, ETHOS genaamd. Men identificeert hierbij drie domeinen die samen een ‘thuis’ vormen. Het gaat om: (1) een degelijke woonplaats hebben die beantwoordt aan de noden van de persoon en zijn of haar huishouden (het fysieke domein), (2) in staat in om privacy en sociale relaties te onderhouden (het sociale domein) en (3) de exclusieve eigendom of verblijfszekerheid hebben en een wettelijke titel hebben (het wettelijke domein). Het al dan niet ontbreken van één of meer van deze elementen bezorgt ons vier concepten die wijzen op het ontbreken van een “thuis”: dakloosheid, thuisloosheid, een instabiele huisvesting en een ontoereikende huisvesting. Het gaat om vier gradaties van uitsluiting op het vlak van wonen, waarbinnen men aan de hand van de leefsituatie van de betrokken groepen 13 operationele categorieën afbakent. De bedoeling hiervan is om beleidsmakers een raamwerk aan te bieden, om dak- en thuisloosheid in kaart te brengen maar ook voor het (verder) ontwikkelen van beleid. De typologie vertrekt immers van een procesmatige benadering van de problematiek die zowel preventieve als curatieve (accommodatie en ondersteuning voorzien) maatregelen toelaat. 9 Tabel 1: ETHOS, Europese typologie van dakloosheid en sociale uitsluiting op het vlak van wonen, ontwikkeld door FEANTSA Conceptuele Operationele Leefsituatie Definitie categorie categorie /leefsituatie DAKLOOS 1 Mensen zonder vaste 1.1 Openbare ruimte of open Leven op de straat en in openbare ruimte, zonder vaste verblijfplaats verblijfplaats lucht 2 Mensen in 2.1 Nachtopvang Mensen zonder vaste verblijfplaats die gebruik maken van de noodopvang nachtopvang, laagdrempelige opvang THUISLOOS 3 Mensen in opvang 3.1 Passantenverblijf Opvang voor kortdurend verblijf voor thuislozen 3.2 Tijdelijke huisvesting 3.3 Huisvesting als overbruggingsperiode 4 Mensen in 4.1 Blijf-van-mijn-lijf huizen Opvang voor vrouwen die slachtoffer zijn van huiselijk geweld, bedoeld vrouwenopvang vrouwenopvang voor kortdurend verblijf 5 Mensen in opvang 5.1 Tijdelijke opvang / Immigranten in Asielzoekerscentra of tijdelijke opvang door voor Asielzoekerscentrum hun verblijfsstatus asielzoekers 5.2 Pension voor en immigranten seizoensarbeiders 6 Mensen die 6.1 Penitentiaire inrichting Geen huisvesting beschikbaar voor vrijlating binnenkort uit een Medische instellingen (incl. instelling komen 6.2 afkickcentra, psychiatrische Blijven langer door gebrek aan huisvesting ziekenhuis) Jeugdinrichtingen Geen geïdentificeerde huisvesting (bijvoorbeeld voor 18e verjaardag) 7 Mensen die langdurig 7.1 Woonzorg voor oudere Langdurige verblijfplaats voor mensen die dakloos geweest hulp krijgen daklozen zijn (meestal langer dan een jaar) (vanwege 7.2 Begeleid wonen voor dakloosheid) mensen die dakloos zijn geweest INSTABIELE 8 Mensen met een 8.1 Tijdelijk bij familie of Leven in tijdelijk conventionele huisvesting (niet uit vrije HUISVESTING instabiele vrienden keuze) huisvesting 8.2 Zonder standaard Gebruiken van een woning zonder standaard huurcontract huurcontract (niet kraken) 8.3 Illegale bezetting van land Bezetten van land zonder wettelijke rechten 9 Mensen die hun huis 9.1 Uitgevoerd dwangbevel Wanneer procedures voor huisuitzetting in gang gezet uit worden gezet 9.2 (huurhuis) Terugname bevel Wanneer de hypotheekverstrekker het huis in beslag mag (koophuis) nemen 10 Mensen die leven 10.1 Gemeld bij politie Wanneer de politie actie onderneemt om veiligheid voor onder dreiging slachtoffers van huiselijk geweld te garanderen van huiselijk geweld 10

Description:
Een onderzoek in opdracht van de POD Maatschappelijke Integratie Focusgroup 7: Association de pauvre et sans abri : 4 personnes sans-abri,
See more

The list of books you might like

Most books are stored in the elastic cloud where traffic is expensive. For this reason, we have a limit on daily download.