Ökonomische Theorie der Sozialpolitik

439 Pages·1961·20.294 MB·German

by  Dr. Elisabeth Liefmann-Keil (auth.), Dr. Elisabeth Liefmann-Keil (eds.)

ENZYI(LOPADIE DER
RECHTS. UND STAATSWISSENSCHAFT
BEGRONDET VON
F. VON LISZT UND W.KASKEL
HERAUSGEGEBEN VON
W. KUNKEL· H.PETERS . E.PREISER
ABTEILUNG STAATSWISSENSCHAFT
OKONOMISCHE THEORIE
DER SOZIALPOLITIK
VON
E LISABETH LIE FMANN -KEIL
SPRINGER-VERLAG
BERLIN· G0TTINGEN . HEIDELBERG
1961
OI(ONOMISCHE THEORIE
DER SOZIALPOLITII(
VON
DR. ELISABETH LIEFMANN .. KEIL
O. PROFESSOR DER VOLKSWIRTSCHAFTSLEHRE
AN DER UNIVERSITAT DES SAARLANDES
ZU SAARBRtJCKEN
MIT 38 ABBILDUNGEN UND 43 TABELLEN
SPRINGER-VERLAG
BERLIN· GOTTINGEN . HEIDELBERG
1961
Aile Rechte, insbesondere das der -Ubersetzung in fremde Sprachen, vorbehalten
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ISBN-13: 978-3-642-87698-1 e-ISBN-13: 978-3-642-87697-4
DOT: 10.1007/978-3-642-87697-4
© by Springer-Verlag oHG. Berlin' G6ttingen . Heidelberg 1961
Reprint of the original edition 1961
Vorwort
Urn die Jahrhundertwende und zu Beginn des 20. Jahrhunderts
gehorte die Sozialpolitik noch unwidersprochen zu den Studiengebieten
der Wirtschaftswissenschaftler. Heute ist es nicht rnehr selbstverstand
lich, daB okonomische Theorien zur Analyse sozialpolitischer MaB
nahrnen verwandt werden. Die Sozialpolitik ist zu einern von der Wirt
schaftswissenschaft relativ vernachlassigten, abseitigen Gebiet geworden.
Okonomische Untersuchungen im Bereich der Sozialpolitik scheinen
darum einer besonderen Rechtfertigung zu bediirfen.
Die Sozialpolitik wird jetzt zumeist als eine Politik angesehen, in der
die Beachtung von okonomischen Wechselbeziehungen bewuBt zuriick
gestellt werden kann und die okonomischen Folgen zugunsten der gesell
schaftspolitischen Wirkungen vernachlassigt werden sollen. Die Sozial
politik wird deshalb, gleichgiiltig, ob es sich urn MaBnahmen des Staates
oder urn die Politik der Gewerkschaften handelt, haufig nicht nur von
den Vertretern der Wirtschaftswissenschaft, sondern auch von Praktikern
und Politikern einseitig beurteilt. In Wirklichkeit ist sie jedoch sowohl
okonomisch bedingt, wie okonomisch wirksam. Sie ist eine Politik der
Datensetzung und Datenanderung, eine Politik der gruppen- oder staats
politis chen Intervention. Die okonomische Betrachtungsweise erscheint
daher, wenn auch nicht immer ausreichend, so doch angemessen und
erforderlich.
Die Sozialpolitik ist eine Politik, in der es sowohl urn die Anteile ein
zeIner sozialer Gruppen am V olkseinkommen, wie um Einzeleinkommen,
um Kosten und Preise geht. Die Anderungen, welche erreicht werden
sollen, sind vornehmlich Anderungen okonomischer Bedingungen. Die
Sozialpolitik solI zwar im allgerneinen nicht Teil der Pl'oduktions
politik, sie solI aber auch nicht produktionsneutral sein. 1m Lauf der
Zeit ist sie immer starker zu einem Feld del' Auseinandersetzungen
zwischen sozialen Gruppen geworden, zwischen Verbanden, Parteien und
Institutionen. Diese Auseinandersetzungen werden im allgemeinen um
okonomischer Vorteile willen gefiihrt. In den hochindustrialisierten Lan
dern sind gegenwartig mindestens 60% des Volkseinkommens (die Lohn
und Gehaltsquote) vorwiegend durch die Sozialpolitik beeinfluBt. In der
Bundesrepublik Deutschland werden zudern rund 40 % der Ausgaben del'
offentlichen Haushalte fiir Sozialausgaben irn weiteren Sinne des Wortes
VI Vorwort
verwandt. Es werden, gemessen am Volkseinkommen, mehr Beitrage
zur Sozialversicherung einbehalten, als Einkommen- und Lohnsteuern
zu zahlen sind (im Jahr 1958 12,5% fiir Sozialversicherungsbeitrage
und 6,5% fiir Einkommen- und Lohnsteuern)1. Sozialpolitik ist somit
immer zugleich Wirtschafts- und Finanzpolitik.
Okonomische Argumente beeinflussen das Vorgehen der Sozialpoliti
ker. Okonomische Argumente werden benutzt, wenn Verbraucher
priiferenzen, welche sich nicht iiber Markte auswirken, iiber das Parla
ment, iiber Verbande und unter Umstanden iiber Institutionen (Regie
rungssteilen oder Selbstverwaltungsorgane) geltend gemacht werden.
Haufig wird hierbei auf okonomische RegehnaBigkeiten verwiesen, wenn
versucht wird, den politis chen Begriindungen einen Schein von Objektivi
tat zu geben. Auf solche Weise wird die Sozialpolitik immer wieder an
okonomischen Prinzipien ausgerichtet.
Niemand wird bezweifeln, dafi mit der Sozialpolitik zugleich gesell
schaftspolitische Beeinflussungen vorgenommen werden. Dies zeigt sich
nicht zuletzt dadurch, dafi die spezieile Aufgabe der Beseitigung der
Armut in hochindustrialisierten Landern mehr und mehr durch die Auf
gabe ersetzt wird, fiir aile gleiche Erziehungs- und Ausbildungsmoglich
keiten zu gewahren. Es kann auch niemand bezweifeln, dafi die Ent
wicklung und der Bestand der Wirtschafts- und Sozialverfassung in vie
lem von der Art der Sozialpolitik abhangen. Die Wirtschaftspolitik
(im einzelnen z. B. die Agrar-, die Verkehrs-, die Energie-, die Aufien
handelspolitik) und die Finanzpolitik wirken in ahnlicher Weise. Diese
Wechselbeziehungen bestehen heute fiir aile die genannten Bereiche in
erhohtem Mafie. Die Mafinahmen und V oraussetzungen, von denen in der
Wirtschafts- und Finanzpolitik, in der Sozialpolitik und dariiber hinaus
in einerausdriicklichen Gesellschaftspolitik ausgegangen wird, bedingen
sich immer starker wechselseitig. Aufierdem werden zunehmend Mafi
nahmen, die zur Sozial-, Wirtschafts- und Finanzpolitik gehoren, als
Instrumente der Politik schlechthin genutzt. Sozialpolitische Mafinahmen
konnen daher gleichwie wirtschafts- und finanzpolitische Mafinahmen
nicht mehr nur als Ausdruck des Bemiihens urn die Verwirklichung spezi
fisch sozial-, wirtschafts- oder finanzpolitischer Ziele angesehen werden.
Aus allen diesen Griinden scheint eine okonomische Betrachtungs
weise nicht nur folgerichtig, sondern notwendig. Es ist die beson
dere Aufgabe dieses Buches, Ziele und Forderungen, Instrumente und
Mafinahmen, mogliche Wirkungen ~nd Arten des jeweiligen Vorgehens
1 Sozialversicherungsbeitriige = Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeitriige; Ein
kommen- und Lohnsteuem = kassenmiiBige Einnahmen im Kalenderjahr.
Siehe Statistisches Jahrbuch fiir die Bundesrepublik Deutschland 1960, S. 426
und 549; HENSEN, H.: Konzentratio~ bei den Triigem der sozialen Sicherung,
in: Schriften deE! Vereins fUr Socialpolitik, NF. Bd. 20/1, Berlin 1960, S. 592.
Vorwort VII
in der Sozialpolitik unter okonomischen Gesichtspunkten darzustellen.
Bei der Abfassung ging es weniger um die Schilderung der Geschichte der
Sozialpolitik, um die Beschreibung von Tatsachen, von Institutionen,
von Gesetzen, Vorschriften und dgl. Die empirischen Daten, die auf
genommen wurden, sind deshalb zum Teil jeweils in Exkursen angefUgt.
Das Buch solI vor allem ein Versuch sein, Kenntnisse zu vermitteln,
die fUr eine okonomische Beurteilung von verwirklichten Forderungen
und fUr eine Diskussion von aktuellen V orschlagen notwendig erscheinen.
Mit Hilfe von Analysen okonomischer Zusammenhange, mit der Erorte
rung moglicher Resultate sollen Grundlagen fUr ein zukiinftiges Vor
gehen in der Sozialpolitik gegeben werden. In diesem Sinne mochte die
Schrift ein Beitrag zu kommenden Sozialreformen sein. Da es unab
hangig von den jeweils bestehenden Voraussetzungen und von dem jeweils
vorherrschenden Wirtschaftssystem immer Sozialpolitik geben wird, wer
den immer wieder Sozialreformen gefordert werden. Die Untersuchungen
mochten darum auch zeigen, welcher Art die Verantwortung der Parla
mentarier, der Verwaltung, der Verbandsvertreter und der Wahler bei
sozialpolitischen Entscheidungen ist. Derartige Hinweise sind das, was
die Wissenschaft zu geben vermag.
Das Buch ist vornehmlich fUr Studierende geschrieben, insoweit die
Anwendung von Werkzeugen der Wirtschaftstheorie, gerade in den
theoretischen Exkursen, ausdrucklich dargestellt wird. Wenn mit Hilfe
der Theorie Zusammenhange aufgezeigt und erortert und aus der Anwen
dung der Theorie unter Beachtung der jeweiligen Bedingungen Schlusse
gezogen werden, ist zugleich aber auch an Hinweise gedacht, wie sie die
Politiker und Praktiker in der Verwaltung, sowie in den Organisationen
benotigen.
Die Abfassung des Buches hat lange Zeit in Anspruch genommen.
Allmahlich ist eine groBe Dankesschuld angewachsen. Ich schulde vor
allem der Rockefeller Foundation und der Deutschen Forschungsgemein
schaft Dank. Diese Institutionen haben mir Auslandsaufenthalte ermog
licht, die fur das Buch von groBem Nutzen waren. Ein betrachtlicher Teil
des verarbeiteten Materials war nur im Ausland zu erhalten. Die Vor
bereitung des Buches wurde wahrend einer Studienzeit in den USA und
in England durch viele Gesprache gefordert, unter anderem mit R. A.
MUSGRAVE, F. MACHLUP, T. SCITOVSKY, F. W. STOLPER, mit A. T.
PEACOCK, R. M. TITMUSS, B. C. ROBERTS. R. A. MUSGRAVE hat mich vor
:tllem darin bestarkt, dem Gedanken des intertemporalen Ausgleichs in
besonderem MaBe nachzugehen. In Schweden und Danemark haben mir
Unterhaltungen mit E. LINDAHL, F. ZEUTHEN, B. HANSEN, H. FRIIS,
1\.. ELMER vielerlei Anregungen gebracht. Die Hilfe, welche mir in Genf
beim Internationalen Arbeitsamt, insbesondere in der Abteilung von
Dr. A. ZELENKA, gewahrt wurde, hat die Uberlegungen uber inter-
VIn Vorwort
nationale Sozialpolitik wesentlich gefardert. In manchem wurden die
Untersuchungen durch Erfahrungen beeinfiuBt, welche ich bei Diskus
sionen uber Reformvorschlage, bei Mitarbeit an Reformvorschlagen, bei
del' Zusammenarbeit mit Praktikern und Politikern gewann.
Den heutigen und einstigen Kollegen del' Rechts- und Wirtschafts
wissenschaftlichen Fakultat del' Universitat des Saarlandes bin ich fur
mancherlei Hinweise verpfiichtet. Fur eine Durchsicht des Manuskripts
habe ich dem Herausgeber del' Enzyklopadie, Herrn Professor Dr. ERICH
PREISER, ganz besonders zu danken.
VOl' allem abel' verdanke ich del' Lehrtatigkeit eine Fulle von An
regungen. In all den Jahren del' Arbeit an dem Buch hat sich eine Dankes
schuld angesammelt, die mich in besonderem MaBe den Studenten und
Assistenten verpfiichtet. Zu Beginn del' Arbeit sind mil' fur die Konzeption
des Buches viele Diskussionen mit Herrn Dr. BERNHARD KULP nutzlich
gewesen. Spater hat die interessierte Kritik von Herrn Dipl. rer. pol.
HUBERTUS MULLER viel zur Bereicherung und Straffung des Inhaltes bei
getragen. Herr Dipl. rer. pol. ERWIN RAHNER hat das Sachverzeichnis
zusammengestellt und den graBten Teil der Korrekturen gelesen.
Herr Dipl. rer. pol. HERMANN FUNFGELD hat die Diagramme nach dem
Manuskript gezeichnet und die Aufstellung des Namenverzeichnisses
besorgt. Fur aIle diese Mithilfe habe ich sehr zu danken.
Den hauptsachlichen Dank schulde ich meiner Mutter. Sie hat mir bei
der Abfassung des Buches unermudlich geholfen, sei es durch Text- und
Stilkritik, durch Materialzusammenstellung oder durch Abschreiben des
Manuskriptes.
Jede wissenschaftliche Arbeit baut auf der Vorarbeit anderer auf und
ubernimmt mehr oder minder die Ergebnisse der vergangenen und gleich
zeitigen Forschung. Ein wissenschaftliches Buch kann daher gleichsam
als die Folge eines standigen Lernens und einer Art gemeinsamer Arbeit
angesehen werden. Die eigene Arbeit eines Verfassers ergibt sich aus der
Art dieser - wenn auch einseitigen - Zusammenarbeit, aus der Auswahl
und der Art der Dbernahme und Weiterentwicklung von Gedanken, aus
der Annahme oder Ablehnung von Kritik.
Das Manuskript des Buches wurde im Herbst 1960 abgeschlossen. Es
konnte danach nur noch an wenigen Stellen erganzt werden.
1m Juni 1961 ELISABETH LIEFMANN -KEIL
Inhaltsverzeichnis
Allgemeine Einfuhrung . . 1
Erster Teil
Ziele, Instrumente und Strategie
I. Einleitung 5
II. Die sozialpolitischen Ziele . 6
1. Die verteilungspolitischen Aufgaben 6
a) Die zwei Seiten der Sozialpolitik . 6
Theoretischer Exkurs: Anwendung der Wohliahrtstheorie lO
b) Der MaBstab der Gerechtigkeit 13
ex) Gerechtigkeit und Gleichheit . . . . . . . . . . . 13
fJ) Der Bezugsstandard . . . . . . . . . . . . . . . 16
y) Die Bereiche der Anwendung des MaBstabes der Gerechtigkeit
in der Einkommensverteilung. . . . 19
c) Die Einkommensbewertungen . . . . . . 21
d) Die Voraussetzung: Eigentumsverteilung . 24
2. Zielvorstellungen und praktische Forderungen 29
a) Der Unterschied zwischen Zielvorstellungen und praktischen Forde-
rungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
b) Gerechtere Arbeitsentgelte - Anderungen der sozialen Stellungen 33
Exkurs: Ausbildung, Arbeitsentgelte und sozialer Aufstieg. . . . 39
c) Interpersonaler Ausgleich der Einkommen - Einkommensnivellie-
rung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 45
Exkurs: Ursachen und Arten der Armut . . . . . . . . .. 48
d) Intertemporaler Ausgleich der Einkommen - Soziale Sicherung 56
3. Das Problem der Lebenseinkommen . 65
a) Lebenseinkommenskurven 68
b) Kostenrechnungen . . . . . . . 74
c) Die individuelle Planung von Verbrauch bzw. Sparen . 76
d) Gegenwartige Bestrebungen 78
HI. Die Koordination der Ziele . . . 79
1. Die Koordination der Ziele der Sozialpolitik mit Zielen anderer politi
scher Bereiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
a) Grenzen sozialpolitischer Einkommensverteilung . . . . . . . . 80
b) Interpersonaler Einkommensausgleich und wirtschaftliches Wachs-
tum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
ex) Der Vorrang des Zieles: wirtschaftliches Wachstum . . . . . 84
fJ) Der Vorrang des sozialpolitischen Zieles: interpersonaler Ein-
kommensausgleich .......... 85
c) Sozialeinkommen und BeschMtigungspolitik. . . . . . . . . . 85
x Inhaltsverzeichnis
2. Die Koordination verschiedener sozialpolitischer Ziele . • . . . . . 86
a) Gleichheit, Leistung und Bedarf . . . . . . . . . . . . . . . 87
b) Der Ausgleich zwischen Sozialeinkommen und Sozialinvestitionen. 89
IV. Das sozialpolitische Instrumentarium. . . . . . . . . . . . . 90
1. Wechselbeziehungen und Wahl von Instrumenten und Zielen . 90
2. Allgemeine Charakteristika der Instrumente 92
V. Die Koordination der Instrumente . . . . . 96
1. Ein sozialpolitisches Koordinationsprinzip 96
2. Die Koordination von Instrumenten innerhalb der Sozialpolitik 98
3. Die Koordination von Instrumenten, die innerhalb der Sozialpolitik
und in anderen politischen Bereichen verwandt werden 99
VI. Sozialpolitische Strategie . . . . . . . . . . . 101
1. Sozialpolitische Strategie als Gruppenstrategie 101
2. Gruppenstrategie in einer Demokratie . . • . 106
3. Verhaltensweisen der Politiker und Funktionare 110
4. Einkommensverteilung und Gruppenstrategie 112
VII. Entwicklungstendenzen. . . . . . . . . 117
Zweiter Teil
Die sogenannte Einkommensumverteilung
I. Grundlagen der "Umverteilungspolitik". . . . . . . . . . . . 119
1. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
2. Wechselwirkungen zwischen Verteilung und Umverteilung der Ein-
kommen ........................... 119
3. Kollektivbediirfnisse und Einkommensverteilung. . . . . . . . . 123
4. Die Bewilligung iiffentlicher Sozialeinnahmen und iiffentlicher Sozial-
ausgaben. . . . . . . . . . . . . . . . . 124
TI. Der Aufbau von Systemen der sozialen Sicherheit. . 134
1. Spezielle Prinzipien fUr die Wahl der Methoden 134
a) Das Fiirsorgeprinzip . . 135
b) Das Versicherungsprinzip . . 137
c) Das Versorgungsprinzip. . . 137
2. Die Ausgestaltung der Systeme . 138
a) Allgemeine Charakteristika . 139
b) Der Aufbau . . . . . . . . 142
3. Institutionelle Entwicklungstendenzen 151
a) Der wachsende Anteil der Sozialausgaben am Volkseinkommen. 151
b) Der Wandel in der Zusammensetzung der Sozialeinnahmen und
-ausgaben. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
c) Die Tendenz zur Zentralisierung . . . . . . . . . 155
d) Die Bedeutung der Organisationen und Apparaturen 155