Öffentliches Beschaffungsmarketing: Ein Kennzahlensystem für das Vergabemanagement PDF
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Constantin Blome Öffentliches Beschaffungsmarketing GABLER EDITION WISSENSCHAFT Einkauf, Logistik und Supply Chain Management Herausgegeben von Professor Dr. Christopher Jahns Die Schriftenreihe stellt den State-of-the-art betriebswirtschaftlicher Forschung am Supply Management Institute SMI™ im Bereich Ein- kauf, Logistik und Supply Chain Management dar. Die Verbindung von Theorie und Praxis steht dabei ebenso im Vordergrund wie die inter- nationale Ausrichtung und die unmittelbare Verknüpfung der Themen Einkauf, Logistik und Supply Chain Management. Constantin Blome Öffentliches Beschaffungsmarketing Ein Kennzahlensystem für das Vergabemanagement Mit Geleitworten von Prof. Dr. Christopher Jahns und Prof. Dr. Eberhard Kuhlmann Deutscher Universitäts-Verlag Bibliografische Information Der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://dnb.d-nb.de> abrufbar. Dissertation Technische Universität Berlin, 2006 D 83 1. Auflage Januar 2007 Alle Rechte vorbehalten © Deutscher Universitäts-Verlag | GWVFachverlage GmbH, Wiesbaden 2007 Lektorat: Brigitte Siegel /Nicole Schweitzer Der Deutsche Universitäts-Verlag ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.duv.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbe- sondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. indiesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-8350-0625-6 Geleitwort des Herausgebers V Geleitwort des Herausgebers Die finanzielle Situation der öffentlichen Haushalte ist seit Jahren ein Dauerthema – nicht nur in der politischen Diskussion. Die unterschiedlichsten Modelle sollen helfen, Haushaltsmittel zu sparen, Leistungs- und Personalabbau sind an der Tagesordnung. Auf der anderen Seite lässt sich beobachten, dass die Beschaffung im öffentlichen Sektor oft ausgesprochen unwirt- schaftlich ist. Zwischen zehn und 15 Prozent des Bruttosozialprodukts, das sind mehr als 250 Mrd. Euro, werden hier jährlich ausgegeben, und bisher fehlen fundierte umsetzbare Konzepte, um diesen Bereich wirtschaftlicher zu gestalten. Die vorliegende Arbeit von Constantin Blome sieht auf Basis eines eigens geschaffenen pri- vatwirtschaftlichen Ansatzes die Entwicklung eines öffentlichen Beschaffungsmarketings vor. Dabei handelt es sich nicht um ein einfach aus der Privatwirtschaft übertragenes Konzept, son- dern um dessen Transformation auf die öffentliche Beschaffung. Im Rahmen der Transforma- tion wird insbesondere das Vergaberecht, aber auch der aktuelle Status Quo der Verwaltungs- reform berücksichtigt. Anders als bei anderen Reform-Konzepten werden Implementierung und Praxistauglichkeit nicht vernachlässigt. Herr Blome sichert dies durch die Bereitstellung eines bewusst als Sammlung gestalteten Kennzahlensystems ab, das erste dieser Art, und schafft damit die Basis für eine zielorientierte und wirtschaftliche öffentliche Beschaffung. Die vorliegende Arbeit zeigt, dass es keinesfalls das Vergaberecht selbst ist, dass eine wirt- schaftliche öffentliche Beschaffung verhindert, sondern dass hier vielmehr eine Lücke im Be- reich adäquater Konzeptionen besteht. Aufgrund der besonderen Herausforderungen des öffentlichen Sektors ist ein Umdenken in der öffentlichen Beschaffung unvermeidbar; das hier entwickelte Konzept bietet die Möglichkeit, die notwendige Entwicklung auf ein durchdachtes und wirtschaftliches Fundament zu stellen. Herrn Blomes Dissertation stellt die Basis eines gemeinsam mit dem Supply Management Institute SMI™ an der European Business School ins Leben gerufenen Forschungszentrums dar, in dem auch zukünftig fundierte und praxisrelevante Konzepte für die öffentliche Beschaf- fung entwickelt werden. Hierdurch soll die Reform der öffentlichen Beschaffung vorangetrie- ben und die Leistungsfähigkeit insbesondere der öffentlichen Verwaltung nachhaltig verbessert werden. Univ.-Prof. Dr. Christopher Jahns Geleitwort des Doktorvaters VII Geleitwort des Doktorvaters Die öffentliche Wirtschaft befindet sich seit mehreren Jahren in einem Prozess der Re- organisation, der ganz allgemein auf die Steigerung der Wirtschaftlichkeit ausgerichtet ist. Eines der Kennzeichen dieses Prozesses ist die Adoption betriebswirtschaftlicher Erkenntnisse und privatwirtschaftlicher Erfahrungen. Unter Bezeichnungen wie „Neues Steuerungsmodell“ oder „Öffentliche Kosten- und Leistungsrechnung“ werden Theo- rien und Methoden angenommen, angepasst und angewandt, um den in vielen Berei- chen offensichtlichen Rückstand der öffentlichen gegenüber der privaten Wirtschaft zu verringern. Zu diesen Funktionsbereichen gehört auch die öffentliche Beschaffung, die einen Effizienzschub, wie ihn die private Beschaffung in den letzten Jahren erhalten hat, dringend gebrauchen könnte. Obwohl durch öffentliche Aufträge ein jährliches Vo- lumen von knapp 15% des BIP vergeben wird, geschieht dies – vor allem in Deutsch- land – vielfach mit unzureichender Professionalität. Ein modernes Beschaffungsma- nagement ist nur selten, bei einigen „Beschaffungsleuchttürmen“ (z. B. dem Bundes- innenministerium), anzutreffen, in den meisten Vergabestellen wird hingegen mehr „schlecht als recht“ vergeben. Dennoch sind in Theorie und Praxis verblüffend wenige Ansätze anzutreffen, diesem Missstand abzuhelfen. Es fehlen immer noch der Proble- matik öffentlicher Beschaffung hinreichend angepasste Theorien und Methoden, durch deren Anwendung auch die durchschnittlich ausgestattetet Vergabestelle zumindest einen Teil des Erkenntnisfortschritts modernen, privaten Beschaffungsmanagements übernehmen könnten. Dazu fehlt es nach wie vor an realistischen, alltagstauglichen Konzepten. Vor dem Hintergrund der skizzierten Ausgangslage entwirft der Verfasser, ein Grund- modell für das öffentliche Beschaffungsmarketing. Auf der Basis dieses Modells wird ein Kennzahlensystem entwickelt, durch dessen Anwendung die Professionalität öffent- lichen Beschaffungsmarketings gesteigert werden kann. Es soll kein ideales öffentli- ches Beschaffungsmarketing begründet werden, sondern ein alltagstaugliches, das auch unter den vielfältigen Beschränkungen der Praxis einen Gewinn an Wirtschaftlichkeit erbringen kann. Als Prototyp öffentlicher Beschaffung dient die der Kommunen – zum einen, weil sie sehr häufig und in ähnlicher Form durchgeführt wird, zum anderen, weil hier ein Aufbruch zu neuen Ufern schon recht deutlich ausgeprägt ist. Der Autor liefert eine theoretisch fundierte und zugleich praxistaugliche Methodik für ein durch Kenn- zahlen gesteuertes öffentliches Beschaffungsmarketing Prof. Dr. Eberhard Kuhlmann Vorwort des Verfassers IX Vorwort des Verfassers Ziel dieser Arbeit ist es, einen Beitrag zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit des öffent- lichen Sektors zu leisten. Durch höhere Wirtschaftlichkeit im bisher stark vernach- lässigten Feld der öffentlichen Beschaffung kann ein enormer Beitrag zur Verwal- tungsreform geleistet werden. Eine wirtschaftlichere öffentliche Beschaffung kann ei- nen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung leisten oder dazu dienen, Leistungen des öf- fentlichen Sektors aufrechtzuerhalten oder neue Leistungen anbieten zu können. Letz- ten Endes führt eine wirtschaftlichere öffentliche Beschaffung zur Steigerung des Ge- meinwohls. Bisher werden die öffentliche Beschaffung und ihre großen Optimierungspotentiale sowohl auf Ebene des Verwaltungsbetriebs als auch von der Verwaltungsreform als re- levantes Handlungsfeld oft übersehen. Es mangelt bisher an theoretisch fundierten und gleichzeitig praxisrelevanten Konzepten für die Steigerung der Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Beschaffung. Deshalb wird in dieser Arbeit aufbauend auf einem privat- wirtschaftlichen ein öffentliches Beschaffungsmarketing entwickelt. Hervorzuheben ist, dass das Konzept keinesfalls eine 1:1-Übertragung darstellt, sondern auf die beson- deren Rahmenbedingungen der öffentlichen Beschaffung wie z. B. das Vergaberecht ausgerichtet ist. Damit das vorgestellte Konzept auch in der Praxis umsetzbar ist, wird ein Kennzahlensystem entwickelt, das die Analyse, Planung, Steuerung und Kontrolle des Vergabemanagements ermöglicht. Im Rahmen meiner Dissertation möchte ich zunächst meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. E. Kuhlmann, für die äußerst angenehme und produktive Zusammenarbeit danken. Ebenso gilt mein Dank Herrn Prof. Dr. U. Krystek für die mehr als zügige Erstellung des Zweitgutachtens sowie bereichernde Diskussionen ebenso wie Herrn Prof. Dr. H. Hirth als Vorsitzendem der Prüfungskommission für die sehr freundliche Art und Wei- se der Disputation. Über die Möglichkeit in der Veröffentlichungsreihe „Einkauf, Logistik und Supply Chain Management“ von Herrn Prof. Dr. C. Jahns als erster Band veröffentlichen zu können, freue ich mich sehr. Besonders große Unterstützung habe ich bei der Erstellung des Manuskripts von Frau. Barbara Könczöl (MA), Dipl.-Kffr. Miriam Wilhelm, Frau Dr. Helga Tödt und Dipl.- Kffr. Mechthild Wetekam erhalten. Insbesondere die Hilfe und Kollegialität von Frau Wetekam sind unbezahlbar und haben der Zeit am Lehrstuhl einen schönen Rahmen gegeben. Weiterhin bin ich allen meinen Freunden, aber auch den Kicker-Kollegen für die gemeinsame Zeit sehr verbunden, die das Forscherleben durch die gemeinsame Freizeit bunter gemacht haben. Meinen Eltern sei weiterhin für die finanzielle, aber ins- besondere für die weitaus wichtigere persönliche Unterstützung gedankt, die zum Ge- lingen der Arbeit maßgeblich beigetragen hat. Am meisten wurde während der Promo- X Vorwort des Verfassers tionszeit meine Freundin Julia Tödt – auch durch nächtliche Störungen – strapaziert. Die endlose Geduld und das große Verständnis – insbesondere in den schwierigen Pha- sen – werde ich immer gut in Erinnerung halten können. Ihr und meinen Eltern ist diese Arbeit deshalb auch gewidmet. Als Letztes ist noch die Studienstiftung des deutschen Volkes hervorzuheben, die durch ein gut ausgestattetes Promotionsstipendium, einen sehr breiten Forschungsansatz ermöglicht hat. Zudem hat die ideelle Förderung der Stiftung zu vielen, wertvollen Freundschaften geführt. Constantin Blome Inhaltsverzeichnis XI Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis.......................................................................................XVII Abkürzungsverzeichnis.......................................................................................XXI 1 Einführung.......................................................................................................1 1.1 Problemstellung und Zielsetzung......................................................................1 1.2 Untersuchungsgegenstand.................................................................................2 1.3 Methodik und Vorgehensweise.........................................................................7 2 Der Status Quo in der Kommunalverwaltung............................................11 2.1 Charakterisierung der Kommunalverwaltung..............................................11 2.2 Aufgaben und Ziele der Kommunalverwaltung............................................14 2.3 Die Reform in der Kommunalverwaltung.....................................................19 2.3.1Die allgemeine Reformsituation in der Kommunalverwaltung..................20 2.3.2New Public Management (NPM) und das Neue Steuerungsmodell (NSM)................................................................................................................21 2.3.3Die Reformschwerpunkte in der Kommunalverwaltung.............................24 2.3.3.1 Der Personalbereich............................................................................24 2.3.3.2 Führung, Steuerung und Organisation..............................................26 2.3.3.3 Das Haushalts- und das Rechnungswesen.......................................29 3 Das Vergaberecht..........................................................................................33 3.1 Begründung und Ziele des Vergaberechts.....................................................33 3.2 Die Struktur des Vergaberechts......................................................................35 3.2.1Das internationale Vergaberecht.....................................................................36 3.2.2Das europäische Vergaberecht........................................................................37 3.2.3Das nationale Vergaberecht.............................................................................39 3.2.3.1 Die kartell- bzw. wettbewerbsrechtliche Lösung............................40 3.2.3.2 Die Verdingungsordnungen...............................................................42 3.2.3.3 Das Preisrecht......................................................................................43
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