Öffentliche Unternehmen: Entstaatlichung und Privatisierung? PDF
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Öffentliche Unternehmen Schriftenreihe Interdisziplinäre Organisations und Verwaltungsforschung 6 Herausgeberbeirat Günther Ortmann Wolfgang Seihel Arndt Sorge Jörg Sydow Klaus Türk Thomas EdelinglWe mer J annlDieter Wagner/ Christoph Reichard (Hrsg.) .. Offentliehe Unternehmen Entstaatlichung und Privatisierung? Leske + Budrich, Opladen 2001 Gedruckt auf säurefreiem und alterungs beständigem Papier. Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Ein Titeldatensatz für diese Publikation ist bei Der Deutschen Bibliothek erhältlich ISBN 978-3-8100-2839-6 ISBN 978-3-322-97488-4 (eBook) DOI 10.1007/978-3-322-97488-4 © 2001 Leske + Budrich, Opladen Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und straf bar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspei cherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Satz: Leske + Budrich Inhaltsverzeichnis Einführung Thomas Edeling Grenze als Problem: Öffentliche Unternehmen zwischen Markt und Politik ... ........ .... ......... .... ................... .............................. ........ 9 Öffentliche Unternehmen in Vergangenheit, Gegenwart - und Zukunft? Erhard Stölting Das Öffentliche an öffentlichen Unternehmen ........................................ 17 Rainer Weinert Die Verflüchtigung des Politischen. Gemeinwirtschaftliche, genossenschaftliche und öffentliche Wohnungsunternehmen im Vergleich ... ....... ...... ............. ..... ......... .............. ... ............ .......... ...... .... 35 Norbert Eickhof Öffeniiiche Unternehmen aus volkswirtschaftlicher Perspektive ............ 67 Klaus Schöler Öffentliche Unternehmen aus raumwirtschaftlicher Sicht ....................... 77 Öffentliche Unternehmen zwischen Markt und Politik Stefan Machura "Was begrenzt, begründet auch": Bedarfswirtschaftlichkeit und Ziele kommunaler Unternehmen ...................................................................... 95 Peter Eichhorn Öffentlicher Auftrag und Ziel system für ein kommunales Unternehmen am Beispiel von Stadtentsorgungsbetrieben .. .... ..... ...... .... ......... ......... ..... 113 Michael Frey, Hasko Hüning, Hildegard Maria Nickel Unternehmen Zukunft - Börsenbahn? Beschleunigte Vermarktlichung, regulierte Desintegration und betriebliche Geschlechterpolitik ............... 125 6 Inhaltsverzeichnis Henk Erik Meier Öffentliche Kontrolle und gemeinwohl orientierte Instrumentalisierung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk: Rundfunkräte als geeigneter Akteur von Instrumentalisierungsstrategien? ........................................... 157 Roger Sitter Die Mitgliedsrolle des Managers im öffentlichen Unternehmen ............. 183 Steuerung im "Konzern Stadt" Wolfg ang Gerstlberger Public-Private-Partnerships - neue Betätigungsfelder für öffentliche Unternehmen? Das Beispiel öffentlich-privater Projektgesellschaften in der Stadtregion Kassel ......................................................................... 203 Heinz Bolsenkötter Integrierte Rechnungslegung für öffentliche Verwaltungen und Unternehmen ........................................................................................... 223 Klaus Grimmer Neue industrielle Beziehungen: Die Arbeiternehmervertretung im Unternehmen Stadt - Ein Zwischenbericht ............................................. 239 Epilog Helmut Jenkis Gibt es Ideenzyklen? Zum Wandel und der Zerstörung von Institutionen und Organisationen .......... ................................................... 253 Autorenverzeichnis .................................................................................. 261 Einführung Thomas Edeling Grenze als Problem: Öffentliche Unternehmen zwischen Markt und Politik Anders als in der Rechts- und Verwaltungswissenschaft und natürlicherweise in der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre führen öffentliche Unternehmen in der Politikwissenschaft oder Soziologie eine Nischenexistenz. Das ist um so verwunderlicher angesichts von Entwicklungen, die in den 80er und ver stärkt in den 90er Jahren des vergangenen Jahrhunderts allmählich - und nur im Fall von Bahn, Post und Telekom spektakulär - ein Ende der öffentlichen Wirtschaft einzuleiten scheinen. Betroffen sind davon nicht nur die großen und bis dahin weitgehend behördlich organisierten Unternehmen des Bundes, sondern immer mehr auch die Betriebe der Städte und Gemeinden, sei es in der Energieversorgung, der Wasserwirtschaft, der Entsorgung, des öffentli chen Nahverkehrs oder künftig vielleicht der Sparkassen. Die Institution ei ner öffentlichen Wirtschaft zwischen Markt und Politik, die gegen Ende des 19. Jahrhunderts, zu Anfang des 20. Jahrhunderts und noch einmal nach 1945 in Westdeutschland wie sogar nach 1990 in Ostdeutschland in der Gründung, Erhaltung bzw. Wiedererrichtung öffentlicher Unternehmen auf Bundes-, Länder- und Gemeindeebene ihren organisatorischen Niederschlag fand, scheint heute in der Institutionenkonkurrenz zur Privatwirtschaft Legitimati on und Unterstützung zu verlieren. Die gerade in den letzten Jahren immer stürmischer verlaufenden Verän derungen im Feld der öffentlichen Wirtschaft waren Anlass genug, im Rah men des 4. Organisationswissenschaftlichen Seminars an der Wirtschafts und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Potsdam im Dezember 1999 eine Tagung zum Thema "Öffentliche Unternehmen in Vergangenheit, Gegenwart - und Zukunft?" zu veranstalten. Die dort vorgetragenen Stand punkte, theoretischen Überlegungen, empirischen Forschungsergebnisse und mit dem Blick auf die Zukunft öffentlicher Unternehmen neu sich stellenden Fragen werden in diesem sechsten Band der Schriftenreihe "Interdisziplinäre Organisations- und Verwaltungsforschung" als Dokumentation der Diskussi on vorgestellt. Sie vereint, wie schon bisher, politik- und verwaltungswissen schaftliche, volks- und betriebswirtschaftliehe sowie soziologische Beiträge. Bei aller Vielfalt der Themen und Sichten ist auch dieser Band kaum in der 10 Thomas Edeling Lage, das gesamte Spektrum der Probleme öffentlichen Wirtschaftens abzu bilden. Indem er aber von der Privatisierung öffentlicher Unternehmen in ei nigen ihrer traditionellen Tätigkeitsfelder, auf der einen Seite, und der Neu entstehung öffentlicher Unternehmen aus Bereichen der klassischen Verwal tung heraus, auf der anderen Seite, ganz gegenläufige Entwicklungen ins Vi sier nimmt, kann der Band immerhin Differenzierungen innerhalb des Feldes öffentlicher Betriebe aufzeigen, die Pauschalurteile über ein Ende oder Fort leben öffentlicher Unternehmen voreilig erscheinen lassen. Schon die theoretisch wie praktisch gleichermaßen provozierende Frage stellung, was denn ein Unternehmen zu einem "öffentlichen" mache (Stölting im einleitenden Beitrag), gibt Grund, darüber nachzudenken, ob die bis heute isoliert nebeneinander stehenden Ansätze zur Grenzziehung zwischen öffent lichen und privaten Unternehmen anhand der Kriterien der Eigentümerschaft, der Rechtsform, der Bedarfswirtschaftlichkeit oder der eher politischen als marktlichen Steuerung und Steuerbarkeit für sich allein ausreichen, öffentli che Unternehmen als Organisationen, die ihre Grenze gegenüber Privatwirt schaft und Politik gleichermaßen behaupten müssen, von erwerbswirtschaft lichen Unternehmen und Verwaltungen zu unterscheiden (vgl. grundsätzlich: Blankart 1980, Bozeman 1987, Abromeit 1988, EichhornlEngelhardt 1994). In einem Rückblick auf Erfolge und Krisen öffentlicher, gemeinwirt schaftlicher und genossenschaftlicher Unternehmen sieht Weinert eine "Ver flüchtigung des Politischen" und seine Ablösung durch rein einzel wirtschaft liehe Rationalitäten in den Entscheidungen und externen Bewertungen dieser Unternehmen. Die Überforderung öffentlicher und gemeinwirtschaftlicher Unternehmen durch gleichermaßen wirtschaftliche wie politische Erwartun gen und dieVerselbständigung dieser Unternehmen gegenüber ihren Trägern verstärken unter den Bedingungen europaweit liberalisierter Märkte die Ero sion der öffentlichen Wirtschaft in Deutschland und kündigen auch auf die sem Felde ein Ende des "rheinischen Kapitalismus" an. Aus profunder Kenntnis der öffentlichen Wirtschaft wie der Gemeinwirt schaft wagt Jenkis (im Epilog zur Diskussion) eine Analogie zwischen Pro dukt1ebenszyklus und Institutionenwandel: Ähnlich neuen Produkten haben auch Ideen ihre Konjunktur, indem sie innovative Antworten auf drängende Probleme geben, mit der Veränderung der Situation aber als zeitbezogene Lösungen degenerieren und mit dem Aufkommen neuer Ideen alternativen Institutionen Platz machen. Eickhof unterzieht aus volkswirtschaftlicher Perspektive öffentliche Un ternehmen einer prinzipiellen Kritik, die theoretisch durch Axiome der Neuen Politischen Ökonomik untermauert wird. Wenngleich aus dieser Sicht die Privatisierung öffentlicher Unternehmen als logische Konsequenz unterstri chen wird, wird einer allzu naiven Vorstellung perfekt funktionierender Märkte widersprochen und öffentlichen Unternehmen im Falle von Marktver sagen eine Berechtigung zugestanden. Zu ähnlichen Schlüssen gelangt Schöler, indern er modelltheoretisch öf fentliche und private Versorgung gegenüberstellt und in der Tätigkeit öffent- Grenze als Problem 11 Iicher Unternehmen vor allem dann einen Wohlfahrtsgewinn erkennt, wenn sie anders oder besser als Privatunternehmen an das Ziel der W ohlfahrtsma ximierung gebunden werden können. Bleibt bis dahin bei aller Skepsis und Kritik die Zukunft öffentlicher Unternehmen offen, erscheint in einer Reihe von Beiträgen, die sich über wiegend empirisch mit öffentlichen Unternehmen in so verschiedenen Bran chen, wie der Deutschen Bahn, den öffentlich-rechtlichen Sendern oder der kommunalen Versorgungs wirtschaft, befassen, die unternehmensinterne Selbst- und die unternehmensexterne Fremdsteuerung nach politischen oder wirtschaftlichen Rationalitäten als "Gretchenfrage" der Existenz einer öffent lichen Wirtschaft neben der Privatwirtschaft. "Was begrenzt, begründet auch", überschreibt Machura seine Argumenta tion für eine öffentliche Wirtschaft, sofern sich öffentliche Wirtschaftstätigkeit auf ein öffentliches Interesse berufen kann und sich in den Grenzen des da durch gezogenen Rahmens bewegt. Bezogen auf neuere Rechtsstandpunkte und Modifikationen in der Kommunalverfassung Nordrhein-Westfalens plä diert Machura für eine Selbstbeschränkung öffentlicher Wirtschaftstätigkeit und eine Verbesserung politischer Steuerungsmöglichkeiten der Kommunen gegenüber ihren Betrieben durch konkrete und überprüfbare Ziel vorgaben. Genau diesem Anliegen widmet sich Eichhorn aus der Sicht der Öffent lichen Betriebswirtschaftslehre, wenn er - exemplarisch für ein kommunales Entsorgungsunternehmen - den öffentlichen Auftrag in ein konkretes Zielsys tem zur Steuerung öffentlicher Unternehmen übersetzt und damit in Gestalt quantitativ und qualitativ formulierbarer Ziele wirtschaftliche Formal- und Sachziele wie gesellschafts- und umweltpolitische Ziele als Steuerungskrite rien kontrollierbar macht. Gestützt auf empirische Forschungsergebnisse, beschäftigen sich Frey, Hüning und Nickel mit der Privatisierung der Deutschen Bahn, Sitter mit der sich wandelnden Mitgliedsrolle des Managers im kommunalen Versorgungs unternehmen. Für die Deutsche Bahn wird ein Abbau bürokratischer Steuerung konsta tiert, der sich als Enthierarchisierung, Dezentralisierung und Effizienzsteige rung der ehemaligen "Behördenbahn" nachweisen lässt, in Gestalt zuneh mender Vermarktlichung der Unternehmensstrategien und marktlicher Bin nensteuerung der Organisation die "Börsenbahn" aber mit neuen Problemen und Konflikten der Vereinbarkeit von Markt- und Sozial orientierung, insbe sondere in der Personalpolitik, konfrontiert. Explizit beziehen Frey, Hüning und Nickel das Thema der Geschlechterpolitik in ihre Analyse der Bahnre form ein: Gegenüber der überkommenen Behördenorganisation fördert die marktliche Steuerung der Bahn die Chancengleichheit von Frauen, drängt je doch, indem "Serviceorientierung" als "weiblich" buchstabiert werde, gleich zeitig wiederum Frauen in Positionen ab, die wenig Qualifikations- und Auf stiegs chancen bieten. Sitter greift eine These Peter Eichhorns auf, die das Management öffent licher Unternehmen in einer "Identitätskrise" begriffen sieht, und prüft diese
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