Öffentliche Hand und Baumarkt — Voraussetzungen und Möglichkeiten einer Koordinierung

61 Pages·1964·1.524 MB·German

FORSCHUNGSBERICHTE DES LANDES NORDRHEIN-WESTFALEN
Nr. 1378
Herausgegeben
im Auftrage des Ministerpräsidenten Dr. Franz Meyers
von Staatssekretär Professor Dr. h. c. Dr. E. h. Leo Brandt
DK 351.71: 69.003/.009
Rheinisch-Westfälisches Institut fiir Wirtschaftsforschung, Essen
Öffentliche Hand und Baumarkt -
Voraussetzungen und Möglichkeiten
einer Koordinierung
WESTDEUTSCHER VERLAG· KÖLN UND OPLADEN 1964
ISBN 978-3-663-06627-9 ISBN 978-3-663-07540-0 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-07540-0
Verlags-Nr. 011378
© 1964 by Westdeutscher Verlag, Köln und Opladen
Gesamtherstellung: Westdeutscher Verlag
lnhalt
Vorwort ......................................................... 7
1. Öffentliche Verwaltungen und Baumarkt ........................... 9
1.1 Hoheitliche MaBnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1.11 Baupreisrecht und VOB .................................... 9
1.12 Die Bauforschung ......................................... 14
1.13 Die staatliche Wohnungsbauförderung ....................... 14
1.2 Die öffentliche Hand als Auftraggeber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
1.21 Bedeutung und Struktur der öffentlichen Nachfrage
nach Bauleistungen in NRW ................................ 16
1.22 Die öffentlichen Bauverwaltungen ........................... 16
1.221 Gliederung und organisatorischer Aufbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 16
1.222 Die Bauaufgaben der öffentlichen Bauverwaltungen ............ 21
1.223 Arbeitsweise und Verfahrenswege ........................... 23
2. Die Problerne .................................................. 30
2.1 Koordinierung fiskalischer und hoheitlicher Aufgaben .......... 30
2.2 Die öffentlichen Bauinvestitionen als Mittel der
Wirtschaftspolitik ......................................... 30
2.3 Die jahreszeitliche Kontinuität .............................. 34
2.31 Der Winterbau ............................................ 35
2.32 Möglichkeiten der öffentlichen Hand irn Wege der
Nachfragestreuung ........................................ 37
2.4 Zur langfristigen Entwicklung .............................. 40
2.41 Rückgang des Wohnungsbaus ...... ..................... .... 40
2.42 Geringe Angebotselastizität der Kleinbetriebe ................. 46
2.43 Mögliche wirtschaftspolitische MaBnahrnen ... und Selbsthilfe . .. 49
2.5 Der konjunkturpolitische Aspekt ............................ 52
2.51 Konjunkturpolitik und WachsturnsprozeB .................... 52
2.52 Zur Elastizität der Haushaltsgebarung ......... . . . . . . . . . . . . . .. 54
2.53 Längerfristige Baupläne .................................... 55
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Vorwort
Das Rheinisch-Westfälische Institut für Wirtschaftsforschung befaBt sich seit Be
ginn des Jahres 1960 mit einer Analyse der Entwicklung und Verfassung des
Baumarktes in Nordrhein-Westfalen. Die Forschungsarbeit wird vom Minister
präsidenten des Landes Nordrhein-Westfalen, Landesamt für Forschung, und
von der Wirtschaftsvereinigung Bauindustrie e. V. Nordrhein-Westfalen nnanziell
gefördert.
Im Rahmen dieser Analyse wurde Anfang 1961 die erste grundlegende Unter
suchung: Entwicklung und Situation des Baumarktes1, veröffentlicht. Sie gibt
einen überblick über die Entwicklung des Baumarktes im letzten Jahrzehnt und
umreiBt darüber hinaus den gegenwärtigen Stand und die aktuellen Probleme.
Im übrigen ist sie Ausgangsbasis für spezielle Untersuchungen, und zwar insbe
sondere für die Durchleuchtung der wirtschaftspolitischen und der investitions
wirtschaftlichen Seite.
Ein solches spezielles Thema ist Gegenstand der vorliegenden Untersuchung. Sie
befaBt sich mit der öffentlichen Hand einerseits als Gesetzgeber und Förderer und
anderseits als Auftraggeber der Bauwirtschaft. Aus der Analyse gilt es die Nutz
anwendung zu gewinnen; es ist zu prüfen, unter welchen V oraussetzungen An
gebot und (öffentliche) Nachfrage auf dem Baumarkt miteinander in Einklang
gebracht werden können. Eine solche Koordinierung ist unter saisonalem, unter
konjunkturellem, aber auch unter langfristigem Aspekt wünschenswert; denn der
zunehmende Grad der Mechanisierung und die angespannte Arbeitsmarktlage
zwingen die Bauunternehmer, sich stärker als bisher um V ollbeschäftigung zu
bemühen. Hierbei würde ihnen eine langfristige Planung der (öffentlichen) Bau
vorhaben sehr zustatten kommen.
Bei diesen Problemen geht es aber nicht nur um die Belange der Bauwirtschaft,
sondern auch um konjunkturpolitische Interessen der Gesamtwirtschaft. Es ist
daher zu prüfen, ob und inwieweit die langfristigen wachstumspolitischen und die
konjunkturpolitischen Ziele übereinstimmen.
Wir danken allen Stellen, die diese Untersuchung durch Auskünfte gefördert
haben. Zu besonderem Dank sind wir Herrn Regierungsbaudirektor a. D.
SCHLÖBKE, Kettwig, verpflichtet; er verfaBte in unserem Auftrage die Ausfüh
rungen zu 1.22: Die öffentlichen Bauverwaltungen.
Essen, im Mai 1963 Rheinisch-Westfälisches Institut
für Wirtschaftsforschung
Der Präsident
Professor Dr. WESSELS
1 Forschungsberichte des Landes Nordrhein-Westfalen, Nr. 1012, Westdeutscher Verlag,
Köln und Opladen.
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1. Öffentliche Verwaltungen und Baumarkt
Die Beziehungen zwischen der öffentlichen Hand und der Bauwirtschaft sind
zweifacher Natur. Der Staat begegnet dem Bauwesen hoheitlich befehlend und
rechtsgeschäftlich handelnd. Eine klare Abgrenzung hoheitlichen und tlskalischen
Handelns ist heute freilich mitunter schwierig. Gleichwohl erfordert es die Ziel
setzung dies er Untersuchung - wenigstens theoretisch -, zwischen hoheitlich
befehlender und tlskalischer Staatstätigkeit zu unterscheiden.
1.1 Hoheitliche MaBnahmen
1.11 Baupreisrecht und VOB
In einer marktwirtschaftlich organisierten V olkswirtschaft wird das Marktge
schehen durch sich frei bildende Preise gesteuert. Diese erfüllen ihre Funktion
nur in gesamtwirtschaftlich erwünschter Weise, wenn sie im Wettbewerb zwischen
Anbietern und Nachfragern zustande gekommen sind.
Für die wirtschaftliche Beurteilung der Beziehungen zwischen den Marktteil
nehmern ist daher die Art der Preisbildung das entscheidende Kriterium. Ge
meinhin hält man drei Bedingungen für erforderlich, damit der Marktpreis seine
volkswirtschaftlichen Aufgaben optimallöst:
a) Der Markt muB für alle Teilnehmer transparent sein.
b) Die am Markt umgesetzte Ware oder Leistung muB homogen sein.
c) Der einzelne Marktteilnehmer rechnet nicht damit, daB er durch sein Ver
halten den Marktpreis ändern kann.
Das Verhalten der öffentlichen Hand als Nachfrager auf dem Baumarkt ist danach
zu beurteilen, inwieweit sie durch ihre Auftragsvergabe dazu beiträgt, daB sich
die Preisbildung unter diesen Bedingungen vollziehen kann.
Bund, Länder, Gemeinden, Gemeindeverbände und die sonstigen juristischen
Personen des öffentlichen Rechts - kurz »öffentliche Hand« genannt - sind zu
rd. einem Drittel am Bauvolumen der Bundesrepublik beteiligt.
Die hierin zum Ausdruck kommende überragende Nachfragestellung würde es
der öffentlichen Hand angesichts der atomistischen Struktur des übrigen Teils der
Nachfrage und des Angebots erlauben, das Marktgeschehen am Baumarkt im
eigenen Sinne zu beeinflussen.
Diese Feststellung läBt sich auch bei einer differenzierteren Betrachtung der Markt
verhältnisse aufrechterhalten. Die Begriffe »der Baumarkt« und die »öffentliche
9
Hand« können nämlich in diesem Zusammenhang höchst irreführend sein. Bei
einer näheren Betrachtung zeigt sich, daB »der Baumarkt« keineswegs eine wirt
schaftliche Einheit in marktmorphologischem Sinne darstellt. Vielmehr ver
bergen sich hinter diesem Sammelbegriff eine Vielzahl heterogener Teilmärkte,
die sich ihrerseits in Regionalmärkte gliedern. Diese Einzelmärkte können aller
dings nicht isoliert betrachtet werden, sie stehen in mehr oder minder star ken
interdependenten Beziehungen zueinander.
Die Nachfrage der öffentlichen Auftraggeber verteilt sich - wenngleich nicht
gleichmäBig - auf diese Einzelmärkte. Dabei tritt keineswegs auf allen Märkten
die gleiche »öffentliche Hand« als Nachfrager auf, vielmehr werden die Aufträge
der» öffentlichen Hand« von etwa 25000 selbständig wirtschaftenden, mit eigener
Entscheidungsbefugnis ausgestatteten juristischen Personen vergeben. Von einer
einheitlichen Willensbildung der öffentlichen Nachfrage kann daher, solange keine
besonderen Verabredungen getroffen sind, nicht gesprochen werden.
Trotz der überaus groBen Zahl der staatlichen Auftraggeber verliert das Problem
der monopolistischen Nachfragestellung der öffentlichen Hand, das sich schon bei
einer globalen Betrachtung des Baumarktes aufdrängt, nichts von seiner Schärfe.
Bestehen auch bezüglich der Höhe und der Art des Auftragsvolumens, das von
jeder der genannten 25000 Stellen vergeben wird, erhebliche Unterschiede, so ist
doch die Marktstellung der jeweiligen öffentlichen Auftraggeber um so domi
nierender, je stärker der Baumarkt sachlich und regional aufgespalten ist. Haupt
sächlich aus dieser Differenzierung eröffnen sich ihnen Möglichkeiten zu einer
mehr oder weniger ausgeprägten monopolistischen Verhaltensweise.
Nutzt die öffentliche Hand ihre durchweg starke Marktstellung zur Durchsetzung
der eigenen Interessen aus ? Die Verordnungen und Richtlinien, die bei der Ver
gabe von Bauaufträgen von den öffentlichen Nachfragern eingehalten werden
müssen, bieten zur Beantwortung dieser Frage Anhaltspunkte. Die für die vor
liegende Fragestellung wichtigen Bestimmungen enthält die »Verordnung über
die Preise bei öffentlichen A ufträgen für Bauleistungen« vom 19. Dezember 1955:
Im § 2/2 schreibt sie vor: »Bei der Vereinbarung von Preisen ist grundsätzlich
Wettbewerbspreisen vor Selbstkostenpreisen der V orrang zu geben. « Ferner im
§ 6/1: »Selbstkostenpreise dürfen nur vereinbart werden, wenn Preise im Wett
bewerb nicht gebildet werden können.« An diese Grundsätze sind gemäB § 3 der
Bund, die Länder, Gemeinden, die Gemeindeverbände und die sonstigen juri
stischen Personen des öffentlichen Rechts gebunden. Sie gelten auch für private
Bauherrn, deren Bauobjekte überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert
werden.
Die öffentlichen Bauherren sind somit gehalten, ihre Bauaufträge zu Wettbewerbs
preisen zu vergeben2•
Aus dieser V orschrift allein kann noch keineswegs gefolgert werden, daB es den
öffentlichen Auftraggebern verboten wäre, ihre Marktmacht monopolistisch aus-
2 Wenn im Wettbewerb gebildete Preise nicht vorliegen, sind Selbstkostenpreise zu ver
güten, die nach den Leitsätzen der »Verordnung über die Preisermittlung auf Grund
der Selbstkosten bei Bauleistungen für öffentliche Auftraggeber« (LSBÖ) vom 25. Mai
1940 ermittelt werden.
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zunutzen. Ein Wettbewerbspreis kann nämlich durchaus das Ergebnis eines un
vollständigen, hier vom Nachfragedruck der öffentlichen Marktteilnehmer beein
fluBten Wettbewerbs sein. Die Preisverordnung berücksichtigt einseitig die Inter
essenlage des öffentlichen Auftraggebers. Das Fehlen einer Definition oder Um
schreibung des Begriffs »Wettbewerbspreis« läBt diesen Eindruck entstehen. Sie
erklärt zwar Preise für unzulässig, die bei beschränktem Wettbewerb der Anbieter
zustande gekommen sind und bestimmt in besonderen Richtlinien, wann ein
Preis für den öffentlichen Nachfrager als zu hoch angesehen werden muB; ent
sprechende Schutzbedingungen zugunsten der Anbieter fehlen indes. Die preis
rechtlichen V orschriften allein gewährleisten noch nicht ein Verhalten der öffent
lichen Nachfrager, das die Bildung eines echten Wettbewerbspreises unter den
genannten drei Bedingungen fördert.
Während das Preisrecht die Frage des volkswirtschaftlich »richtigen« Verhaltens
offen läBt und vorwiegend von der Interessenlage des öffentlichen Auftraggebers
beherrscht wird, sucht die» Verdingungsordnung für Bauleistungen« (VOB), die
naturgemäB oft widerstrebenden Belange des Anbieters und des Nachfragers auf
einen Nenner zu bringen. Die VOB ist bereits vor dem Kriege angewandt und
seitdem ständig den veränderten Anforderungen angepaBt worden. Nach dem
Kriege wurde sie vom »D eutschen VerdingungsausschuB für Bauleistungen« fort
entwickelt, in dem die am Baugeschehen interessierten Ministerien, öffentlichen
Verwaltungen, Wirtschafts- und Berufsverbände zusammengeschlossen sind. Die
in der VOB enthaltenen Verfahrens-und Verhaltensregeln hat sich die öffentliche
Hand zu eigen gemacht. Wie ist das Verhalten der öffentlichen Auftraggeber als
»marktbeherrschende« Nachfrager im Lichte der VOB zu beurteilen? Tragen sie
durch Anwendung der VOB-Regeln zu einer echten Wettbewerbspreisbildung
auf dem Baumarkt bei?
Es wurde bereits festgestellt, daB der » Baumarkt« ein höchst unvollkommener
Markt ist, da er aus sachlich und regional verschiedenen Teil-und Einzelmärkten
besteht. Aber selbst diese Einze1märkte sind unvollkommene Märkte, da ein
wesentliches Merkmal des vollkommenen Marktes - die Homogenität der ge
handelten Leistung - nicht vorliegt. GewiB, man kann gedanklich diese Einzel
märkte noch weiter aufgliedern. Will man sich nicht gar zu weit von der Realität
entfernen, so muB die Feststellung getroffen werden: Die Anwendung des Markt
begriffs als Umschreibung des» Orts«, an dem sich das Angebot und die Nachfrage
gleichwertiger, d. h. gegenseitig ersetzbarer Leistungen treffen, ist für den Be
reich des Bausektors zumindest sehr problematisch. Die Schwierigkeiten, die sich
in dieser Hinsicht ergeben, resultieren letztlich aus der Eigenart der Bauleistungen;
sie offenbaren gleichzeitig die Schwierigkeiten, die der Bildung von Marktpreisen
bei Bauleistungen entgegenstehen. Jedes Bauwerk ist, wenn man von der in
Deutschland noch in den Anfängen stehenden (fabrikmäBigen) Fertigbauweise
absieht, in der Art, der Dimensionierung, Ausstattung und Ausführung sowie
bezüglich des Standortes ein einmaliges, in Einzelfertigung erstelltes Gut. Jedes
Bauwerk unterscheidet sich zumindest in einem der genannten kostenbestim
menden Merkmale von anderen Bauobjekten. Sieht man davon ab, daB ein ge
plantes Bauwerk nur in den seltensten Fällen als Einheit nachgefragt wird (Ge-
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neralunternehmervertrag) - die Problemstellung bleibt hiervon unberührt -, so
wird durch jede Ausschreibung gleichsam ein neuer Markt geschaffen.Auf diesem
Markt wird ein »Bündel« von verschiedenartigen Bauleistungen durch den Bau
herrn nachgefragt, urn das sich eine mehr oder weniger groBe Zahl von Anbietern
bewerben. Da dies es Bündel von Bauleistungen in seiner Art einmalig ist, weiB
weder der Nachfrager noch der einzelne Anbieter, welcher Marktpreis gilt. Diese
Unsicherheit kann jeder Marktteilnehmer zum Teil begrenzen, indem er das
»Bündel« in die verlangten Einzelleistungen auflöst und an Hand der für die
Einzelleistungen geltenden Marktpreise sich eine Vorstellung über den möglichen
Preis des ausgeschriebenen Bauwerks macht. Allerdings ist zu berücksichtigen,
daB die bei anderen Bauwerken geitenden Einzelpreise nicht unbedingt über
nommen werden können, da sie oft auf die Besonderheiten dieser Bauwerke abge
stellt sind, die für den AuBenstehenden zudem nicht immer erkennbar sind.
Die Marktteilnehmer müssen sich mithin an einem Preis orientieren, den sie noch
nicht kennen, und an den sich anzupassen es bereits in dem Zeitpunkt, da sie ihn
erfahren, zu spät ist. Angesichts dies er Unsicherheit nimmt es nicht wunder, daB
bei Ausschreibungen gelegentlich höchst individuelle Preisangebote vorkommen.
Diese theoretischen Überlegungen scheinen zur wirtschaftlichen Würdigung der
VOB, insbesondere ihrer Befolgung durch die öffentlichen Auftraggeber, uner
läBlich.
Ausgehend von den beschriebenen Besonderheiten des Baumarktes und der damit
verbundenen Unsicherheit bei der Preisbildung, versucht die VOB auf dem Bau
markt eine Wettbewerbsordnung zu verwirklichen, die die Bildung eines »ange
messenen« Baupreises erleichtert. Der Weg, den sie hierzu beschreitet, ist im
Prinzip von den spezifischen Baumarktverhältnissen vorgezeichnet: Durch Be
tonung ihrer Besonderheiten sollen die einzelnen Aufträge untereinander ver
gleichbar gemacht werden. Das Verfahren erscheint zwar widersprüchlich, aber
nur auf diese Weise dürfte es möglich sein, die gleichartigen Bestandteile der Auf
träge zu erkennen, für die ein Wettbewerbspreis gefunden werden kann. Die Vor
schriften der VOB dienen im wesentlichen diesem Ziel.
Der Teil A der VOB, der nicht Vertragsbestandteil wird, regelt das vor Vertrags
abschluB einzuhaltende Verfahren. Er wendet sich insbesondere an den Auftrag
geber. Ihm wird empfohlen - sofern möglich -, seinen Auftrag als Leistungs
vertrag (§ 5/1) öffentlich (§ 3/2)auszuschreiben. Der Auftrag soll in der Regel nach
Fachlosen vergeben werden (§ 4/1). Ferner werden im Teil A Bestimmungen über
Auslieferungsfristen, Vertragsstrafen und Beschleunigungsvergütungen, Gewähr
leistungen sowie das Angebots- und Zuschlagsverfahren u. a. m. erlassen. Be
sonders bedeutsam ist in diesem Zusammenhang der § 9 des Teils A, der Grund
sätze für die Leistungsbeschreibung aufstellt. Danach sollen Bauleistungen so ein
deutig und erschöpfend beschrieben werden, daB die Anbieter ihre Preise sicher
und ohne umfangreiche Vorarbeiten ermitteln können.
»Die Beschreibung der Leistung geschieht zweckmäl3ig in Form eines Leistungsver
zeichnisses. Urn eine einwandfreie Preisermittlung zu errnöglichen und die vergleichende
Prüfung der Angebote zu erleichtern. ist die Leistung derart aufzugliedern, daB unter
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einer Ordnungszahl (Position) nur solche Lieferungen aufgenommen werden, die nach
ihrer technischen Beschaffenheit und für die Preisbildung als in sich gleichartig anzusehen
sind.« (§ 9/2 Satz 1 und 2.)
»Bei der Beschreibung der Leistungen sind die verkehrsüblichen Bezeichnungen anzu
wenden und die einschlägigen DIN-Vorschriften zu beachten.« (§ 5 Satz 1.)
Diese Bestimmungen sind für die Bildung von echten Wettbewerbspreisen auf
dem Baumarkt von grundlegender Bedeutung, da sie die Aufgliederung der Ge
samtleistung in homogene Einzelleistungen vom Auftraggeber verlangen und die
Zusammenfassung ungleichartiger Leistungen zu Sammelpositionen nur aus
nahmsweise zulassen. Der Anbieter ist gehalten, seine Preisforderungen in das
Leistungsverzeichnis einzusetzen (§ 6/1). Auf diese Weise besteht die Gewähr,
daB sich für wiederkehrende Einzelleistungen alImählich ein Marktpreis heraus
bildet, der auf Grund eines Wettbewerbs zwischen einer Vielzahl von Anbietern
und Nachfragern zustande gekommen ist. Alle Marktteilnehmer können sich an
diesem für Einzelleistungen geltenden Wettbewerbspreis orientieren und den
wahrscheinlichen Preis für Gesamtleistungen (Auftrag) zumindest teilweise ab
leiten. Die Preisunsicherheit, die an sich aus der lndividualität eines jeden Auf
trages resultiert, beschränkt sich danach meistens nur noch auf die Besonderheit
des Bauobjekts, die auf Grund der Leistungsbeschreibung »gleichsam« isoliert
werden kann.
Die bisher erwähnten Bestimmungen der VOB bezogen sich vorwiegend auf die
Bauleistung. Mit der genauen Umschreibung der Bauleistung ist allerdings noch
keineswegs die Grundlage für eine leistungsgerechte Preisbildung gegeben. Die
genaue Festlegung der Leistung ist zwar eine notwendige, aber noch keineswegs
hinreichende Bedingung hierzu.
Hierzu bedarf es genauer V orschriften, wie die Leistung durchzuführen ist und
welche Nebenleistungen (Verteilung der Gefahr, Vertragsstrafen, Sicherheits
leistungen u. a.) mit ihr verbunden sind. Die hieraus sich ergebenden Störungen
der Vergleichbarkeit der Bauleistung werden von der VOB soweit wie möglich
ausgeschaltet. lhr Teil B enthält die »AlIgemeinen Vertragsbedingungen für die
Ausführung von Bauleistungen«. Diese Bedingungen gelten für alle Bauaufträge,
gleich welcher Art sie sind. Analog bestimmen im Teil C die »Allgemeinen Tech
nischen Vorschriften«, wie die Bauleistungen auszuführen sind, welche Stoffe und
Bauteile zu verwenden sind, welche rechtlichen Nebenleistungen zu erbringen
sind u.a.m. Der § 10 des Teils A der VOB sieht vor, daB die allgemeinen Ver
tragsbedingungen (Teil B) und die »Allgemeinen Technischen Vorschriften«
(Teil C) durch entsprechende Zusatzbedingungen und -vorschriften, gegebenen
falls auch durch besondere Vereinbarungen und Ergänzungen präzisiert werden.
Damit besteht die Möglichkeit, die technischen Ausführungsvorschriften und die
bes onderen Vertragsbedingungen in Übereinstimmung mit den allgemeinen Vor
schriften auf die Verhältnisse der einzelnen Arten von Bauwerken (z. B. für den
StraBenbau) abzustellen.
Durch diese» Standardisierung« des rechtlichen und technischen Rahmens der
Leistungserstellung wird eine verhältnismäBig enge Beziehung zwischen der Bau
leistung und dem Baupreis hergestellt.
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