O princípio do poluidor pagador: pedra angular da política comunitária do ambiente

319 Pages·2014·4.09 MB·Portuguese

by  Maria Alexandra de Sousa Aragão

VOLUME 1

SÉRIE - DIREITO AMBIENTAL PARA O SÉCULO XXI
O PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR
Pedra Angular da Política Comunitária do Ambiente
Copyright © by
Alexandra Aragão, 2014
Todos os direitos reservados.
COORDENADORES
José Rubens Morato Leite
Antonio Herman Benjamin
Republicação autorizada da obra originalmente publicada em Portugal na coleção
Studia Iuridica (n.º 23, Janeiro de 1997) do Boletim da Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra e da Coimbra Editora (http://www.coimbraeditora.pt/)
com o ISBN 972-32-0760-5.
A659p Aragão, Alexandra
O princípio do poluidor pagador : pedra angular da política comunitária
do ambiente / Alexandra Aragão ; coordenadores [da série] Antonio
Herman Benjamin, José Rubens Morato Leite. – São Paulo : Inst. O
Direito por um Planeta Verde, 2014.
317 p. – (Direito ambiental para o século XXI ; v. 1)

Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-63522-17-7

1. Direito ambiental. I. Benjamin, Antonio Herman. II. Leite, José
Rubens Morato. III. Título. IV. Série.
CDU 341.347
CONSELHO EDITORIAL DA EDITORA PLANETA VERDE
MEMBROS
1. José Rubens Morato Leite 29. Ivan Carneiro Castanheiro
2. Antonio Herman Benjamin 30. Marcia Dieguez Leuzinger
3. José Eduardo Ismael Lutti 31. Carlos Teodoro José Hugueney Irigaray
4. Kamila Guimarães de Moraes 32. Patryck Araujo Ayala
5. Solange Teles da Silva 33. Ubiratan Cazetta
6. Heline Sivini Ferreira 34. Jose Heder Benatti
7. Ana Maria Nusdeo 35. Fernando Reverendo Vidal Akaoui
8. Tatiana Barreto Serra 36. Guilherme Jose Purvin de Figueiredo
9. Luiz Fernando Rocha 37. Annelise Monteiro Steigleder
10. Eladio Luiz da Silva Lecey 38. Ana Maria Moreira Marchesan
11. Sílvia Cappelli 39. Carolina Medeiros Bahia
12. Paula Lavratti 40. Danielle de Andrade Moreira
13. Maria Leonor Paes Cavalcanti Ferreira 41. Elizete Lanzoni Alves
14. Patrícia Amorim Rego 42. Fernando Cavalcanto Walcacer
15. Marcelo Henrique Guimarães Guedes 43. Melissa Ely Melo
16. Patrícia Faga Iglecias Lemos 44. Nicolao Dino de Castro e Costa Neto
17. Alexandre Lima Raslan 45. Ricardo Stanziola Vieira
18. Vanêsca Buzelato Prestes 46. Rogério Portanova
19. Álvaro Luiz Valery Mirra 47. Vladimir de Passos de Freitas
20. Marga Inge Barth Tessler 48. Zenildo Bodnar
21. Jarbas Soares Junior 49. Nelson Roberto Bugalho
22. Sandra Cureau 50. Marcelo Goulart
23. Giorgia Sena Martins 51. Letícia Albuquerque
24. Dalila de Arêa Leão Sales e Silva 52. Claudia Lima Marques
25. Analúcia de Andrade Hartmann 53. Gilberto Passos de Freitas
26. Eliane Moreira 54. Marcelo Abelha Rodrigues
27. Alexandra Faccioli Martins 55. Branca Martins da Cruz
28. Andrea Lazzarini

Quino, "Quinoterapia", Publicações Dom Quixote, Lisboa, 1995
"Já se pode falar da economia em que metade das empresas poluem, e a outra metade
labora para despoluir..." (António Sousa Franco)
SUMÁRIO
NOTA PRÉVIA .........................................................................................................10
INTRODUÇÃO .........................................................................................................12
PARTE I
O SURgIMENTO DO PPP −ENqUADRAMENTO− .................................17
1.“PRé-hIstóRIA” DO DIReItO DO AmbIeNte ............................................................18
1.1. A Natureza “hostil” .................................................................................................18
1.2. O predador humano.................................................................................................19
1.3. Consciencialização dos problemas ambientais ......................................................20
2. “ObstáCULOs ePIstemOLóGICOs” DO estUDO CIeNtÍfICO DA NAtURezA .......22
2.1. Primeiro obstáculo: os bens livres ao “preço da chuva” ........................................23
2.2. segundo obstáculo: as res nullius ..........................................................................26
2.3. terceiro obstáculo: as res derelictae ......................................................................28
3. ULtRAPAssAGem DOs ObstáCULOs......................................................................29
3.1. A “nave espacial terra” ..........................................................................................29
3.2. O património comum da humanidade e a responsabilidade intergeracional ........30
3.3. A teoria das externalidades ....................................................................................31
3.4. A descoberta do “pé invisível” ...............................................................................33
4. As exteRNALIDADes AmbIeNtAIs NeGAtIvAs .....................................................34
5. sOLUções PARA As exteRNALIDADes AmbIeNtAIs ............................................36
5.1. Negociação directa .................................................................................................36
5.2. Regulamentação estatal .........................................................................................40
PARTE II
O PPP NA POLíTICA COMUNITÁRIA DO AMBIENTE ........................43
1. sURGImeNtO DA POLÍtICA COmUNItáRIA DO AmbIeNte. ..................................44
2. sURGImeNtO DO PPP COmO PRINCÍPIO fUNDAmeNtAL DA POLÍtICA
COmUNItáRIA DO AmbIeNte. .....................................................................................49
PARTE III
INTERPRETAÇÃO JURíDICA DO PPP .........................................................51
1. esPeCIAL ImPORtâNCIA DA INteRPRetAçãO jURÍDICA DO PPP ..........................52
2. INteRPRetAçãO hIstóRICA: O seNtIDO ORIGINáRIO DO PPP ..............................55
3. INteRPRetAçãO sIstemátICA ...............................................................................58
3.1. Direito comunitário originário: artigo 130ºR do tratado .........................................58
3.1.1. Os Objectivos .......................................................................................................58
3.1.1.1. Desenvolvimento sustentável: o esverdear do tratado ...................................58
3.1.1.2. Os objectivos do artigo 130ºR1 .........................................................................59
3.1.2. O artigo 130ºR2 ....................................................................................................61
3.1.2.1. O “nível de protecção elevado” ........................................................................61
3.1.2.2. Os princípios......................................................................................................62
3.1.2.2.1. Princípio da precaução ...................................................................................64
3.1.2.2.2. Princípio da prevenção ...................................................................................65
3.1.2.2.3. Princípio da correcção na fonte .....................................................................65
3.1.2.2.4. Princípio do poluidor pagador ........................................................................67
3.1.2.2.5. Princípio da integração ..................................................................................67
3.1.2.3. valor jurídico dos princípios ..............................................................................69
3.1.2.3.1. juridicidade....................................................................................................69
3.1.2.3.2. Aplicabilidade directa ....................................................................................71
3.1.2.3.3. Destinatários ..................................................................................................73
3.1.2.3.3.1. Competência estatal residual. ....................................................................76
3.1.2.3.3.2. “medidas de protecção reforçadas” (130ºt) ..............................................76
3.1.2.3.3.3. “medidas provisórias” (130ºR2 §2) .............................................................78
3.1.2.3.3.4. As excepções do artigo 130ºs 5 .................................................................80
3.1.2.3.3.5. execução das medidas comunitárias pelos estados membros ..................81
3.1.2.4. valor jurídico dos princípios: conclusão ...........................................................87
3.1.3. Pressupostos da política comunitária: artigo 130ºR3 ..........................................88
3.1.4. Delimitação das competências nacional e comunitária ......................................90
3.1.4.1. Competência geográfica: artigo 130ºR1 ...........................................................90
3.1.4.2. Competência sectorial: o princípio da subsidiariedade....................................91
3.1.4.2.1. Introdução ......................................................................................................91
3.1.4.2.2. A subsidiariedade no artigo 130ºR4 ..............................................................92
3.1.4.2.3. A subsidiariedade no artigo 3ºb ....................................................................95
3.1.4.2.4. O novo sentido da subsidiariedade................................................................96
3.2. Direito comunitário derivado ..................................................................................99
3.2.1. Actos comunitários vinculativos atípicos ............................................................99
3.2.2. Actos comunitários vinculativos típicos ............................................................102
3.2.3. Actos comunitários não vinculativos .................................................................103
4. INteRPRetAçãO teLeOLóGICA: Os fINs DO PPP .................................................104
4.1. Posição da OCDe ...................................................................................................104
4.2. Posição da Comunidade ........................................................................................104
4.3. Posição adoptada -Introdução ..............................................................................105
4.3.1. Prevenção e precaução ......................................................................................112
4.3.2. Prevenção dinâmica ...........................................................................................115
4.3.3. equidade na redistribuição dos custos das medidas públicas ..........................120
4.3.4. equidade nas trocas comerciais internacionais ................................................125
5. INteRPRetAçãO LIteRAL DO PPP ..........................................................................126
5.1. hipótese: quem é o poluidor .................................................................................128
5.1.1. Posição da Comunidade .....................................................................................130
5.1.2. Posição adoptada: o poluidor-que-deve-pagar ..................................................132
5.1.3. Concausalidade ..................................................................................................138
5.1.3.1. Posição da Comunidade ..................................................................................138
5.1.3.2. Posição adoptada ............................................................................................139
5.2. estatuição: o que paga o poluidor ........................................................................141
5.2.1. Posição da OCDe ................................................................................................142
5.2.2. Posição da Comunidade .....................................................................................143
5.2.3. Posição adoptada ...............................................................................................149
5.2.3.1. Custos da precaução .......................................................................................150
5.2.3.2. Custos de prevenção .......................................................................................153
5.2.3.3. Custos administrativos....................................................................................156
5.2.3.4. Custos das medidas públicas..........................................................................158
5.2.4. Os auxílios públicos às vítimas da poluição ......................................................161
5.3. estatuição: como paga o poluidor.........................................................................164
5.3.1. Posição da OCDe ................................................................................................165
5.3.2. Posição da Comunidade .....................................................................................165
5.3.3. Posição adoptada ...............................................................................................168
5.3.3.1. Instrumentos ...................................................................................................169
5.3.3.2. tipologia ..........................................................................................................171
5.3.3.2.1. subsídios aos poluidores .............................................................................173
5.3.3.2.2. Instrumentos normativos .............................................................................175
5.3.3.2.3. Instrumentos económicos ............................................................................176
5.3.3.2.4. títulos de poluição transaccionáveis...........................................................179
6. A RePeRCUssãO: seRãO Os POLUIDORes Os veRDADeIROs PAGADORes? .....183
6.1. O fenómeno da repercussão .................................................................................183
6.1.1. A repercussão externa .......................................................................................184
6.1.2. A repercussão interna .......................................................................................186
6.2. Consequências da repercussão ............................................................................187
6.2.1. Consequências económicas e ecológicas..........................................................187
6.2.2. Consequências nominais ...................................................................................189
6.2.2.1. Princípio do Poluidor Primeiro Pagador...........................................................190
6.2.2.2. Princípio do Utilizador Pagador e Princípio do Consumidor Pagador .............190
6.2.3. equidade da repercussão ...................................................................................191
7. exCePções AO PPP .................................................................................................193
7.1. Posição da OCDe ...................................................................................................194
7.2. Posição da Comunidade ........................................................................................195
7.2.1. Introdução ..........................................................................................................195
7.2.2. tipologia e limites ..............................................................................................196
7.3. Posição adoptada ..................................................................................................200
7.3.1. Limites às excepções: justificação.....................................................................202
7.3.2. Limites imanentes ..............................................................................................203
7.3.3. Limites temporais...............................................................................................204
7.3.4. Limites subjectivos.............................................................................................205
7.3.5. Limites geográfico-sectoriais .............................................................................205
7.3.6. Limites postos pelo princípio da proporcionalidade ..........................................206
7.3.7. Limites processuais............................................................................................206
PARTE IV
CONCLUSõES .......................................................................................................207
1. NAtURezA jURÍDICA DO PPP .................................................................................208
2. CONCLUsãO ............................................................................................................211
ANEXOS ...................................................................................................................216
1. A POLUIçãO “óPtImA” ...........................................................................................216
2. ALGUmAs CRÍtICAs AO PONtO óPtimo De POLUIçãO .......................................220
2.1. Custos de avaliação dos custos ............................................................................221
2.2. Custos administrativos..........................................................................................227
2.2.1. Custos administrativos dos instrumentos normativos ......................................228
2.2.2. Custos administrativos dos instrumentos económicos .....................................229
2.3. O “preço social” do ambiente ...............................................................................233
2.3.1. Os prós e os contras da quantificação. ..............................................................234
2.3.2. métodos de quantificação .................................................................................236
2.3.3. métodos directos ...............................................................................................237
2.3.3.1. técnica das preferências reveladas ...............................................................237
2.3.3.2. técnica dos custos alternativos......................................................................238
2.3.3.3. técnica das preferências expressas ...............................................................239
2.3.4. métodos indirectos ............................................................................................240
2.3.4.1. Avaliações de peritos: os orgãos judiciais .....................................................240
2.3.4.2. Avaliações políticas ........................................................................................241
2.4. O óptimo económico e o equilíbrio ecológico.......................................................241
3. ANáLIse eCONómICA DOs INstRUmeNtOs De meRCADO De CONtROLO DA
POLUIçãO.....................................................................................................................247
BIBLIOgRAfIA .....................................................................................................254
íNDICE IDEOgRÁfICO ......................................................................................293
APêNDICES ...........................................................................................................301