O conflito de interesses como ato de improbidade administrativa

167 Pages·2017·1.04 MB·Portuguese

FELIPE DUDIENAS DOMINGUES PEREIRA

O conflito de interesses como ato de improbidade administrativa

MESTRADO EM DIREITO

Dissertação apresentada à Banca Examinadora da
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como
exigência parcial para obtenção do título de MESTRE
em Direito Administrativo, sob a orientação do Prof.
Dr. José Roberto Pimenta Oliveira.

SÃO PAULO
2018
BANCA EXAMINADORA

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Ao meu pai, Elcio Domingues Pereira, meu maior
incentivador, que me mostrou o horizonte,
incentivando-me a voar mais alto e a alcançar o que
jamais cogitei ser capaz.
À minha mãe, Christina Dudienas, que sempre foi
meu ponto de equilíbrio, fonte de amor, paciência e
renovação de minhas energias e esperanças nos
momentos de exaustão.
À minha irmã, Raíssa, por todo carinho, cumplicidade
e pela calorosa torcida.
À minha avó, Norberta Mônica Dudienas (in
memoriam).
AGRADECIMENTOS

Aos meus pais, Elcio Domingues Pereira e Christina Dudienas, pelo exemplo de
dignidade e perseverança, pelo apoio incondicional, pela confiança na minha capacidade e pela
sólida formação que me proporcionaram a continuidade dos estudos e, por conseguinte, a
conclusão deste trabalho.
Ao meu orientador, Professor Doutor José Roberto Pimenta Oliveira, pela dedicação e
paciência ao longo do desenvolvimento deste estudo.
Aos Professores Doutores Maurício Zockun e Ricardo Marcondes Martins, pelas
valiosas contribuições oferecidas durante a banca de qualificação e que foram de grande valia
à conclusão deste trabalho.
À Carolina Bisson de Souza, minha namorada, que esteve ao meu lado desde os
primeiros passos dessa longa caminhada, pelo carinho e apoio incondicionais em todos os
momentos.
Aos meus amigos, pela coragem que me transmitiram nessa jornada e por toda a
compreensão e apoio, mesmo em meus momentos de ausência.
Aos meus colegas de Mestrado da PUC-SP, pelo incentivo, pela troca de conhecimentos
e aprendizado ao longo do curso.
À Isa e à Marcela Maracaípe, pela hospitalidade acolhedora nas inúmeras vezes que
precisei viajar a São Paulo para cumprir as atividades acadêmicas.
“Com a corrupção morre o corpo, com a impiedade
morre a alma.”
(SANTO AGOSTINHO)
RESUMO

Este trabalho tem por escopo analisar a Lei no 12.813/2013 (Lei de Conflito de Interesses
– LCI), instrumento de relevante utilidade à Administração Pública no combate e prevenção à
corrupção. Para tanto, enfoca especialmente os conceitos de moralidade e de improbidade, bem
como apresenta o cenário em que se desenvolveu o arcabouço jurídico nacional, pautado pelas
ideias concebidas em Tratados Internacionais dos quais o Brasil é signatário. A LCI é um
exemplo. Adveio de compromissos firmados pelo Brasil em tratados internacionais à
colaboração e combate à corrupção e ampliou o rol de atos tipificados como ilícitos funcionais
na Lei no 8.429/1992, a Lei de Improbidade Administrativa (LIA), inserindo condutas
caracterizadoras como conflitantes entre os interesses privados do agente público e aqueles da
Administração Pública, em específico, o órgão a que ele integra, como atos de improbidade
administrativa. O estudo demonstra que a prevenção e a repressão ao conflito de interesses são
formas de o direito objetivar as exigências de moralidade modeladas na Constituição Federal,
na vertente fundamental de impor lealdade no exercício da função pública, valor que somente
se viabiliza quando essa função é movimentada exclusivamente pelo exercício da atividade de
agentes públicos norteados e comprometidos com a realização exclusiva dos interesses
públicos, cuja guarda e tutela o Direito lhes assinala.

Palavras-chave: Conflito de Interesses, Atos de Improbidade Administrativa. Moralidade
Administrativa. Agentes Públicos.
ABSTRACT

The present thesis aims at analyzing the regulatory treatment of the conflict of interests
as an act of administrative improbity, for the specific purpose of Article 37, Paragraph 4, of the
1988’s Brazilian Constitution. The requirement for a systematic discipline on conflict of
interests within the sphere of corruption prevention and enforcement actions emerges with the
Inter-American Convention Against Corruption (Decree No. 4,410 of 7 October 2002), which
emphasizes the duty of each State to create, maintain and strengthen codes of conduct for the
correct, honorable, and proper performance of public functions to prevent conflicts of interests,
so as to maintain confidence in the integrity of employees in both direct and indirect Public
Administration as well as in the public management. The International Convention Against
Corruption (Decree No. 5,687 of 31 January 2016), in its turn, also highlights the legal
discipline of the conflicts of interests, which sets forth that each State Party, according to the
principles of its internal legislation, shall adopt systems capable of promoting transparency, as
well as preventing conflicts of interests, or capable of maintaining and strengthening such
systems. The Brazilian Federal Union’s legislative and institutional response to these
international commitments was formalized under the Conflict of Interests Law (Federal Law
No. 12,813 of 16 May 2013). This thesis, therefore, provides an analysis of the aforementioned
legal order underneath the aegis of the constitutional systematization of the liability of public
officers under Brazilian Law, with the main purpose of contributing to the interpretation and
application of legal arrangements as relevant supervisory instruments of the administrative
probity.

Keywords: Conflicts of Interests. Acts of Administrative Improbity. Administrative Morality.
Public Officers.
SUMÁRIO

INTRODUÇÃO.......................................................................................................................11
1 DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA.......................................................................15
1.1 Moral e Direito................................................................................................................15
1.2 Moralidade administrativa...............................................................................................19
1.3 Moralidade administrativa e sua autonomia....................................................................26
1.4 Moralidade administrativa e probidade administrativa...................................................33
2 DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA......................................................................36
2.1 Noção geral......................................................................................................................36
2.2 Autonomia constitucional da Lei no 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa –
LIA).......................................................................................................................................40
2.3 Das modalidades de improbidade administrativa............................................................46
2.3.1 Dos atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilícito.51
2.3.2 Dos atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário..................55
2.3.3 Dos atos de improbidade administrativa decorrentes de concessão ou aplicação
indevida de benefício financeiro ou tributário....................................................................58
2.3.4 Dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da
Administração Pública.......................................................................................................61
2.4 Do quadro normativo de combate à improbidade administrativa...................................67
3 DO CONFLITO DE INTERESSES...................................................................................81
3.1 Conceito...........................................................................................................................81
3.2 Do conflito de interesses no exercício de cargo ou emprego público.............................87
3.3 Do conflito de interesses decorrente da divulgação ou utilização da informação
privilegiada............................................................................................................................88
3.4 Do conflito de interesses em razão da prestação de serviços ou da manutenção de relação
de negócio com pessoa física ou jurídica que tenha interesse em decisão do agente
público...................................................................................................................................91
3.5 Do conflito de interesses decorrente do exercício de atividade incompatível com as
atribuições do agente público.................................................................................................93
3.6 Do conflito de interesses em razão da atuação do agente público em atendimento a
interesses privados perante órgãos da Administração Pública...............................................95
3.7 Do conflito de interesses decorrente da prática de ato que beneficie pessoa jurídica de que
participe agente público ou parentes......................................................................................97
3.8 Do conflito de interesses em razão do recebimento de presentes......................................99
3.9 Do conflito de interesses decorrente da prestação de serviços à pessoa jurídica fiscalizada
pelo agente público..............................................................................................................102
3.10 Do conflito de interesses após o exercício de cargo ou emprego público......................103
3.11 Do conflito de interesses decorrente da divulgação ou utilização de informação
privilegiada a qualquer tempo..............................................................................................105
3.11.1 Do período de quarentena de seis meses................................................................106
3.12 Do conflito de interesses em razão da prestação de serviços com quem o agente público
tenha estabelecido relacionamento durante o exercício da função pública...........................108
3.13 Do conflito de interesses decorrente da aceitação de cargo de administrador ou
conselheiro ou do estabelecimento de vínculo profissional com pessoa física ou jurídica que
desenvolva atividade relacionada à função pública exercida...............................................110
3.14 Do conflito de interesses em razão da celebração de contratos de serviço, consultoria,
assessoramento ou atividades similares vinculados ao órgão em que tenha exercido função
pública.................................................................................................................................111
3.15 Do conflito de interesses decorrente da intervenção de interesse privado perante órgão
que tenha ocupado cargo ou emprego.................................................................................113
316 Do processo administrativo de consulta.......................................................................115
3.17 Do processo administrativo de monitoramento permanente de prevenção.................116
3.18 Dos elementos subjetivos do dolo e da culpa à configuração do conflito de interesses
como ato de improbidade administrativa............................................................................119
3.19 Da aplicação da Lei de Conflito de Interesses nas esferas municipal, estadual e
distrital.................................................................................................................................124
3.20 Da conciliação em ação de improbidade administrativa decorrente do conflito de
interesses.............................................................................................................................128
3.20.1 A colaboração premiada e a improbidade administrativa......................................130
3.20.2 O acordo de leniência e a improbidade..................................................................133
3.20.3 O Termo de Ajustamento de Conduta e a improbidade..........................................135
3.20.4 Da não vinculação do Ministério Público aos pareceres dos órgãos de fiscalização e
avaliação do conflito de interesses...................................................................................140
3.21 Das causas e efeitos do ato de improbidade administrativa..........................................146
CONCLUSÃO.......................................................................................................................149
REFERÊNCIAS....................................................................................................................155