O Caderno Introdução à Teoria Geral de Administração Pública a la Administración Pública, da

101 Pages·2014·3.79 MB·Portuguese

APRESENTAÇÃO
Ê com particular satisfaçüo que incluímos, na série de Cadernos
de Administração Pública, o presente trabalho, de autoria do
Prof. PEDRO MUNOZ AMATO, diretor da Faculdade de Ciências
Sociais da Universidade de Pôrto Rico. Tanto na origem, como
na execução, êste ensaio constitui um depoimento expressivo em
favor da ação pioneira da EBAP.
O Caderno Introdução à Teoria Geral de Administração Pública
abrange os dois primeiros capítulos da obra intitulada Introducción
a la Administración Pública, da qual o Fundo de Cultura Económica
do México, a.caba de publicar o primeiro volume. O Prof. M UNOZ
AMATO escreveu-a em grande parte no Rio de Janeiro, por iniciati1'u
da EBAP e para a EBAP.
A fim de e.rPlicar as ra:::ões por que a EBAP se regozija, tifo
particularmente, com o lançamento dêste ensaio, 'vale aqui referir,
em linhas gerais, a história do li'l-'1"o com que o Prof. MUNOZ AMATO
'uai enriquecer a literatura latino-americana sôbre ciências políticas.
E1n 1952, de passagem para Nova York, o autor destas linhas
foi a Pôrto Rico especialJnente para convidar o Prof. MUNOZ AMATO
a colaborar, durante algum tempo, nos trabalhos da EBAP. Dentre
as tarefas que o Prof. AMATO deveria cumprir no Brasil, a principal
seria a de escrever um livro introdut6rio sôbre administração pública.
A Escola poria à sua disposição as facilidades requeridas, a fim de
que pudesse acumular o trabalho de dirigir o seu curso de Introdução
à Administração Pública com o de redigir a referida obra.
Desde logo o ilustre cientista social pôrto-riquenho se sentiu
seduzido pelo convite, que mais tarde seria endossa.do pela Divisão
de Administração Pública das Nações Unidas, graças a cujo apoio
foi possível ao mttor prosseguir na elaboração do livro em Pôrto Rico.
23
DuraJlte o primeiro semestre de 1953, em que estêve no Rio e
teve a seu ca.rgo a regência da cadeira de Introdução à Administração
Pública, o Prof. MUNOZ AMATO, trabalhando afanosamente, esta
beleceu o plano geral da obra e escrc1/eu os dois primeiros capítulos,
(( Que é Administração Pública?" e ((Sistematização da. Adminis
tração Pública", os quais, fundidos neste Caderno, publicamos agora.
O terceiro e quarto caPítulos, ((Planejamento" e « Orçamento", que
integram o primeiro volume, também serão publicados separada
mente na série dos Cadernos de Administração Pública, e repre
sentam esforços de tratamento especializado dos respectivos assuntos.
O fato de a Divisão de Administração Pública das Nações
Unidas haver dado apoio a esta iniciativa da EBAP é mais um
motivo de alegria para nós. Como é do conhecimento público, a
EBAP surgiu e desenvolve o seu programa de trabalho sob os
ausPícios diretos das Nações Unidas e com a colaboração financeira
e técnica daquela Divisão.
Ao encampar a iniciativa da EBAP, a Divisão de Administração
Pública das Nações Unidas incentivou um jovem cientista polí
tico, certamente digno, por todos os títulos, de animação e estímulo,
contribuindo também, para quc a obra 'viesse a ter repercussão
continental.
Sob o mesmo título Introdução à Administração Pública, o
livro scrá publicado, em versão portuguêsa, pela EBAP. Como,
porém, a ta,refa de escrevê-lo foi solicitada ao Prof. MUNOZ AMAro
precisamente porque tínhamos necessidade imediata de literatura
em português e espanhol sôbre a matéria versada, a EBAP deliberou
publicar os capítulos progressivamente, enquanto prepara a edição
do primeiro '()olume da obra, único até agora concluído.
Eis as razões por que a EBAP experimenta a mais legítima
satisfação ao ver ca,nalizada para a prática, sob a forma de um
tratado e de uma série de folhetos, a iniciativa, que em boa hora
tomou, de provocar a elaboração da obra.
Finalmente, algumas palavras sôbre o conteúdo dêste Caderno.
Os leitores verão que o autor pensou maduramente no assunto.
Coligiu e analisou copiosa. doc1lmentação para lançar as bases do
trabalho (' foi bem sucedido em úl1pl'i111ir-lhe f/11t cunho de gra#d,
utilidade, amplialldu, j)ur assim di~cr, as frullteiras da teoria geral
da administração pública. COII! reunir e analisar a docutltentação
euroPéia, norte-americana e latino-americalla e ao trabalhá-la com o
cimento de sita experiência e as luzes de sua cultura especializada,
o Prof. PEDRO lVIUNOZ A~IATO conseguiu uma síntese oportuna.,
destillada a contribuir, em larga mcdida, para a capacitação dos
ad mi nistrad ore s latino-americanos.
Rio de Janeiro, abril de 1955.
BENEDICTO SILVA
23'
Título do original espanhol (1.° e 2.° capítulos elo livro inti
tulado Infroducción a la .1d11linislración Pública):
- Qué es administración pública?
- La sistematización de la adminis~
tración pública.
Tradllçâo (' adaptação
de
HENElJICTO SILVA
fNDICE
I - QUE É ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA? 3
A - OS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS DO GOVÊRNO •...•. 3
B - POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .••......•..•• 15
C - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DIREITO .•.••...••..•.. 23
D - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E CULTURA ......•••..•. 31
E - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ECONOMIA ..•....•.... 36
F - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E PRIVADA .•.....•...•.. 42
11 - A SISTEMATIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚ-
BLICA ......................................... 47
A - ANTECEDENTES •.....••.••......•....•......•••. 47
B - O FUNDO HISTÓRICO DOS SÉCULOS XIX E XX ..... 50
C - As TENDÊNCIAS ATUAIS ••••••..•.••.•••••...••.. 53
1. O critério jurídico .........•................ 54
2. Administração científica ...•................ 56
3. Clenüficismo e especialização na administração
pública ................................ 59
4. O CrItério político: científico e filosófico .... 60
5. O estudo científico das relações humanas .... 64
6. O critério antropológico .................... 69
7. N ürmativismo e relações humanas ........... 73
8. A atitude prática .......................... 74
D - RESUMO DAS ADVERTÊNCIAS METODOLÓGICAS .••.... 79
1. A utilidade dos métodos das ciências naturais 79
2. O problema dos valores éticos ............... 86
3. O objetivo final - teoria e prática .......... 88
4. A umficação dos estudos sociais ............ 89
INDICAÇÕES BIBLIOGRÁFICAS .................... 91
23'
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nho, sublinhando, destac'lndo, re.?,·l'l~rrm10, cODl::,ntaEdo o que I
lhe Jla:r~ce digno de at~ncão ou crítica. i
A fim de criar ou es1imular nos IcHmrwl o hábito inteJi-
gente da leitura anotada, os Cadernos dI? Administn:cão PÚ
blica contêm. na parte final, quatro ou mais U?~i!:JlIS wn II
branco, especialmente dcst'71adas a recolhe!' as a:wt,,~;;::s i!e
cada leitor. -
:fl;sse hábito capitali7.a () esfflr~o do !d1or e estimula o
processo de fixaeão, no cabedal de co!;hecim~ntos de cada
um, das coisas Ui{as e ar()!adas.
Se ainda não o cultiva, Ilar qm~ não (,I'mc:.;ar a~ü:'::J, neste
Caderno?
INTRODUÇÃO À TEORIA GERAL DE
ADMINISTRAÇÃO PúBLICA
I - QUE É ADMINISTRAÇÃO PúBLICA '?
A - Os processos adminis liticalllente organizada tem seu
trativos do govêrno próprio universo de idéias, ati
tudes, normas, processos, insti
Que pessoas deverão ter a in
t uições e outras formas de ex
cu11lbência de, mediante o exer
pressão hU111ana, para responder
cício do Poder Público, dirigir a
às indagações acima. No sentido
conduta dos cidadãos e orientar
mais amplo, a administração pú
os processos sociais? Quais de
hlica é o govêrno, isto é, o con
vem ser os propósitos do Estado
junto de condutas humanas que
e as normas para realizá-los?
determina a distribuição e o
Como se devem ordenar os pro
exercício da autoridade política.
cessos e as instituições governa
Em face desta realidade - o Es
mentais? De que modo devem
tado, o sistema de govêrno -,
conduzir-se os governantes e os
têm-se desenvolvido, desde a an
governados em suas relações po
tiguidade, diversos métodos de
líticas? Sob que formas e em
~istematização.
que graus devem ser fixados os N a situação contemporânea,
limites da autoridade e os da li um dos métodos mais úteis é o
berdade do povo? Tais são os que focaliza os problemas de
problemas de natureza, justifica administração em meio às nor
ção, fins, administração e limites mas políticas, definindo assim
do govêrno. Cada sociedade po- administração pública de modo
4 CADERNOS DE ADM1NISTRAÇ'XO PÚBLICA
ll1ais re:,tritu (1). Tal lIlétOlln Cunstitui um dos lenomenus
distingue a administração das ou mais interessantes e prometedo
tras fases do govêrno - a lcgis res do século XX. Em geral,
lati'lia e a judicial - que consis ~(,11 etllos sintetiza-se no ideal
tem, r'~spectivamente, na criação de aperfeiçoar as atividades go
das normas jurídicas e em sua \·ernamentais para que sirvam
aplicaçilo, para conferir e prote com maior intensidade aos ideais
ger direitos. coletivos. Trata-se de um movi
O estudo da fase administrati mento de ação, de reforma, que
va elo govêrno tem prececlentes persegtce implacàvelmente a cor
em épocas anteriores -- por rução e a ineficiência. Em cer
exemplo, os "cameralista,," elos tos países, como os Estados Uni
séculos XVII e X\'III -, mas dos, a Inglaterra e a França, o
somente no séc;!lo XX adquire movimento manifesta-se através
ímpeto e difusão. Êsse estudo de programas acadêmicos, litera
supõe um esfôrço ;)ara analisar tura científica, associações pro
os aspectos mais específicos e fissionais, programas de refor
concretos do g(wêmo, a fi1l1 de ma, organizações cívicas, coope
imprimir-lhes melhor qualidade. ração internacional e outros es
Em vez ele atender às I!Uestõe~ j,)rços de grande valor.
dos fins e da constitu ição do Es Ainda não existe, entretanto,
tado, aplica-se principalmente a cntre os que se dedicam à prá
problemas de planejamento, or tica e ao estudo da administra
ganização, pessoal, direção, fi \ão pública, um grau razoável de
nanças, métodos de trabalho c concordância em tôrno daquilo
outros da mesma família. que constitui o âmbito de seu tra
A corrente profissional que se balho. Vejamos as definições dos
interessa por êste setor chamado principais comentaristas, selecio
"administração pública" é, sem nados principalmente dentre os
dúvida, uma fôrça importantís americanos, por serem os Esta
sima no mundo hodierno. dos Unidos o país em que mais
(1) Aqui se esboçam algumas noções gerais sôbre a evolução da
disciplina e suas diferentes posiÇjões metodológicas. Apresentam-se em
grandes traços e à marg-em do problema de delimitação do âmbito da
administração pública.
TEORIA GERAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 5
se desenvolveu a literatura sô rar que a política manipule as
bre a teoria geral da administra repartições públicas ...
ção pública. WOODROW WILSON, " . .. A administração pública
em seu famoso artigo" O Estudo é a execução minuciosa e siste
ela Administração", publicado em mática do Direito Público. Tô
1887, traçou rumos que têm da aplicação particular da lei ge
exercido grande influência. ral é um ato de administração ...
"A administração é a parte "Não se trata aqui, exatamen
predominante do govêrno; é () te, c1e uma distinção entre von
govêrno em ação; é o executivo, tade e ato correspondente, pois
atuante, o aspecto mais proemi u administrador eleve ter e efe
nente do go"êrno ... tivamente tem yontade própria
"O campo da administração 11a c·:~"lha elos meios para rea
é um campo de negócios, no sen l iz::r ~:ell j 1'a balho. Não é nem
tido clássico da palavra. Estú deve ser mero instrumento pas
afastado da balbúrdia e das lutas sivo. ;\ distinção refere-se a
políticas e, em muitos aspectos, planos gerais e mei()~ específi-
da controvertida arena do direi coso "
to constitucional. Está para a O artigo de \ \'ll.'UN ilustra
\'ida política assim como a ma jJc-rÍeitamentc algumas elas falhas
quinaria para o produto manu teóricas, que têm caracterizado a
faturado. 1\0 mesmo tempo, pu daLorac:iio da 110va disciplina.
rém, situa-se muito acima do ní i ,'Ormltblll--,e, 1)ara justificar o
vel enfadonho da simples minú empenhu ele reformar o govêrno
cia técnica, por isso que está di c cle estimular () estudo mais sis
retamente ligado, pelos elos de temático de seus problemas, ba
seus princípios fundamentais, às ses teóricas ele valielez muito du
máximas duradouras e às ver "idosa.
dades permanentes da sabedoria i\S afirmações de que "a ad
e elo progresso político ... ministração está fora da esfera
" ... a administração está fora própria da política", de que "o
<la esfera própria da política. As campo da ac1rnini~tra(;ão é um
questões administrativas não são campo de negócios... afasta
questões políticas. T':n:bora a po do ela ktlbúrdia c elas lutas
lítica determine as tarefas ela políticas" e de que "as Cjues
administração, nflO se deve tole- tiies administrativas não são
6 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
(luestões políticas", estabelecem clE'finidos. A ciência da adminis
como premissa uma distinção tração é, portanto, o sistema de
que, por seus têrmos absolutos, conhecimento com o qual os ho
llão se justifica. ::\ão l- aceitá mens podem desenvolver rela
"el como interpretação descriti ções, predizer deitos e influir sô
va, nem como preceito norma bre os resultados, em qualquer
tivo; tão pouco dela necessitaria
situação em que haja pessoas
o autor para cimentar as suas
trabalhando conjuntamente, de
recomendações em favor de um
forma organizada, para um fim
sistema de administração de pes
comum. A administração pública
soal baseado no mérito e de ou
é a parte da ciência de admir,is
tras reformas práticas (2).
tração que se refere ao govêrno,
A mesma ambigüidade afeta
e se ocupa por isso, principal-
constantemente as tentativas de
1l1ente, do poder executivo, onde
definição. Tomemos exemplos
de outros tE'xtos. se faz ü tralJalho do govêrno,
Em 1937 Lt:TIIER GCLIO:: ainda que haja evidentemente
demarcou assim o âmbito da ao problemas administrativos que se
ministração pública: relacionem aos poderes legislati
.. A administração se destina a \'0 e judiciário, A administração
[azer coisas, a realizar objetivos pública é, pois, uma divisão da
(2) WOODROW WILSON, "The Study of Administration", l'olitical
Science QuarteTly, II (1887), 197-222. Para demonstrar a proce
dência de nO'SSa crítica, neste ponto, basta assinalar a contradição
fundamental em que \VILSON incorre ao chegar, na parte final do
ensaio, à seguinte conclusão: "Nossa própria política deve ser a
pedra de toque de tôdas as teorias. Os princípios nos quais devemos
basear uma ciência da administração para a América têm de ser prin
cípios repassados, até o âmago, da aura democrática". Se é ne
cessário adaptar cuidadosamente as generalizações aos fins e pro
cessos fundamentais que caracterizam a política de um país, então
não se justifica a distinção absoluta entre política e adminis
tração. O problema exige respostas mais específicas sôbre quais
sejam as formas desejáveis e indesejáveis de entrosar as distintas
fases do govêrno. Frustra-se assim o intento de delimitar um setor
"administrativo" com autonomia própria, dentro do cOntexto gover
namental.