O Brasil dos think tanks norte-americanos

49 Pages·2017·0.82 MB·English

by  Tatiana Teixeira

Anpocs 2017 * GT12 EUA
Brasil dos Think Tanks, Tatiana Teixeira

41º Encontro Anual da ANPOCS
23 a 27 de outubro de 2017, Caxambu (MG)

GT12: ESTUDOS SOBRE ESTADOS UNIDOS

Coordenadores: Sebastião Carlos Velasco e Cruz (Unicamp) e Geraldo Zahran Filho (PUC-SP)

O Brasil dos think tanks norte-americanos

Autora: Tatiana Teixeira, doutora em Ciência Política (Iesp/Uerj, antigo Iuperj),
pesquisadora do Observatório Político dos Estados Unidos (Opeu) e do Núcleo de
Estudos e Análises Internacionais (Neai) do Instituto de Políticas Públicas e Relações
Internacionais (Ippri/Unesp). Contato: [email protected].

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RESUMO

Existe um Brasil “dos” think tanks norte-americanos? Se sim, como o país é visto nos
Estados Unidos com base nessa construção de imagem e disseminação de conceitos? O
pequeno número de pesquisas no Brasil sobre esses policy institutes e sobre seu trabalho
a respeito do país levou a autora a realizar o estudo de caso de quatro destes institutos.
Pela reconhecida excelência em material de pesquisa e pela constância no
acompanhamento e na realização de atividades sobre o Brasil, escolheu-se Brookings
Institution, Brazil Institute (do Woodrow Wilson International Center for Scholars),
Council on Foreign Relations e Inter-American Dialogue. A pesquisa mapeia e analisa
sua produção recente sobre o país e as narrativas usadas para disseminar uma percepção
de Brasil na comunidade epistêmica de Política Externa dos EUA. Investiga-se ainda as
conexões entre seus integrantes – uma rede relativamente homogênea e coesa de
especialistas. O período de análise (2003-2010) considera o início de uma janela de
oportunidade que companhou uma mudança no perfil da Política Externa brasileira, com
maior inserção e ampla visibilidade do país no plano internacional.

Palavras-chave: Brasil-Estados Unidos. Brazil Institute. Brookings Institution. Council
on Foreign Relations. Inter-American Dialogue. Política Externa Norte-Americana.
Think Tanks. Wilson Center.
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Introdução
Existe um Brasil, ou Brasis, “dos” think tanks norte-americanos? Em caso
positivo, como o país é visto nos Estados Unidos com base no trabalho de construção de
imagem e de disseminação de conceitos desses institutos? E como eles operam? Existe
um discurso cristalizado e, portanto, pouco afeito a mudanças? Será que esse tipo de
instituição pode ampliar os canais de entendimento e de colaboração entre Brasil e
Estados Unidos nas esferas estatal e não estatal e, dessa forma, contribuir para tornar as
relações bilaterais mais inteligíveis? Essas questões e o ainda pequeno número de
pesquisas na Academia brasileira sobre esses policy institutes, sobre seu trabalho a
respeito do Brasil e sobre sua relação com os Poderes Executivo e Legislativo levaram a
autora a realizar este estudo de caso de quatro desses think tanks.
Mesmo que continuamente postas em xeque, as regras e as normas vigentes no
sistema internacional ainda são, concorde-se ou não, aquelas estabelecidas pelas potências
que emergiram no Pós-1945 – mais especificamente, os Estados Unidos. Atuação, peso e
escolhas dos EUA se mantêm de suma importância, a despeito das discussões recorrentes
na literatura acadêmica sobre sua decadência, perda de hegemonia, sobre a queda do
império, ou sobre a potencial ameaça dos emergentes ao Ocidente.
Não é preciso voltar muito no tempo. Com intensos teatros de guerra e conflitos
em atividade no Oriente Médio, a História recente (diga-se, pós-11 de Setembro) é
abundante em exemplos de consequências diretas e indiretas, com efeitos colaterais e
blowblack, de decisões dos últimos governos norte-americanos. Isso significa que
estudar os Estados Unidos continua sendo necessário e relevante, dispensando
justificativas mais alongadas a respeito.
Em relação ao Brasil e aos think tanks, pode interessar saber se existe um discurso
englobador e se o pensamento novo já nasce envelhecido nesses institutos que estudam e
acompanham o país. Considerando-se que, ao agir, o especialista que se encontra nesses
centros de pesquisa está mergulhado em uma rede de valores e de crenças preexistentes
que fazem parte de sua própria história, memória e trajetória, é possível esperar alguma
homogeneidade na história que se conta sobre o Brasil e nos eventos elencados como
definidores de seu desenvolvimento. Para esta autora, o lugar original do discurso – onde
se produziu e com base em que interesses – faz toda a diferença no trabalho dos TTs.
Devido à reconhecida excelência na produção de material de pesquisa, ao
prestígio de seus pesquisadores em seu campo de atuação e à regularidade nos estudos e
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nos debates sobre Brasil, os institutos escolhidos para análise foram Brookings
Institution, Brazil Institute (do Woodrow Wilson International Center for Scholars),
Council on Foreign Relations (CFR) e Inter-American Dialogue. Nos termos do debate
político norte-americano, os quatro institutos selecionados se situam mais ao centro do
espectro, o que sugere que a orientação político-institucional possa ser determinante
para o tipo de envolvimento com o assunto, a natureza dessa concentração temática e a
extensão desse envolvimento no estudo sobre América Latina e Brasil.
Na fase exploratória desta investigação, os think tanks mais conservadores não
apareceram com programas (ou iniciativas) específicos sobre Brasil, nem de modo
regular, tendo o país sido tratado no contexto de questões bastante pontuais. No caso da
América Latina, observou-se o mesmo padrão de temas e discussões pontuais e
inconstantes, com Cuba, imigração, Venezuela e a expansão chinesa na região entre os
tópicos mais recorrentes. Assim, no material analisado para refinar o recorte da
pesquisa, este foi o principal contexto em que Brasil e América Latina surgiram nos
institutos conservadores: o de segurança.
Nesse sentido, acredita-se que o interesse crescente dos think tanks norte-
americanos no Brasil corresponda a um aumento do estado de atenção do governo dos
EUA em relação ao crescimento da presença global do país, à sua influência regional e à
sua busca por liderança no subcontinente, historicamente considerado pela Doutrina
Monroe1 como área de influência norte-americana. Não é novidade que momentos de
mais visibilidade do Brasil nos EUA estão diretamente relacionados a aspectos que
possam afetar (de maneira positiva, ou negativa) o interesse nacional desse país. E,
quanto mais estratégica e sensível for a questão, maior será a atenção sobre o Brasil.
Foi o que aconteceu no longo e controverso debate sobre a implementação da
Área de Livre-Comércio das Américas (Alca) – já sepultado frente às demandas
irreconciliáveis entre os envolvidos –, nos contenciosos na Organização Mundial do
Comércio (OMC), ou no episódio da tentativa de mediação realizada por Brasil e Turquia,
em 2010, quando ambos os países se aproximaram do Irã para facilitar um possível

1 Tradução livre e sem revisão profissional: “[…] como um princípio, no qual os direitos e interesses dos
Estados Unidos estão envolvidos, que os continentes americanos, pela condição livre e independente que
assumiram e mantêm, não devem, doravante, ser considerados sujeitos para futura colonização por qualquer
potência europeia”. Mensagem do então presidente James Monroe na abertura da primeira sessão do 18º
Congresso (Doutrina Monroe), 12 fev. 1823. Disponível em: <memory.loc.gov/cgi-
bin/ampage?collId=llsj&fileName=013/llsj013.db&recNum=9>. Acesso em: 26 jul. 2012.
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acordo sobre o programa nuclear de Teerã e evitar o aumento das sanções internacionais
contra a República Islâmica.
Segundo o presidente emérito do Inter-American Dialogue, Peter Hakim, em
entrevista ao jornal Financial Times (Rathbone, 2013), este foi o momento de maior
tensão na relação com os Estados Unidos nos últimos anos. Praticamente todos os
entrevistados da presente investigação – entre aqueles que estudam o Brasil e as
relações bilaterais – apontaram este como um ponto de recuo. Ressalta-se que, em
nenhum desses episódios, porém, as relações ficaram comprometidas, ou houve a
convocação dos respectivos embaixadores para consulta, ou a possibilidade de
rompimento diplomático, ou de escalada militar.
A presente pesquisa mapeia e analisa a produção recente dos think tanks
selecionados sobre o país, as narrativas e os conceitos contidos nesse material e usados
para a elaboração e para a disseminação de uma percepção do Brasil na comunidade
epistêmica de Política Externa dos Estados Unidos. Investiga-se ainda as conexões entre
seus integrantes, os quais parecem compor uma rede relativamente homogênea e coesa
de especialistas. O produto desse pensar também parece seguir nessa mesma direção,
com considerável uniformidade. Como se verá, essa baixa diversidade institucional e
analítica tem um impacto claro na visão que surge sobre o Brasil.
Assim como em Said (2007, p. 51), com suas análises do campo e dos textos
orientalistas, os quais se constroem pelo olhar e pelo conhecimento ocidental, acredita-se
que este trabalho trate de “representações” – que têm “propósitos” (Said, 2007, p. 366) –,
e não de “descrições naturais”. Em uma afirmação que pode se aplicar não apenas ao
objeto de estudo específico desse intelectual (Said, 2007, p. 52), mas também a outros
lugares, “o valor, a eficácia, a força, a aparente veracidade de uma afirmação escrita sobre
o Oriente baseiam-se muito pouco no próprio Oriente [...] essas representações se baseiam
em instituições, tradições, convenções, códigos consensuais de compreensão”.
O período escolhido para análise (2003-2010) leva em consideração o início de
uma janela de oportunidade resultante de uma conjunção de fatores exógenos e
endógenos (Brasil, s/d; Cervo, 2008; Cervo e Bueno, 2008; Marques, 2005; Roett, 2010).
Junto com isso, veio uma mudança no perfil da Política Externa Brasileira, com uma
inserção mais ativa e propositiva e com uma agenda mais ampla, levando a uma maior
visibilidade internacional do país. Naquele momento, as questões da Política Externa
convergiram em muitos pontos com a agenda doméstica, sendo usadas pelo governo para
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projetar a imagem de um país em transformação e que teria as condições necessárias para
ser considerado um interlocutor confiável, maduro e relevante no plano externo.
De acordo com Li e Chitty (2009), a maneira como um país é percebido e
projetado por outros países pode resultar em mudanças nas relações bilaterais e em suas
respostas estratégicas. A relevância disso é que a construção da imagem nacional,
afirmam Li e Chitty, pode criar apoio político doméstico e ampliar a influência
internacional de um país.
Acredita-se também que a mudança no perfil de atuação regional e internacional
do Brasil, iniciada no governo Fernando Henrique Cardoso e acentuada no de Luiz
Inácio Lula da Silva (Vigevani e Cepaluni, 2007), tenha aumentado a necessidade de se
aprofundar o conhecimento e o diálogo bilaterais para rever as estruturas de repetição e
o perpetuado/renovado discurso sobre “desatenção”, “déficit de atenção”, “históricas e
mútuas percepções desencontradas”, “incompreensão mútua”, “expectativas frustradas”,
“novo começo”, “compasso de espera”, entre outras expressões que mais se repetem do
que se renovam (Almeida e Barbosa, 2006; Bandeira, 2004; Barbosa, 2011; Crandall,
2011; Hakim, 2010b, 2014; Hirst, 2004; Patriota, 2008, 2009; Pecequilo, 2012; Sotero,
2010). Ou, simplesmente, para minimizar o que Hurrell (2009, p. 208-9) chama de
potencial para lacunas na percepção.
Para determinar os institutos mais atuantes no recorte temporal estipulado em
questões relativas ao Brasil, partiu-se do ainda mais conhecido ranking neste meio sobre o
tema (McGann, 2007, 2008, 2009a, 2009b, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014), elaborado
pelo orientador do Doutorado Sanduíche desta autora na Universidade da Pensilvânia
(Upenn), prof. James McGann.
Brookings Institution, Council on Foreign Relations, Inter-American Dialogue e
Woodrow Wilson International Center for Scholars foram selecionados entre os 50
institutos considerados mais importantes e influentes nos EUA, tendo como base a edição
de 2012 deste ranking. De acordo com a literatura especializada, em geral, os quatro são
considerados de centro/centro-esquerda no espectro político-ideológico nos termos
americanos, dependendo do momento e do tema. Esses institutos são aqueles que, no
recorte temporal proposto (2003-2010), apresentavam um programa, iniciativa, ou grupo de
pesquisa sobre Brasil e/ou América Latina – desde que, no caso de América Latina, o Brasil
fosse uma categoria, ou rubrica, em separado, ou com destaque e material atualizado.
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Como critério adicional, uma pesquisa exploratória nos sites institucionais
mostrou que esses eram os mais ativos em termos de publicações e conteúdo constantes,
organização de eventos, visibilidade na mídia, interação com instituições e scholars
brasileiros e já desenvolviam pesquisas dedicadas ao Brasil e/ou às relações Brasil-
Estados Unidos. Nas entrevistas realizadas nos Estados Unidos, estes mesmos institutos
também apareceram como os mais lembrados pelos entrevistados, assim como,
individualmente, os pesquisadores que os integram, com menções cruzadas entre eles.
Como fontes primárias de consulta, destaca-se aqui o amplo material publicado
pelos think tanks – como relatórios de forças-tarefa, policy briefs, relatórios anuais e
artigos publicados em diferentes veículos de comunicação – e aquele relacionado às
atividades desempenhadas por esses institutos, conforme descrito na literatura acadêmica.
Em geral, essas atividades envolvem escrever e publicar livros, relatórios e artigos;
participar de audiências no Congresso; intensa presença na mídia; trabalhar para o
governo; assessorar campanhas políticas e equipes de transição; organizar eventos, como
seminários, workshops, encontros fechados, ou forças-tarefa; ou investir na cooperação e
na parceria com instituições internacionais, entre outras possibilidades.
Também se adotou como critério o reconhecimento, por parte de estudiosos do
tema – como Abelson (2006) e Weidenbaum (2009) –, da excelência na qualidade do
material produzido. Usar mais de um critério para a seleção foi uma tentativa de
minimizar o aspecto de efemeridade, que caracteriza a duração de muitos dos projetos e
iniciativas desses institutos. Essa maior, ou menor, duração estará relacionada a interesses
políticos e temáticos, que influenciarão o fluxo de recursos financeiros que sustentam boa
parte desses projetos. Assim, os objetos de análise do presente trabalho são:
1) Brookings Institution  o estudo se aplica à Latin American Initiative
(doravante “Iniciativa América Latina”) criada em 2008 no Programa de Pesquisa de
Política Externa e que tem uma produção permanente, embora não intensa, de material e
organização de eventos sobre o Brasil;
2) Council on Foreign Relations  o estudo se aplica à Global Brazil Initiative,
criada em 2009 no Latin American Studies Program;
3) Inter-American Dialogue  o estudo se aplica ao Program on Brazil and the
Southern Cone;
4) Woodrow Wilson International Center for Scholars  o estudo se aplica,
especificamente, ao Brazil Institute, criado em 2006, dentro do Latin American Program.
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Embora esta pesquisa não seja sobre o Global Go To Think Tank Index Report,
algumas poucas considerações devem ser feitas antes de se seguir adiante, devido a
polêmicas relacionadas a esse trabalho, que se tornou referência no assunto e,
inegavelmente, contribuiu para popularizar os think tanks ao redor do mundo e entre não
especialistas no tema. Além disso, como a posição de um determinado instituto também
está relacionada com a urgência e com a visibilidade de certa temática naquele ano, o
relatório se torna um indicador de possíveis agendas nas comunidades política e
acadêmica norte-americanas.
Outro aspecto que também ajuda a acompanhar temas considerados relevantes
pelos próprios think tanks é que, todo o ano, o ranking busca incorporar sugestões (ou
atender às críticas) feitas à metodologia e aos critérios de seleção dos institutos. Essas
mudanças, sobretudo em relação às categorias, também são indicativas de como alguns
debates circulam na Academia norte-americana.
O referido ranking foi adotado como parâmetro inicial nesta pesquisa em função
de sua regularidade (anual) e de seu alcance (agora global) – dois méritos em uma área
de estudos que não dispõe de um trabalho com essas características. Na comunidade de
think tanks nos Estados Unidos e mesmo em órgãos do governo, como o Departamento
de Estado, seu prestígio é grande, o que faz todo o sentido, já que, hoje, o ranking
parece ter ganhado a função de dupla legitimação.
Ao mesmo tempo em que conceitua e valida os think tanks nomeados e seus
integrantes, conferindo-lhes qualidade, visibilidade e reconhecimento, os especialistas
consultados se tornam atestadores do valor do ranking, qualitativa (ao emprestarem sua
expertise) e quantitativamente (quanto maior e mais diverso o número de participantes, mais
legítimo o ranking passa a ser considerado). Esse suposto ponto forte é, ao mesmo tempo,
uma fraqueza, pois pode acentuar a subjetividade e o caráter aleatório e pouco analítico das
respostas dos entrevistados, sobretudo, em um ranking de tão ampla cobertura geográfica.
Além disso, também se investigou hearings e legislações no Congresso norte-
americano sobre o Brasil para 1) identificar os principais temas de interesse; e 2)
identificar institutos e especialistas vistos como interlocutores considerados legítimos
nesta Casa. No período observado, nenhum tema ligado ao Brasil de forma direta foi
mais mobilizador publicamente entre os congressistas do que o etanol produzido pelo
país e a parceria em biocombustíveis com os EUA.
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Se partirmos do pressuposto de que os think tanks também são parte das
estratégias de preservação e de expansão do poder das estruturas hegemônicas2
(Guimarães, 1999) e que vêm sendo cada vez mais influenciados pelos interesses de
seus doadores e de políticos, o que suas análises sobre o Brasil podem revelar?

O Brasil dos think tanks
Desde o fim da última década, registrou-se uma onda de artigos sobre o Brasil
em jornais e periódicos internacionais; de relatórios, como The United States and
Brazil: Two Perspectives on Dealing with Partnership and Rivalry (Meiman e
Rothkopf, 2009), divulgado pelo Center for American Progress, e o Global Brazil and
U.S.-Brazil Relations (CFR, 2011b), publicado pelo Council on Foreign Relations;
assim como livros, entre eles Brazil as an Economic Superpower? Understanding
Brazil’s Changing Role in the Global Economy (Brainard e Martinez-Diaz, 2009),
editado pela Brookings Institution; The New Brazil (Roett, 2010); o descritivo e de fácil
leitura Brazil on the Rise (2010, com uma 2ª edição em 2012), do jornalista Larry
Rohter (2012); Starting Over: Brazil since 1985, de Albert Fishlow (2011a), que conta
com a versão em português O novo Brasil – as conquistas políticas, econômicas, sociais
e nas relações internacionais (Fishlow, 2011b), ou Hemispheric Giants: The
Misunderstood History of U.S.-Brazilian Relations, de Britta Crandall (2011).
No editorial “Brazil’s Moment”, de 24 de janeiro de 2004, um ano após a posse de
Luiz Inácio Lula da Silva, o jornal The New York Times descreve o presidente como “an
increasingly powerful presence on the global stage”, com o reconhecimento da
administração de George W. Bush de que “better ties with the rest of Latin America now
hinge on a closer relationship with Brasília”. The New York Times (2004) acrescenta que
“our relations with Brazil, a country little understood by Americans but which sees itself
as the United States of South America, have always been complicated” e se refere ao país
como “a medium-size industrial power and an agricultural superpower”.
De repente, o mundo pareceu (re)descobrir o Brasil.

2 Sobre as estratégias de preservação e de expansão do poder das estruturas hegemônicas e seus
instrumentos, assim como sobre seu funcionamento, ver Guimarães, S. (1999, p. 31-9). Entre as estratégias
de dominação, o autor cita a expansão das agências internacionais, a cooptação de novos atores e a
fragmentação de Estados menores; a geração de ideologias e o controle desse processo; a formação de elites
nos países periféricos; e o uso de meios de comunicação de massa para difusão ideológica.
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Ou, como afirmou a atual presidente da Boeing Brasil, América Latina e Caribe,
a ex-embaixadora dos Estados Unidos no Brasil (2002-2004) Donna Hrinak, no evento
de lançamento do relatório Global Brazil3, no Council on Foreign Relations, em 14 de
julho de 2011, em Nova York, falar sobre o país se tornou “moda” e “muito chique”.
Para um dos entrevistados, um brasileiro que trabalhava no Banco Mundial, em
Washington, em 2012, “existem modas, e o Brasil está na moda”.
Em telegrama diplomático enviado da embaixada brasileira em Washington para o
Ministério das Relações Exteriores, em 11 de outubro de 2003, o diplomata Rubens Barbosa4
apresenta programas e pesquisadores especializados em América Latina que trabalham nos
principais TTs norte-americanos. Ele explica que, normalmente, esses institutos atraem
“plateias menores e menos estelares”, à exceção de CFR, CSIS e Wilson Center, que cobrem
várias áreas (temáticas e regionais) e contam com maiores infraestrutura, orçamento e receita.
O embaixador relata que, salvo nos três casos citados, os grandes think tanks não contam, em
geral, com programas regionais específicos, e “inexistem programas regionais para o
continente entre os principais centros conservadores”.
Em artigo do mesmo período, Sotero (2002, p. 137) corrobora essas avaliações e
acrescenta que, quando existem, esses programas são “muito reduzidos e temporários”.
Nesse grupo, Sotero (2002, p. 137) inclui as organizações de perfil ideologicamente
mais definido, como a Heritage Foundation e o Cato Institute, nas quais “el debate de
los temas regionales depende de la presencia de individuos que se interesen
personalmente en América Latina”.
***
Assim como a Carnegie Endowment for International Peace (criada em 1910) e
o Council on Foreign Relations (1921), a Brookings Institution (1927) – resultante da
união do Institute for Government Research (1916), do Institute for Economics (1922) e
da Robert Brookings Graduate School of Economics and Government – remonta à
época em que o objetivo dessas instituições era, sobretudo, produzir pesquisa acadêmica
de qualidade para educar e orientar governo e sociedade, no lugar da busca direta e
incisiva por influência política. Segundo McGann (2011b, p. 21), a Brookings é um TT
acadêmico, ou “universidade sem alunos”, por sua “ênfase na objetividade acadêmica e

3 Transcrição do evento disponível em: <www.cfr.org/brazil/findings-cfr-task-force-report-global-brazil-
us-brazil-relations/p25484>.
4 O autor deste telegrama e então embaixador brasileiro em Washington, o diplomata Rubens Barbosa,
ficou no posto de 8 de junho de 1999 a 31 de março de 2004. Sobre a experiência nesse período, ver
Bandeira (2004, p. 286-301) e Barbosa (2011).
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