Nutzungswandel und städtebauliche Steuerung PDF
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Nutzungswandel und städtebauliche Steuerung Wüstenrot Stiftung (Hrsg.) Nutzungswandel und städtebauliche Steuerung Bearbeitet d u rch: Arno Bunzei Robert Sander Heidede Becker Dietrich Henckel Paul von Kodolitsch Jens Libbe Wüstenrot Stiftung, Ludwigsburg Leske + Budrich, Opladen Impressum Forschungsprojekt des Deutschen Instituts fur Urbanistik (Difu) im Auftrag der Wiistenrot Stiftung Projektgruppe: Dr. Ing. Heidede Becker Dr. Ing. Ass. jur. Arno Bunzel (Projektleitung) Dr. phil. Matthias Eberling Prof. Dr. rer. soc. Dietrich Henckel Dr. phil. Paul von Kodolitsch Dipl. Sozialăk. Jens Libbe Dipl. Soz. Robert Sander (Projektleitung) Susanna Mayer (Textverarbeitung) Layout, Satz und Herstellung: Die Herstellung, Stuttgart Reproduktion: O.A.D.F., Altdorf © 2003 Wiistenrot Stiftung, Ludwigsburg und Leske + Budrich, Opladen Das Werk einschlieBlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich ge schiitzt. Jede Verwertung auBerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulăssig und strafbar. Das gilt insbesondere fur Vervielfăltigungen, Ober setzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Ver arbeitung in elektronischen Systemen. ISBN 978-3-8100-3783-1 ISBN 978-3-322-97586-7 (eBook) DOI 10.1007/978-3-322-97586-7 4 Impressum Inhalt Vorwort der Wüstenrot Stiftung 7 1 Einführung 9 2 Wandel des öffentlichen Steuerungsanspruchs in der Städtebaupolitik 15 2.1 Zwischen Entstaatlichung und neuer Staatlichkeit 15 2.2 Grundpositionen zur Entstaatlichung 17 2.3 Ansätze zum Rückbau des Staates 18 2.4 Teilhabe am öffentlichen Steuerungsregime 19 2.5 Entwicklung der städtebaulichen Steuerungsansprüche 22 2.6 Notwendigkeit und Legitimität städtebaulicher Steuerung 24 2.7 Reichweite städtebaulicher Steuerung 26 2.8 Vereinfachung, Privatisierung, Flexibilisierung und Reföderalisierung in der Städtebaugesetzgebung 27 3 Zentrale Entwicklungstrends und ihre Auswirkungen auf wichtige städtebauliche Nutzungen 31 3.1 Demographischer Wandel 31 3.2 Wirtschaft und Beschäftigung 34 3.3 Wohnen 54 3.4 Freizeit und Freizeitverkehr 82 4 Räumliche Auswirkungen der Trends und Steuerungserfordernisse 103 4.1 BewertungsmaBstäbe für Steuerungserfordernisse 103 4.2 Suburbanisierung 108 4.3 Sozialräumliche Segregation 115 4.4 Schrumpfung 118 4.5 Konzentration und Dekonzentration 123 4.6 MaBstabsvergröBerung 129 4.7 MischunglEntmischung 131 4.8 Dynamisierung des Nutzungsgefüges 136 Inhalt 5 5 Potenziale und Defizite des kommunalen Steuerungsinstrumentariums 140 5.1 Akteure der Steuerung 141 5.2 Bauleitplanung 143 5.3 Planersetzende Vorschriften - §§ 34 und 35 BauGB 157 5.4 Verhältnis zwischen Bauplanungsrecht und Immissionsschutzrecht 160 5.5 Instrumente des besonderen Städtebaurechts 165 5.6 Kooperative Instrumente und Strategien 171 5.7 Okonomische Instrumente 179 6 Potenziale und Defizite der bundesrechtlichen Steuerung durch die Baunutzungsverordnung 183 6.1 Implizite Leitbilder der BauNVO 183 6.2 Indikatoren fur die Zuordnung unterschiedlicher Nutzungen in die Baugebiete 185 6.3 Einordnung der untersuchten Nutzungen unter die Nutzungskategorien der BauNVO 189 6.4 Gebietstypenzwang 199 6.5 Fortgeltung älterer Fassungen der BauNVO 203 6.6 Baugebietsvorschriften im Einzelnen 204 6.7 Kontinuität der Baugebietsvorschriften 214 7 Perspektiven für die Weiterentwicklung des städtebaulichen Instrumentariums 216 7.1 Weiterentwicklung des Städtebaurechts 216 7.2 Weiterentwicklung kommunaler Steuerungsansätze 227 7.3 Steuerung überörtlicher Entwicklungen 230 7.4 Offene Fragen 232 Anhang Literaturverzeichnis 238 Expertenworkshops und Workshop-Teilnehmer 250 Abbildungsverzeichnis 253 Abkürzungsverzeichnis 254 6 Inhalt Vorwort der Wüstenrot Stiftung Die Zuordnung der verschiedenen Nutzungen im städtebaulichen Gefüge erfolgt nach dem Planungsrecht insbesondere auf der Grundlage der Baunutzungsverordnung. Diese wird herangezogen, urn die Art und Weise der Nutzung bestimmter Baugebiete festzuset zen; ihr kommt von daher eine Schlüsselfunktion fur die Steuerung der Verteilung von Nutzungen in Stadt und Land zu. Obwohl in der Vergangenheit immer wieder auf eine weitgehende Leitbildneutra lität der einzelnen Verordnungen hingewiesen wurde, so kann doch kaum bestritten werden, dass die ursprüngliche, noch auf das Prinzip der Funktionstrennung zurückgehende Systematik der Verordnung in der praktischen Umsetzung mehr und mehr unbeab sichtigte, teilweise gegenläufige Wirkungen entfaltet. Im Rahmen mehrerer Novellierungen der ursprünglichen Baunutzungsordnung wurde im Laufe der Jahre eine gewisse Flexi bilisierung der wichtigsten Festsetzungsmöglichkeiten geschaffen. Dadurch sollte es u. a. möglich werden, besser aufkonkrete städte bauliche Probleme einer sich wandeInden Gesellschaft reagieren zu können. Dennoch wird auch weiterhin immer wieder die Forderung erhoben, die Baunutzungsverordnung müsse erneut grundsätzlich überarbeitet werden. Ein Teil der Kritik geht dabei über einen spezi fischen Novellierungsbedarf hinaus, denn teilweise wird bezweifelt, ob die Baunutzungsverordnung die städtebauliche Ordnung heute und vor dem Hintergrund zukünftig erwartbarer Veränderungen überhaupt noch steuern kann. Es wird in diesem Sin ne immer wieder kritisiert, dass die Verordnung in ihrer bestehenden Form weder den veränderten Lebensgewohnheiten der Bevölkerung noch den veränderten Produktionsbedingungen der Wirtschaft oder den neuen ökonomischen Anforderungen an Standorte, Kommunika tion und Verkehrsinfrastruktur gerecht werden würde. Auch die immer wieder gewünschte Flexibilisierung von Arbeits- und Zeit strukturen, die zu beobachtenden MaBstabsvergröBerungen in einzelnen Nutzungssegmenten bei gleichzeitig weniger klaren Grenzen zwischen unterschiedlichen Nutzungen sowie die mit der Privatisierung öffentlicher Aufgaben bei Post und Bahn einher gehenden veränderten Aufgabenstrukturen würden ein neues Regel werk erforderlich zu machen. Vorwort der Wüstenrot Stiftung 7 Die Wüstenrot Stiftung hat in Anbetracht dieser Diskussion ein umfassendes Forschungsprojekt in Auftrag gegeben, das sich mit den zentralen Fragestellungen der städtebaulichen Ordnung und Ent wicklung auseinandersetzen sollte und sowohl geeignete Formen fur eine Regulierung (oder Deregulierung) als auch fur die prinzipielle Aufgabe der Nutzungssteuerung erarbeiten sollte. Hierfür wurden die wichtigsten Entwicklungstrends unter den zentralen städtischen Grundfunktionen - also für das Wohnen, das Arbeiten, die Freizeit, die Erholung und die Bildung - analysiert. Zu berücksichtigen waren darüber hinaus die bisherige Wirkungsweise der Baunutzungs verordnung und ihre Fähigkeit, auch in Zukunft die ihr ursprünglich unterstellte Steuerungskraft zu entfalten. AuBerdem waren auch noch neue Organisationsformen zu thematisieren, mit deren Hilfe es gelingen könnte, zu einer möglichst flexiblen Steuerung der städte baulichen Ordnung zu kommen. Die Wüstenrot Stiftung hat den Forschungsauftrag für diese Untersuchung an das Deutsche Institut für Urbanistik in Berlin (Difu) gegeben. Mit dem vorliegenden Bericht werden die zentralen Ergebnisse und Erkenntnisse aus diesem Forschungsprojekt doku mentiert und der interessierten Öffendichkeit zur Verfugung gestellt. Der Gruppe von Autorinnen und Autoren der Studie gebührt der herzliche Dank der Wüstenrot Stiftung fur ihre engagierte Arbeit und die zeitnahe Fertigstellung des nun vorliegenden Schlussbe richts. Ebensolcher Dank gilt auch allen Experten zu diesem Thema, die an den insgesamt vier Workshops im Verlaufes des Forschungs projektes teilgenommen haben. Die Ergebnisse aus dieser Untersuchung zeigen, dass die aktuell tatsächlich vorhandenen Steuerungsmöglichkeiten in den Kom munen vor allem von der Art des Umgangs mit der bestehenden Baunutzungsverordnung abhängen. Für viele Themenfelder und Aufgabengebiete erweist sich die souveräne Handhabung der Bau nutzungsverordnung als der entscheidende Faktor fur den Erfolg der kommunalen Steuerungsbemühungen. Diesen souveränen und ziel gerichteten Einsatz zu stärken und zugleich mög1ichst auch noch die Flexibilität in den Steuerungspotentialen zu erhöhen, scheint wesent lich erfolgversprechenderer zu sein, als eine weitere Novellierung der Baunutzungsverordnung in Angriff nehmen zu wollen. 8 Vorwort der Wüstenrot Stiftung 1 Einführung Grundfunktionen wie Wohnen, Arbeiten, Freizeit, Erholung, Ver sorgung und Mobilität haben immer Raumbezug, weshalb sie auch als "Raumnutzungen" oder, da unmittelbar mit der Steuerungsauf gabe "Städtebau" verbunden, als "städtebauliche Nutzungen" be zeichnet werden. Im Prozess des Wandels von der Industrie- zur postindustriellen Informationsgesellschaft ändert sich zum einen die Bedeutung der einzelnen Grundfunktionen im Verhältnis zueinan der kontinuierlich; zum anderen ändert sich die Art und Weise, wie die Grundfunktionen erfullt werden, dass heiBt, wie sich die fur die jeweilige Nutzung erforderlichen Räume nach Dimension, Emissio nen, Verkehrsaffinität und weiteren Eigenschaften konkret darstellen. Bei den meisten Raumnutzungen haben Tempo und Dynamik der Veränderungen (durch die Pluralisierung von Lebensstilen, Flexibi lisierung von Arbeits- und Zeitstrukturen, den technologischen Fortschritt usw.) in den letzten Jahren zugenommen. Die Veränderungen wirken sich in unterschiedlichem MaBe räumlich aus, beispielsweise in einem höheren Flächenbedarf oder in mangeinder Integrierbarkeit in den Kontext anderer städte baulicher Nutzungen (wegen der Dimension, der Art und des Um fangs der von Nutzungen ausgehenden Störungen und Risiken oder den Anforderungen an die verkehrliche ErschlieBung usw.). Um gekehrt können sich Z.B. als Folge des technologisch en Fortschritts und der anhaltenden Tertiärisierung der Wirtschaft neue "Integra tionspotenziale" ergeben. Mit den grob skizzierten Veränderungen der städtebaulichen Nutzungen wird eine Reihe von Fragen aufge worfen: • Welche Veränderungen können konkret festgestellt werden und welche weiteren Veränderungen zeichnen sich bereits ab? • Lassen sich angesichts des Wandels heute noch klar abgrenzbare Nutzungskategorien bilden? • Wie wirken sich die Veränderungen räumlich aus und wie sind diese räumlichen Auswirkungen zu bewerten? • Besteht hinsichdich der räumlichen Auswirkungen ein Korrektur bedarf im Sinne eines Steuerungserfordernisses? • Wie und mit welchen Strategien oder Instrumenten kann und Einführung 9 sol1te auf die unerwünschten räumlichen Entwicklungen im Sin ne von Steuerung Einfluss genommen werden? • Wird das Städtebaurecht den heute bereits erkennbaren oder künftig zu erwartenden Anforderungen noch gerecht, oder muss der rechtliche Rahmen modifiziert oder neu gestaltet werden? • Welche sonstigen staatlich oder kommunal gesetzten Rahmen bedingungen werden für die räumliche Entwicklung wirksam? Müssen die se modifiziert werden? Einen Ordnungsrahmen fur die baulichen und sonstigen Nutzungen der Grundstücke auf örtlicher Ebene festzulegen, das heiBt den Sied lungsraum räumlich nach unterschiedlichen Funktionen und Nutzungen zu gliedern, gehört zu den Aufgaben des Städtebaus. Städtebau ist den Städten und Gemeinden im Rahmen der Selbst verwaltung der örtlichen Belange überlassen und wird auf diese Weise hinsichtlich seiner Steuerungspotenziale räumlich auf die örtliche Ebene beschränkt. Die Untersuchung wird auf diese örtliche Steuerungsebene konzentriert. Darüber hinausgehende Steuerungs erfordernisse werden - unabhängig von ihrer Bedeutung fur die hier behandelten Veränderungsprozesse - nicht weiter vertieft. Der Staat hat mit dem Städtebaurecht einen rechtlichen Rahmen mit zahlreichen Eingriffs- und Gestaltungsbefugnissen geschaffen. Dieser solI die Gemeinden in die Lage versetzen, den mit dem Städte bau verbundenen Gestaltungsauftrag zu erfüllen. Das Städtebaurecht eröffnet den Städten und Gemeinden einerseits Gestaltungsspiel räume hinsichtlich der angestrebten städtebaulichen Ziele und der zu deren Umsetzung einsetzbaren Instrumente und Strategien. Anderer seits werden diese Gestaltungsspielräume sowohl durch nationale und europäische Fachpolitiken (z.B. europäische Wettbewerbs- und Bei hilfepolitik) als auch durch zum Teil regional unterschiedliche externe Rahmenbedingungen (z.B. wirtschaftliche Prosperität, Wohnungs markt, Umfang des kommunalen Liegenschaftsvermögens usw.) erheblich beeinflusst. Städtebau setzt deshalb nicht nur Grenzen fur die Nutzungsmöglichkeiten und differenziert sie räumlich, sondern reagiert in der Regel auch auf Nutzungswünsche, die an Städte und Gemeinden herangetragen werden: Diesen Wünschen wird entweder mit der Bereitstellung von Nutzungsmöglichkeiten entgegengekom men, oder es wird versucht, diese explizit zu verhindern. Die wechselseitige Abhängigkeit zwischen den gesellschaftlichen und ökonomischen Entwicklungen sowie dem Städtebau schlägt auf 10 Einführung die Städtebaugesetzgebung durch. Als Reaktion auf wirtschaftliche 1 50 sahen sich z.B. die Städte und Gemeinden in den acht und demographische Veränderungen wurden immer wieder Forde ziger Jahren in Anbetracht der rungen nach städtebaulicher Steuerung und vermittelt hierüber einer gesellschaftspolitisch aus ganz unterschiedlichen Gründen besseren Instrumentierung erhoben, oder es wurden auch ent unerwünschten Zunahme von sprechende rechtliche Änderungen implementiert. I Dieser trilaterale Spieihallen veranlasst, in Erman gelung anderer Instrumente mit Zusammenhang zwischen ökonomischen und sozialen Entwick den Mitleln des Städtebaus lungen, Städtebau als Gestaltungsauftrag auf örtlicher Ebene sowie dieser Entwicklung entgegen zu wirken. Um dies zu erleichtern Städtebaugesetzgebung ist Ausgangspunkt fur diese Untersuchung. wurde 1990 der bundesrecht liche Rahmen, nämlich die Urn die Tragfahigkeit des Städtebaurechts beurteilen und Änderungs Baunutzungsverordnung erfordernisse aufzeigen zu können, müssen die externen Rahmen (BauNVO) modifiziert. Ein ver gleichbarer Zusammenhang bedingungen und deren räumliche Auswirkungen erfasst sowie die zwischen wirtschaftlicher sich daraus ergebenden Anforderungen an den Städtebau ermittelt Entwicklung, Städtebau und Städtebaurecht lässt sich auch werden. Es geht darum, Veränderungen der Nutzungen hinsichtlich für Einzelhandelsbetriebe bele ihrer raumbedeutsamen Eigenschaften zu identifizieren. Dabei ist der gen. Der Trend zum groBflächi gen Einzelhandelsbetrieb und Blick in die Zukunft gerichtet. "Neue" Anforderungen ergeben sich auf das" Wegbrechen" von Nah versorgungsstrukturen durch die Grund aktueller oder für die Zukunft erwarteter Veränderungen. Aufgabe von kleinen Läden Die Untersuchung beschränkt sich darauf, Entwicklungstrends wurden durch mehrere Novel lierungen der BauNVO begleitet. fur folgende ausgewählte Nutzungskomplexe zu beschreiben • Wirtschaft und Beschäftigung, • Wohnen sowie • Freizeit und Freizeitverkehr. Damit wird einerseits in Kauf genommen, dass Nutzungsbereiche wie etwa der öffentliche Sektor (Schulen, Verwaltungsgebäude, öffentliche Betriebe usw.) unberücksichtigt bleiben. Andererseits werden aber die quantitativ bedeutsamsten Nutzungskomplexe erfasst, bei denen zudem die Veränderungen der Nutzungseigenarten besonders dynamisch verlaufen. Die Nutzungskomplexe von einander klar abzugrenzen, ist nur mit Einschränkungen möglich. Es gibt Schnittmengen. Dies gilt z.B. fur die Abgrenzung zwischen Arbeitsplatz und Wohnung sowie fur die Zuordnung des Einzelhandels zum Komplex Wirtschaft oder Freizeit. Im Rahmen der Untersuchung ist die eindeutige Zuordnung von nachgeordneter Bedeutung. Möglicherweise spielen Zuordnungs probleme aber im Zusammenhang mit der Steuerungsfrage eine Rolle. Der Begriff "Steuerung" schlieBt die gesamte Bandbreite zwi schen einerseits hierarchischer Anordnung von Ge- und Verboten und andererseits bewusster Zulassung von Freiräumen zur Selbst regulierung durch Deregulierung oder Verzicht auf hierarchische Einführung 11
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