New Public Service: Öffentlicher Dienst als Motor der Staats- und Verwaltungsmodernisierung PDF
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Rainer Koch/Peter Conrad (Hrsg.) New Public Service Rainer Koch/Peter Conrad (Hrsg.) New Public Service Offentlicher Dienst als Motor der Staats- und Verwaltungsmodernisierung Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet iiber <http://dnb.ddb.de> abrufbar. Univ.-Prof. Dr. Rainer Koch ist Mitglied des Instituts fUr Verwaltungswissenschaft am Fachbe reich Wirtschafts- und Organisationswissenschaften der Universităt der Bundeswehr Hamburg. Univ.-Prof. Dr. Peter Con rad ist Leiter des Instituts fUr Personal management am Fachbereich Pădagogik der Universităt der Bundeswehr Hamburg. 1. Auflage Januar 2003 Alle Rechte vorbehalten © Springer Fachmedien Wiesbaden 2003 UrsprOnglich erschienen bei Betriebswirtschaftlicher Verlag Dr. Th. Gabler GmbH, Wiesbaden 2003 Lektorat: Ulrike Lorcher / Jutla Hinrichsen www.gabler.de Das Werk einschlieBlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschUtzt. Jede Verwertung auBerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulăssig und strafbar. Das gilt insbesondere fUr Ver vielfăltigungen, Obersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wăren und daher von jedermann benutzt werden dUrften. Umschlaggestaltung: Ulrike Weigel, www.CorporateDesignGroup.de ISBN 978-3-409-11850-7 ISBN 978-3-663-10900-6 (eBook) DOI 10.1007/978-3-663-10900-6 Vorwort An dieser Stelle mochten wir uns bei allen bed an ken, die mit guten Ideen und tatkrafti ger Hilfe zum erfolgreichen Gelingen dieses Sammelbandes beigetragen haben. Neben den Autoren und ihrer Bereitschaft, kritische Einwande abzuwagen und in eine Uberar beitung aufzunehmen, gilt unser Dank vor all em Gudrun Kroeck, die mit viel Geschick und ausgeglichenem Temperament die oft genial einfach hinterlassenen Manuskripte in ein druckflihiges Format gebracht hat. Mit steter Verlasslichkeit haben Julia Feklistova, Tobias Hucker und Wolfgang MUller dafiir gesorgt, dass die vielfliltigen Probleme einer Herausgeberschaft administrativ sachgerecht kleingearbeitet werden konnten. Ihnen al Ien gilt unser herzlicher Dank! Hamburg, im Dezember 2002 Rainer Koch & Peter Conrad Inhaltsverzeichnis Rainer Koch & Peter Conrad Einleitung - oder: Auf dem Weg zu einem New Public Service!? ............................ . Rainer Koch Offentliche Dienste in der Staats- und Verwaltungsmodemisierung Zur Optimierung inkrementaler Strategien der Modemisierung offentlicher Dienste ....... .... ............ ........ ................... .................. ......... ....................... 7 Hans-Gerd Ridder & Christina Hoon Strategieprozesse im Personalmanagement Offentlicher Dienste................................ 37 Jorg Bogumil Die politische Fiihrung Offentlicher Dienste -Moglichkeiten und Grenzen der Reorganisation................................. ................... .................................................. 61 Heinrich Siedentopf Stand und Entwicklungsperspektiven einer Flexibilisierung von Beschaftigungs- verhaltnissen ............................................................................................... ................ 79 Wolfgang H. Lorig Die Neugestaltung der Verwendungssysteme im Offentlichen Sektor: Stand und Perspektiven................................................................................................................ 93 Martin Briiggemeier & Manfred Rober Stand und Entwicklungsperspektive der Arbeitsorganisation im Offentlichen Dienst -aufdem Weg zu einem neuen Produktionsregime? ...................................... 123 Dietrich Budiius Personalkostenbudgetierung -ein noch unzulangliches Element von Verwaitungsreform ............................................................................................. ........ 155 Glyn Davis A Contract State? New Public Management in Australia........................................... 177 Walter A. Oechsler Stand und Entwicklungstendenzen einer Reorganisation des Personalmanagement ......... ......................................................................................... 199 VIII Christoph Reichard Ansatze zur Steuerung des individuellen Leistungsverhaltens im offentIichen Dienst: Stand und Perspektiven .... .................................................... ..... .... ................. 219 Elke Diffler Leadership im OffentIichen Sektor - nicht nur eine Herausforderung fur Fiih- rungskrafte .................................................................................................................. 239 Alexander Kouzmin & John Dixon Public Domains, Organizations and Neo-Liberal Economics: From De-Regulation and Privatization to the Necessary "Smart" State ..................... 263 Abkiirzungsverzeichnis Abs. Absatz AGPS Australian Government Publishing Service APS Australian Public Servide BAT B undesangestelltentarif BBesG Bundesbesoldungsgesetz BBG Bundesbeamtengesetz BesGr Besoldungsgruppen BesStruktG Besoldungsstrukturgesetz BGB!. Bundesgesetzblatt BMI Bundesministerium des Innern BRD Bundesrepublik Deutschland BRRG Beamtenrechtsrahmengesetz BVerfGE Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts DHFS Department of Health and Family Services DOV Die Offentliche Verwaltung DTLR Department for Transport, Local Government and the Regions EFQM European Foundation for Quality Management EU Europaische Union / European Union FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung GG Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland GNP Gross National Product HMSO Her Majesty's Stationary Office Ld.F. in der Fassung ILO International Labor Organization IMF International Monetary Fund IT Information Technology luK Information-und Kommunikation KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle fUr Verwaltungsvereinfachung LPZV Leistungspramien und -zulagenverordnung MAB/ Management Advisory Board! MIAC Management Improvement Advisory Board n.F. neue Fassung NAFTA North American Free Trade Association NLRB National Labor Relations Board NCP National Competition Policy NPM New Public Management DE CD Organization for Economic Cooperation and Development PPP Public Private Partnerships PSMPC Public Service and Merit Protection Commission PUMA Public Management Service (eine Abteilung der OECD) x RCAGA Royal Commission on Australian Government Administratith RSA Royal Society of Arts SES Senior Executive Service UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development YOP Yerwaltung -Organisation -Personal WTO World Trade Organization Rainer Koch & Peter Conrad Einleitung - oder: Auf dem Weg zu einem New Public Service !? Fragen der Modemisierung offentlicher Dienste sind seit lahrzehnten Dauerbrenner der offentlichen Auseinandersetzung. Sie werden in und zwischen Wissenschaft, Verwal tungspraxis, Politik und veroffentlichter Meinung haufig kontrovers diskutiert. Unter schiedliche Annahmen, Zielsetzungen und Interessen, die von den jeweiligen Meinungs filhrem keineswegs immer explizit gemacht werden - und dam it selbst schon wieder Gegenstand kritischer Analysen sein milssten -sowie zahlreiche unterschiedliche bis un vereinbare theoretische Perspektiven kennzeichnen den Markt der Meinungen. 1m Einzelnen lasst sich die Diskussion langst nicht mehr nur national filhren und von den fUr ein EU-Europa spezifischen Entwicklungen abkoppeln. Deutlich wird dies an den sozialen und okonomischen BegleitumsUinden fortschreitender Globalisierung, die grundlegend veriinderte Anforderungen an das Regieren und Verwalten erzeugen. Inter nationalisierte Gilter- und Finanzmiirkte und intensivierter Wettbewerb verscharfen die Anforderungen an den produktiven und wertschopfungsoptimalen Gebrauch von Res sourcen gerade auch im Bereich offentlicher Dienste. Die Produktion bzw. Bereitsteliung offentlich relevanter Leistungen muss heute kostenoptimal und qualitatsgerecht erfolgen. Daraus entstehen Spannungsfelder eigener Art, weil die erkennbar notwendigen Veran derungen zwei Entwicklungspfaden folgen konnen, die sich einerseits als inkrementales Veriinderungsdenken und andererseits als Perspektive grundlegender Transformation kennzeichnen lassen. Veriinderungsziele, Arbeitsgrundlagen und Veranderungsinstru mente ruBen auf mehr oder weniger expliziten handlungsanleitenden Denkvorsteliungen, deren Angemessenheit fur veranderte Problemlagen jeweils neu kritisch zu hinterfragen ist. Damit werden Antworten auf zwei Fragen ausschlaggebend: • Lasst sich das Denken in stark wohlfahrtsstaatlich gepragten Kategorien, das fur viele einzelne Modemisierungsprojekte (,Schlanker Staat', ,Modemer Staat - Mo deme Verwaltung', ,Neue Steuerung aufkommunaler Ebene') nach wie vor Geltung hat, auf grundlegend veranderte Anforderungen an das Regieren und Verwaltens an- R. Koch & P. Conrad (Hrsg.): New Public Service Gabler-Verlag. Wiesbaden 2003, S. I -5 2 Rainer Koch & Peter Conrad passen und damit eine inkrementale Strategie der Modemisierung fahren? Kann eine Vielzahl sruckhafter und haufig nur schlecht verbundener Ma13nahmen tatsachlich zu dem wertschopfungsoptimalen Umgang mit den vorhandenen Ressourcen ruhren? • Verlangen die neuen Problemstellungen fur den Offentlichen Dienst und seine Ar beitsweise eine Transformation der Verfahren und Managementprinzipien, die auf eine weitgehende Abkehr von bisherigen Management- und Organisationskonzepten hinauslaufen? Wo liegen die impliziten Defizite eines transformationalen Herange hens und wo die Grenzen auch seiner Leistungsfahigkeit? Offensichtlich sind verschiedene Aspekte inkrementalen Denkens und Handelns proble matisch, wei! suboptimale Losungen erzeugt werden. Zum einen mange It es einer in krementalen Modemisierungsstrategie eo ipso an einem hinlanglich ausgereiften und ak zeptierten Gesamtkonzept. Es kann nicht hinreichend genau geklart werden, wie sich die vielfaitigen Veranderungsbemtihungen und Verfahren zu einem umfassenden, zielge richteten Wandel des Managements von Staat und Verwaltung verdichten sollen. Der Verzicht auf eine konzeptionelle Gesamtsteuerung (auf eine "leitbildorientierte" Steue rung) des Modemisierungsverhaitens hat zur Folge, dass Synergien nicht genutzt werden - und somit die gewtinschten tiber-additiven Effekte auch nicht entstehen konnen. Mo demisierungspotentiale werden nicht erkannt und konnen deshalb auch nicht freigesetzt werden. Auch bleibt offen, ob und wie es so gelingen kann, den tradierten Regierungs und Verwaltungsstil und das bisher dominante Managementparadigma des Btirokratie mode lis mit seinen bekannten Defiziten zu tiberwinden. Bislang reagiert der Offentliche Dienst auf die verscharfte Produktivitatsproblematik aber noch mit einer inkrementalen Modemisierungsstrategie. In diesem Zusammenhang zeigt sich immer wieder aufs Neue, dass und wie mit den staatsorganisatorischen Implikationen des tiberbrachten Verfas sungsmodells (zugespitzt mit dem Modell der "legalen Herrschaft" mit btirokratischem Verwaltungsstab) die "Korridore" denkbarer Modemisierungen bzw. Anpassungen ge setzt werden, kombiniert mit der notwendigen "Beachtung hergebrachter Grundsatze des Berufsbeamtentums" kommt es bestenfalls zu einer "systematischen Fortentwicklung des Offentlichen Dienstrechtes", nicht aber zu einem transformatorischen Wandel. Ein weiteres Beispiel darur findet sich in dem jetzt eingeschlagenen Vorgehen einer "Optimierung des intemen Personalgebrauchs" (vgl. die Regelungen des "Dienstrechts reformgesetzes"). Da eine grundlegend veranderte Perspektive fehlt, wird nur mit stark engpassgetriebenen und sttickwerkhaften bzw. punktuellen Modifikationen auf neue An forderungen reagiert. Statt grundlegender Veranderungen gelingen lediglich eklek tizistisch anmutende Anlagerungen an ein modemes Human Resource Management. In krementales Denken bedingt so letztlich untaugliche Veranderungsdesigns und ruhrt in eine "Extrapolationsfalle", die zwangslaufig Richtungsverluste und zunehmende Wir kungsdefizite produziert. Solche Selbstblockaden erzeugen kurzatmige Uberarbeitungen z.B. rechtlicher Handlungskontexte und zwingen die ,Akteure' zu einem standigen Hin terherlaufen sich rasch verandemder Problemstellungen. So gesehen, ist ein gebtihrendes Ma13 an Skepsis angebracht, wenn auf tiberkommene Weise versucht wird, tiber den wichtigsten "Produktionsfaktor" fur die Bewaitigung des akuten Modemisierungsbe-
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