Neue Wege in der Integrationstheorie: Ein policy-analytisches Modell zur Interpretation des politischen Systems der EU

313 Pages·1996·11.25 MB·German

by  Wolfgang Schumann (auth.)

Wolfgang Schumann
Neue Wege in der Integrationstheorie
Wolfgang Schumann
Neue Wege in der
Integrationstheorie
Ein policy-analytisches Modell
zur Interpretation des politischen
Systems der EU
Leske + Budrich, Opladen 1996
ISBN 978-3-322-95845-7 ISBN 978-3-322-95844-0 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-95844-0
© 1996 Leske + Budrich, OpIaden
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kroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.
Vorwort
Angesichts der derzeitigen Situation an der Universitäten, den vielfältigen
Belastungen durch Selbstverwaltungsaufgaben und Lehrveranstaltungen,
stellt die Anfertigung einer größeren Monographie ein Unterfangen dar, das
sich kaum noch realisieren läßt. Das gilt um so mehr, wenn es sich wie im
vorliegenden Fall um eine sehr komplexe, gleichzeitig eng mit zwei Teildis
ziplinen verbundene Thematik handelt und versucht werden soll, neue Per
spektiven aufzuzeigen und neue Anstöße zu geben.
Mein besonderer Dank gilt deswegen dem Leiter der Abteilung I - In
nen- und EG-Politik, Politische Theorie - des Instituts für Politikwissen
schaft der Universität Tübingen, Herrn Prof. Dr. Rudolf Hrbek, der mich zu
dem Vorhaben ermuntert und mir im universitären Alltagsbetrieb die not
wendigen Freiräume für seine Verwirklichung verschafft hat. Der Arbeitszu
sammenhang der Abteilung I hat darüber hinaus aber auch insofern zu der
vorliegenden Studie beigetragen, als eine ganze Reihe von in diesem Rahmen
entstandenen Arbeiten die empirische Basis für die nachfolgend präsentierten
Überlegungen wesentlich verbreitern helfen haben. Dies gilt namentlich für
die Magisterarbeiten von Frank und Peter Berg zur Umweltpolitik, Karin
Heiniein zur Währungspolitik, Christian Roth zur Sozial-und Jürgen Wagner
zur Medienpolitik der EU.
Wichtige Anstöße habe ich durch die Möglichkeit erhalten, Anlage des
Buches und zentrale Thesen mit den Teilnehmerinnen und Teilnehmern mei
nes im Wintersemester 1994/95 durchgeführten Seminars "Das politische Sy
stem der Europäischen Union im Lichte politikwissenschaftlicher Theorie"
ausführlich diskutieren zu können. Kritische Rückfragen, insbesondere auch
die berechtigten Forderungen, die zum Teil außerordentlich komplexen Sach
verhalte verständlich darzulegen, haben mich veranlaßt, diesem Aspekt be
sondere Aufmerksamkeit zu schenken. Ob und inwieweit es gelungen ist,
dieses Anliegen auch umzusetzen, mag dem Urteil des Lesers überlassen
bleiben.
Zu der Arbeit beigetragen haben des weiteren wertvolle Kommentare zu
einzelnen Manuskriptteilen, die ich Adrienne Heritier und Peter Mehl ver
danke, sowie Anmerkungen und Hinweise von Ragnar Müller, der die mühe-
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volle Arbeit des Korrekturlesens auf sich genommen hat. Den genannten
Kolleginnen und Kollegen schulde ich ebenso Dank wie den Gutachtern
(Adrienne Heritier, Rudolf Hrbek, Siegfried Müller und Roland Sturm), die
sich mit der als Habilitationsschrift von der Fakultät für Sozial- und Verhal
tenswissenschaften der Universität Tübingen angenommenen Studie beson
ders intensivauseinandergesetzt haben.
Großen Anteil am Zustandekommen der hier vorgelegten Monographie
hatten aber auch das Verständnis und die Unterstützung, die ich im Freun
deskreis und insbesondere bei meiner Familie gefunden habe. Ohne sie, die
mir über manchen "Durchhänger" und manche Krise hinweggeholfen haben,
hätte dieses Buch nicht entstehen können. Ihnen gilt deswegen mein beson
derer Dank, verbunden mit dem Versprechen, mir in Zukunft wieder mehr
Zeit für sie zu nehmen, als dies in den letzten beiden Jahren möglich war.
Herrenberg, im Juni 1996 Wolfgang Schumann
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Inhaltsverzeichnis
Vorwort.................................................................................................. 5
1. Einleitung ...................................................................... . 11
1.1. Zur Vorgeschichte: Von der Notwendigkeit und den
Schwierigkeiten, den ganzen Elefanten zu erfassen .......... . 12
1.2. Erkenntnisse aus den vorliegenden Arbeiten hinsichtlich
des Ergänzungsbedarfs eines policy-analytischen
Konzepts zur Erfassung der EU ......................................... . 23
1.3. Die Entwicklung der Theoriediskussion im Rahmen der
Policy-Analyse und der EU-Forschung ............................. . 26
1.4. Zu den Zielsetzungen und der Anlage der Arbeit .............. . 31
2. Versuche einer theoretischen Beschäftigung
mit der Europäischen Union ................................. . 37
2.1. Überlegungen zu einer systematischen Erfassung und
Einteilung von Theorieansätzen zur Untersuchung der
Europäischen Union ........................................................... . 38
2.2. Die Perspektive der Internationalen Beziehungen: Der
Ansatz von Moravcsik ....................................................... . 54
2.3. Die Policy-Analyse und ergänzende Ansätze der
Vergleichenden Systemforschung ..................................... . 71
2.3.1. Der Ansatz der Policy-Analyse .......................................... . 74
2.3.2. Politikstil-und Policy-Profil-Konzept ............................... . 77
2.3.3. Der Policy-Netzwerk-Ansatz ............................................. . 81
2.3.4. Der Advocacy-COalition-Ansatz ........................................ . 86
2.3.5. Überlegungen zu einer Theorie des Policy-Lernens .......... . 91
2.3.6. Ideen, Werte und Überzeugungen in der internationalen
Politik ................................................................................. . 96
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2.3.6.1. Ideas and Foreign Policy: Grundsätzliche Überlegungen
zur Rolle und Bedeutung von Ideen und Werten in der
Außenpolitik ....................................................................... 97
2.3.6.2. Epistemic Communities und internationale Policy-
Koordinierung..................................................................... 102
2.4. Die Policy-Analyse als Ansatz zur theoretisch-
konzeptionellen Erfassung der EU....................... ...... ......... 105
3. Kernelemente des politischen Systems der
Europäischen Union: Strukturen,
Prozeßabläufe, Politikinhalte ................................. 111
3.1. Die Polity-Dimension: Strukturen und Akteure im EU-
System................................................................................. 113
3.1.1. Die supranationale Ebene ................................................... 113
3.1.2. Die nationale und subnationale Ebene...... .... ... ................... 131
3.1.2.1. Das EU-Entscheidungssystem in den Mitgliedstaaten........ 134
3.1.2.2. Weitere relativ stabile länderspezifische Determinanten
der EU-Politik der Mitgliedstaaten ..................................... 137
3.1.2.3. Relativ stabile politikbereichsspezifische Determinanten
der EU-Politik der Mitgliedstaaten ..................................... 153
3.1.3. Zusammenfassung: Strukturen und Akteure im EU-
Mehrebenen-System und das Zusammenspiel der Ebenen. 157
3.2. Die Politics-Dimension: Charakteristika von
Prozeßabläufen und Policy-Zyklen in der Union................ 162
3.3. Die Policy-Dimension: Besondere Merkmale von EU-
Policies ................................................................................ 172
3.4. Schlußfolgerungen .............................................................. 178
4. Elemente eines erweiterten policy-
analytischen Modells zur Analyse und
theoretischen Interpretation des EU-Systems. 187
4.1. Grundlegende Anforderungen an Modelle zur theoretisch-
konzeptionellen Erfassung der EU...................................... 190
4.2. Voraussetzungen der Policy-Analyse zur Erfüllung der
Anforderungen bei der Analyse und theoretischen
Konzeptualisierung des EU-Systems.................................. 195
4.2.1. Möglichkeiten der Policy-Analyse zur analytischen
Erfassung und Erklärung der politikfeldübergreifenden
Dynamik des EU-Systems .................................................. 196
4.2.2. Verbesserung des Erklärungspotentials der Policy-
Analyse durch eine gemeinsame Nutzung von Policy-
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Netzwerk-, Advocacy-Coalition-, Epistemic
Communities-Ansatz und der Überlegungen zum PoIicy-
Lernen ................................................................................ . 204
4.2.3. Zum Verhältnis von Policy-Netzwerken, Advocacy
Coalitions und Epistemic Communities im EU-System ..... 207
4.2.4. Zur Erfassung des Zusammenhangs zwischen
politikfeldinternen und politikfeldübergreifenden
Einflußfaktoren .................................................................. . 213
4.3. Kernelemente eines erweiterten policy-analytischen
Modells .............................................................................. . 217
4.3.1. Zur systematischen Konzeptualisierung unabhängiger
Variablen ............................................................................ . 220
4.3.1.1. Vorhandene Überlegungen ................................................ . 220
4.3.1.2. Elemente des Rasters ......................................................... . 229
4.3.1.2.1. Vorhandene institutionelle Arrangements ......................... . 231
4.3.1.2.2. Art und Eigenschaften der Akteure .................................... . 235
4.3.1.2.3. Charakteristika der Akteursbeziehungen ........................... . 249
4.3.1.2.4. Situationsstruktur ............................................................... . 263
4.3.1.2.5. Problemstruktur ................................................................. . 269
4.3.2. Zur Erfassung der Policy-Dimension: EU-Policies in ihrer
Wirkung als unabhängige Variablen .................................. . 279
4.3.3. Konstellationen unabhängiger Variablen und Wirkungen
von EU-Policies: Das policy-analytische Modell als
Rahmen zur Analyse und Erklärung der Dynamik des EU-
Systems .............................................................................. . 288
5. Anhang ........................................................................... . 303
5.1. Literaturverzeichnis ........................................................... . 303
5.2. Verzeichnis der Schaubilder und Übersichten ................... . 316
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1. Einleitung
Die vorliegende Arbeit wurde durch eine ganze Reihe von Elementen beein
flußt und geprägt, deren Kenntnis eine wichtige Voraussetzung darstellt, um
ihre Zielsetzungen und Fragestellungen sowie den Argumentationsgang zu
verstehen. Im Zentrum dieser einleitenden Ausführungen steht deswegen das
Anliegen, den Leser mit diesen Zusammenhängen vertraut zu machen und zu
zeigen, wie sie Anlage und Vorgehensweise bestimmt haben.
Zu den in diesem Sinne wesentlichen Determinanten gehört einmal die
Vorgeschichte. Dazu zählen eine ganze Reihe von in den letzten Jahren ent
standenen Publikationen des Verfassers, die sich mit der Notwendigkeit und
den Perspektiven einer policy-analytischen Herangehensweise an die EU be
schäftigten. Dazu gehören des weiteren ein über sechs Jahre laufendes DFG
Forschungsprojekt1, in dessen Mittelpunkt ähnliche Fragestellungen standen,
und die innerhalb dieses Rahmens entstandenen Studien der Projektmitar
beiter.
Eine wesentliche Rolle haben, im engen Zusammenhang damit, die aus
diesen Arbeiten gewonnenen Erkenntnisse gespielt und zwar insofern, als die
damit verbundenen Hinweise auf Grenzen der bisherigen Vorgehensweise
und die Richtung des Ergänzungsbedarfs die Fragestellungen und die Ziel
richtung der vorliegenden Studie ganz wesentlich geprägt haben. Den dritten
Einflußfaktor bildeten schließlich eine Reihe von neueren Entwicklungen in
der Theoriediskussion und zwar sowohl der innerhalb der Policy-Analyse
wie der in der EU-Forschung.
Diese sollen nachfolgend im einzelnen etwas ausführlicher besprochen
werden. Daran schließen sich zum Abschluß des Kapitels Erläuterungen zum
Aufbau der Monographie an.
Im Rahmen der interdiszplinären Tfibinger DFG-Forschergruppe "Europäische und inter
nationale Wirtschaftsordnung aus der Sicht der Bundesrepublik Deutschland" an der als
Oründungsmitglieder die Ökonomen Molsberger und StaJbatty, die Völkerrechtler Op
permann und Oraf Vitzthum sowie, als Leiter des politikwissenschaftlichen Teilprojekts,
Rudolf Hrbek beteiligt waren.
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1.1. Zur Vorgeschichte: Von der Notwendigkeit und den
Schwierigkeiten, den ganzen Elefanten zu erfassen
Eines der zentralen Probleme der EG-Forschung bestand von Anfang an in
der enormen Komplexität des Forschungsgegenstands, die sich erst in einem
langjährigen, immer sehr eng mit der realen Gemeinschaftsentwicklung2 ver
knüpften, bis auf den heutigen Tag andauernden Diskussionsprozeß, in dem
immer wieder neue Perspektiven zugrundegelegt und immer wieder andere
Elemente der Gemeinschaft in den Vordergrund des Interesses rückten, nach
und nach zu erschließen begann. Das zeigte eine BESTANDSAUFNAHME DER
INTEGRATIONSTHEORETISCHEN DISKUSSION in der zweiten Hälfte der 80er
Jahre, die den Ausgangspunkt für das politikwissenschaftliche Teilprojekt
der oben erwähnten Forschergruppe bildete, und deren wichtigste Ergebnisse
nachfolgend kurz zusammengefaßt werden sollen3, sehr deutlich.
So war die Zeit direkt nach der Gründung der EWG einmal stark durch
die Aktivitäten der neu geschaffenen Gemeinschaftsorgane geprägt. Schon
bald jedoch wurde deutlich, daß nicht nur diese Institutionen sowie die Re
gierungen der Mitgliedstaaten in den Integrationsprozeß einbezogen waren
und ihn prägten, sondern auch nichtstaatliche Akteure. Die Zusammenarbeit
von Verbänden der EG-Mitgliedstaaten, die ihren Niederschlag unter ande
rem in der Gründung einer ganzen Reihe von Euro-Verbänden fand, war ein
wichtiges Indiz für diese Entwicklung, die sich fortsetzte und nach und nach
auch zur Konstituierung EG-weiter Zusammenschlüsse anderer Akteure, wie
beispielsweise der Parteien, führte.
Diese beiden zentralen Entwicklungslinien der ersten Dekade der Exi
stenz des regionalen Zusammenschlusses haben - im Sinne des oben ange
deuteten Zusammenhangs - auch deutliche Spuren in der integrationstheore
tischen Diskussion hinterlassen. So stand beim föderalistischen Ansatz das
Endziel des Integrationsprozesses im Mittelpunkt des Interesses4• Die Ver
treter dieses Ansatzes gingen davon aus, daß es sich dabei nur um ein bun
desstaatsähnliches Gebilde handeln konnte und beschäftigten sich in erster
Linie mit seiner möglichen institutionellen Struktur und den notwendigen
normativen Vorgaben. Die auf Friedrich (1972) zurückgehende neoföderali
stische Variante bezog zwar auch die Frage nach dem Föderalisierungspro-
2 Eine ausführliche Analyse der Gemeinschaftsentwicklung findet sich unter anderem in
Arter (1993), Dinan (1994: 9-195) und Nugent (19943: 1-56).
3 Die Darstellung basiert im wesentlichen auf Burkhardt-ReichlSchumann (1983a: 9-37)
und Schumann (1992a: 1-8).
4 Dem föderalistischen Ansatz werden in der wissenschaftlichen Literatur eine Vielzahl von
Autoren zugeordnet. Vergleiche dazu vor allem die zusammenfassenden Darstellungen
von Pentland (1973: 147-186) und Harrison (1974: 42-47).
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