Nationale Alleingänge oder internationale Kooperation? Analyse und Vergleich der Rohstoffstrategien der G20-Staaten : Ein Kooperationsprojekt der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) und der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR)

229 Pages·2013·1.752 MB·German

by  Hanns Günther Hilpert,  Stormy-Annika Mildner

SWP-Studie
Stiftung Wissenschaft und Politik
Deutsches Institut für Internationale
Politik und Sicherheit
Hanns Günther Hilpert /
Stormy-Annika Mildner (Hg.)

Nationale Alleingänge
oder internationale
Kooperation?
Analyse und Vergleich der Rohstoffstrategien
der G20-Staaten

Ein Kooperationsprojekt der Stiftung
Wissenschaft und Politik (SWP) und der
Bundesanstalt für Geowissenschaften
und Rohstoffe (BGR)
S 1
Februar 2013
Berlin
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© Stiftung Wissenschaft
und Politik, 2013, und
Bundesanstalt für
Geowissenschaften und
Rohstoffe (BGR), 2013

SWP
Stiftung Wissenschaft und
Politik
Deutsches Institut für
Internationale Politik und
Sicherheit

(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:5)(cid:6)(cid:7)(cid:8)(cid:6)(cid:9)(cid:10)(cid:11)(cid:12)(cid:13)(cid:14)(cid:15)(cid:16)(cid:17)(cid:18)(cid:19)(cid:20)
10719 Berlin
Telefon (cid:21)(cid:20)(cid:22)(cid:17)(cid:18)(cid:23)(cid:17)(cid:24)(cid:24)(cid:23)(cid:17)(cid:23)(cid:25)-0
Fax (cid:21)(cid:20)(cid:22)(cid:17)(cid:18)(cid:23)(cid:17)(cid:24)(cid:24)(cid:23)(cid:17)(cid:23)(cid:25)-100
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Geowissenschaften und
Rohstoffe

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30655 Hannover
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www.bgr.bund.de
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ISSN 1611-6372
Inhalt

5 Vorwort
Manfred Dalheimer (BGR) /
Henri Pierre Gebauer (BGR)
7 Problemstellung und Empfehlungen
Hanns Günther Hilpert /
Stormy-Annika Mildner
11 Einleitung: Globale Rohstoffmärkte –
Nationale Rohstoffpolitiken
Hanns Günther Hilpert /
Stormy-Annika Mildner
(cid:27)(cid:24) Länderauswahl und Ergebnisse
Hanns Günther Hilpert /
Stormy-Annika Mildner

26 Argentinien 105 Japan
Claudia Zilla Hanns Günther Hilpert
33 Australien 113 Kanada
Gitta Lauster Petra Dolata
(cid:20)(cid:18) Brasilien 121 Mexiko
Claudia Zilla Claudia Zilla
50 China (cid:27)(cid:29)(cid:24) Russland
Hanns Günther Hilpert Ognian N. Hishow
59 Deutschland 136 Saudi-Arabien
Stormy-Annika Mildner / Julia Howald Eckart Woertz
69 Die Europäische Union (EU) (cid:27)(cid:20)(cid:18) Südafrika
Stormy-Annika Mildner / Julia Howald Denis M. Tull
79 Frankreich 150 Südkorea
Florian Wassenberg Hanns Günther Hilpert
(cid:24)(cid:28) Indien (cid:27)(cid:26)(cid:24) Türkei
Jannic Horne / Christian Wagner Günter Seufert
93 Indonesien (cid:27)(cid:28)(cid:20) Das Vereinigte Königreich
Franziska Killiches Anja Dahlmann / Johannes Häußler
100 Italien 172 Die Vereinigten Staaten von Amerika (USA)
Malte Paolo Benjamins / Hanns Günther Hilpert Stormy-Annika Mildner / Julia Howald

(cid:27)(cid:24)(cid:27) Annex: Übersicht

Vorwort

Neben den wesentlichen Industrieländern Nord- Der vorliegenden Studie liegen folgende Fragen
amerikas, Europas und Japan zählen im 21. Jahr- zugrunde:
hundert auch große Schwellenländer wie Brasilien, (cid:2) Welche Interessen und Ziele verfolgen die G20-Staa-
China und Indien sowohl zu den wichtigsten Nach- ten mit ihren Rohstoffstrategien?
fragern als auch zu den herausragenden Produzenten (cid:2) Über welche Instrumente verfügen die G20-Länder
mineralischer Rohstoffe. Die in dieser Studie unter- bei der Umsetzung ihrer Rohstoffstrategien?
suchte G20-Gruppe vereint nicht nur die Staaten mit (cid:2) Gibt es Schnittmengen für eine stärker koordinierte
der größten Wirtschaftskraft, Bevölkerung und dem internationale Rohstoffpolitik?
intensivsten Güterhandel, sondern auch die größten
Produzenten und Verbraucher mineralischer Roh- Internationale Rohstoffpolitik ist ein Querschnitts-
stoffe. thema, das zentrale globale Fragestellungen wie Wirt-
Die ungleiche Verteilung von Lagerstätten in der schaftspolitik, Handel, Umweltschutz und Entwick-
Erdkruste, die geologischen Prozessen geschuldet ist, lung miteinander verbindet. Das Forum der G20 bietet
wirft dabei zentrale geopolitische Fragen insbesondere sich aufgrund seiner wirtschaftspolitischen Koordi-
bezüglich des Zugangs zu Rohstoffen und deren Han- nierungsfunktion an, globale Fragen aufzugreifen, die
delsbedingungen auf. Abbau und Weiterverarbeitung Produktion, Verbrauch und Handel von Rohstoffen
von Rohstoffen sowie die daraus resultierende Güter- betreffen. Aus diesem Grunde wurden die G20 als
produktion finden in der globalen Arbeitsteilung Untersuchungsgegenstand ausgewählt.
zumeist über unterschiedliche Regionen der Welt Das Projekt, das der vorliegenden Studie zugrun-
verteilt statt. de liegt, wurde mit Finanzmitteln des Bundesminis-
Zahlreiche Regierungen importabhängiger Indus- teriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und
trieländer haben auf die veränderte Nachfrage- und Entwicklung (BMZ) von der Bundesanstalt für Geo-
Preisentwicklung mit der Verabschiedung nationaler wissenschaften und Rohstoffe (BGR) und der Stiftung
Rohstoffstrategien reagiert. Auch Länder, die in bedeu- Wissenschaft und Politik (SWP) als Kooperations-
tendem Maße mineralische Rohstoffe produzieren, ko- partnern durchgeführt. Impulsgeber ist das Sektor-
ordinieren ihre Politiken zusehends nach innen wie vorhaben Politikberatung Mineralische und Energie-
auch nach außen. Länder, die sowohl große Mengen Rohstoffe, das vom BMZ beauftragt wurde, dieses zu
an mineralischen Rohstoffen produzieren als auch entwicklungspolitischen Fragen des Rohstoffsektors
konsumieren, stehen vor besonderen Herausforderun- zu beraten.
gen bei der Formulierung einer kohärenten Rohstoff-
politik. Die G20-Staaten sind, aus rohstoffwirtschaft- Dr. Manfred Dalheimer – BGR
licher wie aus industriepolitischer Sicht, geprägt von Arbeitsbereichsleiter Allgemeines und Europa
unterschiedlichen Ausgangsbedingungen. Dies spie- Henri Pierre Gebauer – BGR
gelt sich in der Wahrnehmung des Rohstoffthemas in Projektleiter Sektorvorhaben Politikberatung Mineralische
den einzelnen G20-Staaten ebenso wider wie in den und Energie-Rohstoffe
daraus resultierenden Rohstoffpolitiken. Sie agieren
dabei in einem Spannungsverhältnis zwischen natio-
nalstaatlichen Alleingängen und internationaler Ko-
operation.
SWP Berlin / BGR Hannover
Analyse und Vergleich der
Rohstoffstrategien der G20-Staaten
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Problemstellung und Empfehlungen
Nationale Alleingänge oder
internationale Kooperation?
Analyse und Vergleich der
Rohstoffstrategien der G20-Staaten
Die Entwicklungen auf den Märkten für Mineralien
und Metalle stellen sowohl Unternehmen als auch
Regierungen vor große Herausforderungen. Seit der
Jahrtausendwende sind die Preise stark gestiegen –
nur die Finanz- (cid:3)(cid:30)(cid:4)(cid:17)(cid:31)(cid:6)(cid:9)(cid:15)!(cid:10)(cid:11)(cid:14)"(cid:15)!(cid:8)(cid:9)(cid:6)!#(cid:17)(cid:29)(cid:23)(cid:23)(cid:24)$(cid:29)(cid:23)(cid:23)(cid:22)(cid:17)(cid:11)(cid:14)(cid:15)(cid:17)
diesen Trend vorübergehend gestoppt. Preistreiber
waren vor allem das starke Wachstum in China und
in vielen anderen Schwellenländern, technologische
Entwicklungen und die Zunahme der Weltbevölke-
rung. Neben hohen bzw. steigenden Preisen charak-
terisieren zudem teils starke Preisschwankungen die
Rohstoffmärkte. Zugleich funktioniert der Preismecha-
nismus oftmals nicht richtig. Überhaupt sind die Roh-
stoffmärkte anfällig für den sogenannten Schweine-
zyklus, bei dem Produktion und Angebot nur zeitlich
verzögert, dann aber massiv auf eine sich verändernde
Nachfrage reagieren. Rohstoffproduzenten können
ihre Kapazitäten vielfach nur schleppend erweitern,
um sie der Marktlage und den Gewinnaussichten
anzupassen. Dafür verantwortlich sind lange Anlauf-
zeiten und ein hoher Kapitalbedarf, mitunter aber
auch intransparente Marktstrukturen und -erwartun-
gen, die von teils widersprüchlichen Signalen aus der
Politik überlagert werden. Hinzu kommt bei vielen
Metallen eine hohe geographische und unternehme-
rische Konzentration, sowohl auf der Angebots- als
auch auf der Nachfrageseite. Darüber hinaus werden
Preise nicht mehr nur durch die Realwirtschaft be-
stimmt, sondern – zumindest kurzfristig – ebenso
durch die Finanzmärkte. Rohstoffe sind nämlich auch
ein interessantes Spekulationsobjekt geworden.
Die Herausforderungen lassen sich nicht im natio-
nalen Alleingang lösen. Denn politische Maßnahmen,
die auf nationaler Ebene zunächst rational erschei-
nen, können im ungünstigen Fall zu kollektiv schlech-
ten Ergebnissen auf globaler Ebene führen. Multi-
laterale Governance-Ansätze für die Mineralien- und
Metallmärkte gibt es bislang allerdings so gut wie
keine. Die großen Produzenten- und Abnehmerländer
haben ganz unterschiedliche Interessen, Ordnungs-
vorstellungen, Ziele und Instrumente, was einer wir-
kungsvollen Rohstoffgovernance im internationalen
Rahmen entgegensteht. Dennoch sollten die Bemü-
SWP Berlin / BGR Hannover
Analyse und Vergleich der
Rohstoffstrategien der G20-Staaten
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Problemstellung und Empfehlungen
hungen intensiviert werden, die Governance der glo- komplettieren, könnte man auf den in Lissabon sta-
balen Mineralien- und Metallmärkte zu verbessern. tionierten Internationalen Studiengruppen (Study
(cid:2) G20 als Agendasetter: Der G20 kommt in diesem Zu- Groups) für Blei/Zink, Kupfer und Nickel aufbauen.
sammenhang eine wichtige Funktion als Agenda- (cid:2) Transparenz von Zahlungsströmen und Sorgfaltspflicht in
setter zu. Sie eignet sich zwar nicht als ausführen- den Handelsketten von mineralischen Rohstoffen: Trans-
des Organ, weil ihr die nötigen institutionellen parenz- und Zertifizierungsinitiativen sind wichtige
Kapazitäten fehlen. Doch bietet sich die G20- Instrumente, um gegen den illegalen Handel mit
Arbeitsgruppe zu Energie und Rohstoffen dafür sogenannten Konfliktmineralien, gegen Korruption
an, globale Fragen bezüglich Produktion, Handel und schlechte Regierungsführung vorzugehen. Dies
und Verbrauch von mineralischen Rohstoffen auf gilt für nationale, rechtlich verbindliche Maßnah-
die internationale Agenda zu setzen. Die Arbeits- %#(cid:30)(cid:17)&#(cid:15)(cid:5)(cid:14)(cid:17)(cid:4)(cid:6)#(cid:17)’*!(cid:10)(cid:11)(cid:30)(cid:6)(cid:15)(cid:15)#(cid:17)(cid:27)(cid:26)(cid:23)(cid:29)(cid:17)(cid:3)(cid:30)(cid:4)(cid:17)(cid:27)(cid:26)(cid:23)(cid:20)(cid:17)(cid:4)#!(cid:17)(cid:14)%e-
gruppe könnte zudem einen ersten Austausch über rikanischen Dodd-Frank Wall Street Reform and Con-
Interessen, Ziele und Politiken der G20-Länder im sumer Protection Act), aber auch für freiwillige Initia-
Bereich mineralischer und metallischer Rohstoffe tiven auf internationaler Ebene (wie die Extractive
initiieren sowie Empfehlungen für institutionelle Industries Transparency Initiative [EITI] oder die
Veränderungen in der globalen Governance ent- von der OECD erlassenen Leitlinien für die Sorg-
wickeln. faltspflicht in der Handelskette von mineralischen
(cid:2) Internationales Metall- und Mineralienforum: Ratsam Rohstoffen aus Konfliktgebieten). Allerdings sind
ist die Gründung einer internationalen Institution, erhebliche finanzielle und personelle Kapazitäten
ähnlich dem Internationalen Energieforum (IEF) nötig, um die unterschiedlichen Verfahren für Zer-
oder der jüngst geschaffenen International Renew- tifizierung und Berichterstattung umzusetzen.
able Energy Agency (IRENA). Im Rahmen eines sol- Daher wäre es sinnvoll, die Initiativen noch stärker
chen Metall- und Mineralienforums könnten sich aufeinander abzustimmen.
die großen Produzenten- und Verbrauchsländer (cid:2) Weiterentwicklung des Handelsrechts zu Exportbeschrän-
regelmäßig treffen, austauschen und nach gemein- kungen: Im internationalen Handel sind Export-
samen Lösungen für die Herausforderungen auf beschränkungen ein wachsendes Problem. Zwar
den Märkten suchen. Dass zum jetzigen Zeitpunkt können solche Restriktionen als Instrument dienen,
unter den G20-Ländern die kritische Masse für um Entwicklungsländer an der Ressourcenrente
die Schaffung eines solchen Rohstoff-Forums noch zu beteiligen. Gleichzeitig aber bewirken Export-
fehlt, sollte die Bundesregierung nicht davon hemmnisse unweigerlich eine Verschwendung und
abhalten, für diese Idee zu werben. Fehlallokation von Ressourcen. Doch so wünschens-
(cid:2) Datentransparenz: Da es bei diversen Rohstoffen an wert es auch wäre, das WTO-Recht in puncto Ex-
Transparenz mangelt, was Marktakteure, Vorkom- portbeschränkungen zu verschärfen – dies dürfte
men, gehandelte Mengen und Preise betrifft, wäre sich gegenwärtig nicht durchsetzen lassen, weil
eine Erweiterung bzw. Fokussierung internatio- die meisten Schwellen- und Entwicklungsländer
naler Dateninitiativen wünschenswert. Als Vorbild dagegen Widerstand leisten. Um zumindest das Pro-
könnte die Joint Organisations Data Initiative (JODI) blembewusstsein zu steigern, ist das OECD-Inventar
des IEF dienen, die entscheidend dazu beiträgt, für Exporthemmnisse ein erster Schritt in die rich-
die Transparenz für Akteure auf den Ölmärkten zu tige Richtung.
erhöhen (künftig sollen auch die Gasmärkte erfasst
werden). Während Zahl und Vielfalt der Informa- Neben diesen multilateralen Ansätzen sollten bi- und
tionen im Bereich der Energierohstoffe noch über- plurilaterale Kooperationen gestärkt werden, gege-
schaubar bleiben, ist das Bild bei Metallen und benenfalls auch im regionalen Kontext etwa von EU,
Industriemineralien deutlich unübersichtlicher. Mercosur oder auch ASEAN.
Die Aufgabe, entsprechendes Datenmaterial zu sam- (cid:2) Zusammenarbeit bei Forschung und Entwicklung: Sub-
meln und fachlich abzugleichen, ist in der Praxis stitution, Recycling, Rohstoff- und Produkteffizienz
nur dann zu bewältigen, wenn sich große Rohstoff- sind durch Forschung und Entwicklung voran-
unternehmen und spezialisierte staatliche Institu- zutreiben. Bei diesem Thema bietet es sich an, die
tionen (etwa geologische Dienste) daran beteiligen. bereits bestehende Kooperation der EU mit den USA
Um deren Mitarbeit sowohl von Angebots- als auch und Japan weiter auszubauen. Denkbar wäre auch,
von Nachfrageseite her zu intensivieren und zu andere Länder mit einzubeziehen – beispielsweise
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Analyse und Vergleich der
Rohstoffstrategien der G20-Staaten
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Problemstellung und Empfehlungen
Südkorea, das ein starkes Interesse an einer siche-
ren Versorgung der eigenen Industrie hat und seine
Recyclingbemühungen daher seit einigen Jahren
intensiviert.
(cid:2) Entwicklungspolitische Kooperationen: Der Rohstoff-
sektor nimmt in der Entwicklungszusammenarbeit
vieler OECD-Länder wieder zunehmend einen
hohen Stellenwert ein. Umso wichtiger ist es, dass
Initiativen etwa zur Unterstützung von Kapazitäts-
aufbau oder auch zu Regulierungsfragen unter den
Geberländern des Ausschusses für Entwicklungs-
hilfe (Development Assistance Committee, DAC)
der OECD eng koordiniert werden. Um die großen
Schwellenländer stärker in diese Bemühungen zu
integrieren, bieten sich unter anderem Dreiecks-
kooperationen an, bei denen etwa Deutschland und
Brasilien ihre Maßnahmen gegenüber einem Dritt-
land bündeln. Auch der Afrika-Dialog mit China
sollte intensiviert werden.
(cid:2) Koordinierung der Lagerhaltung: Der Aufbau staat-
licher Rohstofflager, wie er vor allem von ost-
asiatischen Ländern betrieben wird, verschärft
tendenziell die internationale Versorgungssitua-
tion. Dies gilt insbesondere dann, wenn von Metal-
len, die als kritisch gelten, Reserven gebildet wer-
den. Ordnungspolitische ebenso wie praktische
Gründe lassen es als geboten erscheinen, dass die
Europäer hier weiterhin Zurückhaltung üben und
die Märkte nicht durch eigene Bevorratung zusätz-
lich verengen. Sinnvoll könnte es dagegen sein,
die Lagerhaltung kritischer Metalle international
abzustimmen, etwa nach dem Vorbild der energie-
politischen Kooperation innerhalb der Internatio-
nalen Energie-Agentur (IEA).
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