NASKAH UNTUK DISKUSI Menyatakan Strategi Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia Apa ...

95 Pages·2008·1.87 MB·Indonesian

NASKAH UNTUK DISKUSI
Menyatakan Strategi
Ketenagakerjaan
Nasional untuk
Indonesia
Apa yang Kita Ketahui
dan Apa yang Sebaiknya
kita Lakukan?
Iyanatul Islam dan Anis Chowdhury
Naskah Laporan
Agustus 2008
Makalah untuk seminar Dialog Kebijakan: suatu strategi untuk
menciptakan ketenagakerjaan yang layak dan produktif di Indonesia
(Jakarta, 21-22 Agustus 2008)
11111
Menyatakan Strategi Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia
Tanggung jawab atas pendapat yang dikemukakan dalam
makalah ini sepenuhnya merupakan tanggung jawab para
penulis, dan tidak mengandung suatu dukungan dari Kantor
Perburuhan Internasional atas pendapat yang terdapat
didalamnya.
22222
Ucapan Terima Kasih
Rancangan ini, diminta oleh Departemen Kebijakan Ketenagakerjaan ILO, Jenewa, disiapkan oleh Iyanatul
Islam dan Anis Chowdhury. Tulisan ini diangkat dari makalah pengantar teknis (yang direproduksi di sini
sebagai lampiran teknis dan statistik) dan catatan lapangan yang dikumpulkan oleh Anis Chowdhury dengan
kontribusi tambahan dari Iyanatul Islam. Makalah pengantar teknis dan catatan lapangan tersebut adalah
hasil kunjungan ke Jakarta yang dilakukan oleh Chowdhury di bulan November 2007. Penulis juga berterima
kasih kepada Dr Shafiq Dhanani yang telah membuka akses ke estimasi beragam indikator ketenagakerjaan
yang baru. Estimasi-estimasi tersebut disiapkan dalam rangka peluncuran buku terbaru tentang pasar kerja
Indonesia (dijadwalkan untuk diterbitkan oleh Routledge di awal tahun 2009). Penulis laporan ini adalah
juga pengarang bersama dari Dr. Dhanani.
Untuk menyiapkan laporan ini, kami telah berkonsultasi dengan sejumlah besar pembuat kebijakan
senior yang utama di berbagai departemen dan departemen pemerintah yang bertanggung jawab atas
beragam program dan kebijakan yang terkait dengan penciptaan lapangan pekerjaan dan pengembangan
pasar kerja. Kami juga telah berkonsultasi dengan sejumlah pemangku kepentingan yang penting, seperti
para pejabat senior asosiasi pengusaha (Apindo), serikat-serikat pekerja, International Labor Organization
dan Bank Dunia. Catatan hasil konsultasi ini terlampir dalam laporan ini.
Berikut adalah daftar lengkap menurut urutan pertemuan-pertemuan kami: Kee Beom Kim (ILO), Tauvik
Muhamad (ILO),Dr. Prasetyo Wijoyo (Wakil Menteri Bidang SDM, Kemiskinan dan UKM, Bappenas), Dr.
Bambang Widanto (Staf Ahli Menteri Bidang SDM dan Kemiskinan, Bappenas), Dr. Komara Djaja (Sekretaris
Menteri Koordinator Bidang Ekonomi), Pawan Patil (Bank Dunia), Steisianasari Mileiva (Bank Dunia), Djoko
(Kepala Bidang Perencanaan dan Kerjasama Internasional, Sekretaris Jenderal, Departemen Bidang
Pembangunan dan Infrastruktur Daerah), Tati Hendarti (Sekretaris Direktur Jenderal Bidang Pelatihan dan
Pengembangan, Produktivitas, Departemen Tenaga Kerja dan Transmigrasi), Besar Setyoko (Direktur Jenderal
Bidang Pelatihan dan Pengembangan Produktivitas, Departemen Tenaga Kerja dan Transmigrasi), Sofjan
Wanandi (Presiden, Asosiasi Pengusaha Indonesia/Apindo), Djimanto (Sekretaris Jenderal, Apindo), Susanto
Joseph (Wakil Sekretaris Jenderal, Apindo), Rekson Silaban (Presiden, KSBSI – Konfederasi Serikat Buruh
Sejahtera Indonesia), Thamrin Mosii (Presiden, KSPI-Konfederasi Serikat Pekerja Indonesia), Yanuar Rizky,
(Presiden OPSI, Serikat Buruh), Timboel Siregar (Sekretaris OPSI), Dr. Sri Moertiningsih (Lembaga Demografi,
UI), Omas (Lembaga Demografi, UI), Beta (Lembaga Demografi, UI), Heidy Passai (Lembaga Demografi, UI),
Dr. Choirul Djamhari (Wakil Menteri Bidang Pengembangan dan Restrukturisasi Usaha), Prijambodo (Asisten
Deputi Bidang Peningkatan Jasa Pembangunan Usaha, Departemen Koperasi dan UKM), Dr. Sudrajat Rasyid
(Wakil Menteri Bidang Kewirausahaan Kaum Muda dan Industri Olah Raga, Kementerian Negara Bidang
Olah Raga dan Pemuda beserta tim-nya), Dr. Tirta Hidayat (Wakil Bidang Ekonomi, Sekretariat Kantor Wakil
Presiden), Rahayubudi (Direktur, Biro Personil & Organisasi, Departemen Perdagangan) Dr. Agus Wahyudi
33333
Menyatakan Strategi Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia
(Direktur, Pusat Sumber daya, Lingkungan Hidup, Energi, Litbang, Departemen Perdagangan), Euis Saedah
(Deputi Direktur Kerjasama Internasional, Departemen Perdagangan), Bolormaa Amgaabazar (Bank Dunia,
Program Pengembangan Kecamatan Decentralization Support Facility), Dr. Andin Hadiyanto (Direktur Pusat
Penelitian dan Pengembangan Iklim Usaha, Departemen Perdagangan), Kasan Muhri (Deputi Direktur,
Penelitian dan Pengembangan Perdagangan, Departemen Perdagangan).
Rancangan laporan teknis ini telah dipresentasikan dalam sesi debriefing di kantor ILO Jakarta, yang
dihadiri oleh individu-individu tersebut di atas atau para wakilnya.
Selama analisis teknis, kami dibantu oleh Dr. Hermanto Siregar, Profesor Bidang Ekonomi dari Institut
Pertanian Bogor (IPB) dan Dr. Iman Sugeman, Dosen Senior Bidang Ekonomi dari Institut Pertanian Bogor
(IPB). Saudara Zulfan Tadjeoddin, Ph.D. mahasiswa, University of Western Sydney, Australia, adalah asisten
peneliti untuk proyek ini.
Harap hubungi: [email protected] atau [email protected] sebelum mengutip.
44444
DDDDDaaaaaffffftttttaaaaarrrrr IIIIIsssssiiiii
Ucapan Terima Kasih 3
1. Pengantar 7
2. Tujuan dan sasaran 11
3. Perdebatan dan Diagnosa 23
4. Kebijakan dan Program 29
5. Kesimpulan: rangkuman penemuan utama dan rekomendasi 43
Lampiran Teknis dan Statistik 51
55555
Menyatakan Strategi Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia
66666
11111..... PPPPPeeeeennnnngggggaaaaannnnntttttaaaaarrrrr
Selama era paska krisis perekonomian Indonesia tumbuh dengan tingkatan cukup baik,1 namun ada
kekhawatiran yang luas akan “pertumbuhan pengangguran”. Menjawab kekhawatiran tersebut, Pemerintah
Indonesia telah berkomitmen untuk memotong tingkat pengangguran nasional yang 10 persen menjadi
separuhnya sampai tahun 2009. Target ini dikaitkan dengan tujuan yang lebih luas dari upaya pengurangan
kemiskinan secara berkelanjutan. Satu studi mengatakan bahwa hal ini akan menghasilkan 50 juta pekerjaan
dalam kurun waktu lima tahun mendatang.2
Hampir tidak diragukan lagi bahwa jumlah pencari kerja yang diproyeksikan berjumlah besar adalah
tantangan ketenagakerjaan bagi Indonesia dalam beberapa tahun mendatang.3 Menjawab tantangan ini
membutuhkan spesifikasi yang mendalam akan tujuan dan sasaran, pemahaman akan perdebatan yang ada
tentang kondisi pasar kerja Indonesia dan penggunaan kerangka kerja diagnostik yang komprehensif, yang
memungkinkan seseorang untuk mengevaluasi bukti-bukti yang ada, demi menyusun seperangkat kebijakan
dan program yang layak. Pada dasarnya, satu kebutuhannya adalah pendekatan berbasis bukti dalam
pembuatan kebijakan yang dapat menghindari improvisasi kebijakan “sambil jalan” dan pengumuman
kebijakan secara cepat sebagai respon atas tekanan politik jangka pendek.4 Laporan ini berupaya untuk
menggambarkan fitur pendekatan tersebut ketika diterapkan pada pasar kerja Indonesia dan
mengadvokasikan penyebarannya dalam mesin pemerintah.
Upaya sistematis apapun untuk mengembangkan pendekatan berbasis bukti untuk kebutuhan
pembuatan kebijakan perlu dimulai dengan pernyataan tujuan dan sasaran secara jelas. Tujuan apakah yang
harus menjadi fokus pemerintah? Apakah ini semata aspirasi mulia atau pernyataan pragmatis yang bisa
dimonitor dengan sasaran yang sudah siap tersedia?
Penyelesaian isu ini tidaklah sesederhana kelihatannya. Apakah kita harus fokus pada tingkat
pengangguran “terbuka” yang agregat atau pada sekaligus antara pengangguran dan pengangguran
terselubung? Atau haruskah kita fokus pada pengangguran kaum muda? Panduan global terkini tentang
pembangunan – seperti dituangkan dalam Tujuan Pembangunan Milenium PBB – difokuskan pada
1 Ekonomi tumbuh sekitar 5,5 persen per tahun sejak tahun 2000.
2 G. Sugiyarto (2005) ‘Creating better and more jobs in Indonesia: a blue print for policy action’, ERD Policy Brief No.43, Manila: Asian
Development Bank
3 Tingkat pertumbuhan angkatan kerja adalah 1,8 persen per tahun.
4 Pendekatan ini mengangkat literatur “pembuatan kebijakan berbasis bukti” (EPB – evidence-based policy making) yang berasal dari
Inggris di akhir tahun 1990an. Lihat W. Solesbury (2001) ‘Evidence Based Policy: Whence it came and Where it’s Going’, ESRC Centre
for Evidence Based Policy, Queen Mary College London, October. Untuk kritiknya lihat G.Marston and R. Watts (2003) ‘Tampering
with the Evidence: A Critical Appraisal of Evidence-Based Policy-Making’, The Drawing Board: An Australian Review of Public Affairs,
3(3): 143-163. Sumber-sumber literatur EPB dapat ditemukan di www.evidencenetwork.org. Meskipun sulit untuk tidak berargumen
bahwa seseorang tidak bisa mendasarkan nasihat dan keputusan kebijakan pada bukti terbaik yang ada, kita harus sadar akan
kekayaan dan kompleksnya jenis-jenis informasi yang bisa dikumpulkan dan bahwa bukti yang tersedia kerap diperdebatkan oleh
para pakar. Jadi, batas dari literatur EPB harus diakui dan karenanya disarankan agar ada penggunaan bukti yang adil dalam
mengarahkan pengembangan dan implementasi kebijakan.
77777
Menyatakan Strategi Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia
implementasi “strategi untuk pekerjaan yang pantas dan produktif bagi kaum muda” karena hal ini akan
mengurangi “kemiskinan antar generasi” dan mengurangi kecenderungan dari kaum muda yang belum
pernah mempunyai pekerjaan dan menganggur untuk menjadi sumber “perilaku anti sosial, kekerasan atau
kejahatan”. 5 Dalam kasus Indonesia, yang adalah penandatangan Tujuan Pembangunan Milenium (MDG),
tingkat pengangguran kaum muda merupakan keprihatinan besar dan alasan utama adanya perhatian yang
besar pada penciptaan lapangan pekerjaan. Seperti akan terlihat dalam diskusi berikut, para pembuat kebijakan
telah, seperti terungkap dalam tujuan mereka, berkomitmen mengurangi tingkat pengangguran agregat
dalam kerangka waktu tertentu, namun kedalaman statistik dan analisis tujuan dan sasarannya masih
diragukan. Penyelesaian keraguan dan ketidakpastian ini sangat penting dalam strategi penciptaan lapangan
kerja yang kredibel.
Terkait erat dengan tujuan penciptaan lapangan kerja adalah konstruksi analitis dari elastisitas pekerjaan,
yakni, tingkat penciptaan pekerjaan bagi tingkat pertumbuhan PDB tertentu. Memang menggoda untuk
menyarankan agar para pembuat kebijakan berkonsentrasi pada elastisitas pekerjaan karena hal ini mewakili
indikator yang bermanfaat dari pertumbuhan ekonomi yang ramah pekerjaan. Seperti akan dibahas
selanjutnya dalam makalah ini, yang lebih pantas adalah mengumumkan tujuan yang terfokus pada
pertumbuhan berbasis produktivitas yang bisa menciptakan lapangan kerja serta meningkatkan upah riil.
Namun demikian, selanjutnya akan diutarakan pula, elastisitas pekerjaan - yakni bila informasi yang
disampaikan digunakan dengan bijaksana – dapat menjadi indikator pasar kerja yang bermanfaat dan
memainkan peranan integral dalam menentukan proyeksi pekerjaan.
Sebagai akibat dari kerangka kerja yang terikat pada tujuan kembar penciptaan pekerjaan dan
pertumbuhan upah riil, makalah ini juga mempertanyakan pandangan tentang bahwa “pekerjaan apapun”
adalah lebih baik ketimbang “tidak ada pekerjaan”.
Ada kesadaran yang tumbuh bahwa ‘pengangguran adalah salah satu aspek saja dari pasar kerja yang
kurang berfungsi.’ Ada kebutuhan untuk melangkah menuju ‘definisi yang lebih luas dari pekerjaan yang
layak dan produktif’. Hal ini berarti mempertimbangkan multidimensi dari pasar kerja yang berfungsi buruk,
yang ditandai dengan ‘jam kerja panjang dengan pengaturan kerja yang tidak berkelanjutan dan tidak aman…
produktivitas yang rendah, pendapatan yang rendah, proteksi tenaga kerja dan hak yang berkurang.’
Pemahaman dimensi-dimensi kinerja pasar kerja ini vital untuk memahami ‘kemajuan yang dicapai menuju
tiadanya pengangguran bagi semua’. 6 Dari perspektif Indonesia, ide ‘tiadanya pengangguran bagi semua’
yang mengangkat agenda pekerjaan yang layak dan produktif perlu dinyatakan dengan penegasan yang
baru demi melindungi dari kerangka kerja yang salah yang menyatakan bahwa ‘pekerjaan apapun’ adalah
lebih baik daripada ‘tidak ada pekerjaan’. Pekerjaan yang layak akhirnya merupakan alat yang baik untuk
mengurangi kemiskinan secara berkelanjutan.
Begitu tujuan dan sasaran sudah ditentukan dengan tepat, tahap berikutnya adalah mengembangkan
kerangka diagnosis untuk memahami inti hasil dari pasar kerja. Hipotesa yang berlaku nampaknya bahwa
Indonesia saat ini adalah korban dari peraturan ketenagakerjaan yang kaku dan terlalu murah hati. Hal ini
dianggap paling bertanggung jawab membuat biaya tenaga kerja sangat mahal dan karenanya menjadi
alasan utama mengapa pasar kerja Indonesia saat ini terpuruk. Hipotesa yang disebut ‘cost push’ (tekanan
biaya) terlihat telah memegang status orthodoks. Meskipun beberapa bukti yang dapat diterima telah muncul
mendukung hipotesa ini, bukti macam ini perlu diuji dulu secara empiris. Kita harus hati-hati dengan hipotesa
apapun yang berimplikasi monokausalitas. Meskipun faktor tekanan biaya tentu relevan, bagaimanakah
5 UN (2007) The Millennium Development Goals Report, New York, hal.31. Catatlah bahwa pekerjaan yang layak untuk keseluruhan
warga kini (tahun 2008) telah menjadi target baru di bawah Tujuan Pembangunan Milenium.
6 UN (op.cit)
88888
pentingnya faktor tersebut dibandingkan dengan variabel lain seperti pertumbuhan permintaan agregat
dan komposisinya?
Pendekatan bukti untuk pembuatan kebijakan tidak semata berakhir dengan evaluasi bukti yang ada.
Ada lanjutannya yakni penggunaan pengetahuan yang ada untuk memformulasikan kebijakan dan program
yang dapat memfasilitasi para pembuat kebijakan untuk mencapai rangkaian tujuan dan sasaran yang mereka
tentukan. Di sini, isu pentingnya adalah untuk memahami perpaduan yang tepat antara kebijakan makro
ekonomi dan kebijakan sektoral. Apakah kerangka kerja kebijakan makro ekonomi ramah terhadap tenaga
kerja dan membantu tujuan kebijakan yang lain, yang paling penting diantaranya adalah stabilitas harga?
Apakah kebijakan sektoral yang berkaitan dengan sektor formal kondusif untuk penciptaan lapangan kerja?
Berapa kompatibel kebijakan-kebijakan sektoral tersebut dengan kebijakan makro ekonomi? Dalam kasus
Indonesia, ada isu-isu luar biasa berkaitan dengan ketegangan antara stabilitas harga dan penciptaan lapangan
kerja dan besarnya ‘informalisasi’ ekonomi dengan dampak negatifnya bagi upaya pencapaian pekerjaan
yang layak dan produktif bagi semua.
Akhirnya, pendekatan bukti untuk pembuatan kebijakan juga perlu ditinjau dan diperbaharui secara
berkala. Idenya adalah untuk belajar dari pengalaman dan menggunakan pengalaman tersebut untuk terus
melakukan proses pemantauan dan evaluasi demi mendorong akuntabilitas publik dari kebijakan dan program.
Apakah program tertentu, seperti program pekerjaan publik, atau ‘program pasar kerja aktif’, berfungsi
mencapai tujuan-tujuan ini? Apa saja alternatif yang mungkin terlaksana? Dari perspektif Indonesia, konsep
penerapan tinjauan dan pembaharuan secara berkala pada proses pembuatan kebijakan dapat mengarah
pada perbaikan efektivitas kebijakan demi mengatasi tantangan tenaga kerja di negara ini.
Selanjutnya makalah ini disusun sebagai berikut. Bagian 2 secara kritis meninjau tujuan dan sasaran
yang ditetapkan oleh Pemerintah Indonesia yang berkaitan dengan pasar kerja Indonesia. Bagian 3 meninjau
paradigma dominan yakni faktor ‘tekanan biaya’ yang digerakkan oleh peraturan ketenagakerjaan yang
kaku dan murah hati, yang mengarah pada keterpurukan hasil pasar kerja di Indonesia, serta mengusulkan
kerangka kerja diagnostik alternatif untuk membingkai analisa pasar kerja. Bagian 4 dari makalah mengangkat
perdebatan dan diagnosis pasar kerja Indonesia untuk meninjau kebijakan dan program, menyoroti wilayah
yang sudah mengalami kemajuan dan wilayah yang masih perlu diperbaiki. Bagian 5 dari makalah menyajikan
ringkasan hasil utama penemuan dan rekomendasi dan menyimpulkan dengan pernyataan tentang peranan
pemantauan dan evaluasi sebagai alat untuk mengembangkan etos akuntabilitas publik bagi kebijakan dan
program.
99999