Nachhaltigkeit, Ordnungspolitik und freiwillige Selbstverpflichtung: Ordnungspolitische Grundregeln für eine Politik der Nachhaltigkeit und das Instrument der freiwilligen Selbstverpflichtung im Umweltschutz PDF
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N achhaltigkeit, Ordnungspolitik und freiwillige Selbstverpflichtung Umwelt- und Ressourcenokonomie K.L. Brockmann, J. Hemmelskamp, O. Hobmeyer Zertifiziertes Tropenholz und Verbraucherverhalten 1996, ISBN-13: 978-3-7908-0975-6 Klaus Rennings, Karl Ludwig Brockmann, Henrike Koschel, Heidi Bergmann, Isabel Kuhn N achhaltigkeit, Ordnungspolitik und frei willige Selbstverpflichtung Ordnungspolitische Grundregeln fUr eine Politik der N achhaltigkeit und das Instrument der freiwilligen Selbstverpflichtung im Umweltschutz Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Otto Schlecht Physica-Verlag Forschungsbereich Umwelt- und Ein Unternehmen Ressourcenokonomik, des Springer-Vedags Logistik des LEW Reihenherausgeber Dr. Olav Hohmeyer Autoren Dr. Klaus Rennings Dipl.-Vw. Karl Ludwig Brockmann Dipl.-Vw. Henrike Koschel Dr. Heidi Bergmann Dipl.-Vw. Isabel KUhn Zentrum fur Europiiische Wirtschaftsforschung GmbH Kaiserring 14-16 D-68161 Mannheim Mit 3 Abbildungen Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Nachhaltlgkrif, Ordnungspolltlk lind frelwillige SrlbstverprIlchtung. Ordllungspolitische Grundregeln fiir eine Politik der NBchhaltigkeit und das Instrument der freiwilligen Selbstverpflichtung im Umweitschutz. Mit 18 Tabellen. Forschungsbereich Umwelt- und Ressourcenokonomik, Logistik des ZEW. Klaus Rennings ... - Heidelberg: Physica VerI., 1996 (Umwelt- und Ressourceniikonomie) ISBN-13: 978-3-7908-0975-6 NE: Rennings, Klausi Zentrum fUr Europaische \Virtschaftsforschung <Mannheim> / Fo .. chungsbereich Umwelt- und Ressourcenokonomik, l.ogistik Physica-Verlag Heidelberg ISBN-13: 978-3-7908-0975-6 e-ISBN-13: 978-3-642-95928-8 DOl: 10.1007/978-3-642-95928-8 Dieses Werk ist urheberrechtlich geschiitzt. Die dadurch begriindeten Rechte, insbesondere die der Obersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervieifliltigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehaIten. Eine Vervieifliltigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Ein zelfaIl nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes der Bun desrepublik Deutschland yom 9. September 1965 in der jeweils geJtenden Fassung zulassig. Sie ist grundsatzlich vergiitungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechtsgesetzes. © Physica-Verlag Heidelberg 1997 Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, daB soIche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung aIs frei zu betrachten waren und daher von jederrnann benutzt werden diiIften. SPIN 10551794 88/2202-5 4 3 2 1 0 - Gedruckt auf siiurefreiem Papier Vorwort Der vorliegende Band enthait zwei Gutachten des Zentrums fur Europaische Wirt schaftsforschung, die im Auft rag des Bundesministeriums fur Wirtschaft im Zeit raum von September 1995 bis April 1996 erstellt wurden. Die beiden Arbeiten bauen inhaltlich unmittelbar aufeinander auf. Wahrend im ersten Gutachten zu den "Ordnungspolitischen Grundfragen einer Politik fur eine nachhaltige, zu kunftsvertragliche Entwicklung" unter anderem ein grundlegendes Prufschema zur ordnungspolitischen Bewertung von umweltpolitischen MaBnahmen entwik kelt wurde, bot der Folgeauftrag zu den "Moglichkeiten und Grenzen von freiwil ligen UmweltschutzmaBnahmen der Wirtschaft unter ordnungspolitischen Aspek ten" die Gelegenheit, dieses Prtifschema auf ein in der aktuellen Umweltpolitik weit verbreitetes Instrument anzuwenden. Wir verstehen die vorliegenden Gutachten als ein Gemeinschaftsprodukt, bei dem besonderer Wert darauf gelegt wurde, aile Kapitel an einem einheitlichen Konzept auszurichten und eng miteinander zu verzahnen. Die Kapitel zur metho dischen Vorgehensweise wurden entsprechend in Teamarbeit erstellt. Gleichwohl sind einige Kapitel federfuhrend von einzelnen Autoren bearbeitet worden. Dies gilt fur die Kapitel 2, 4 (Klaus Rennings), 5 (Karl Ludwig Brockmann) und 6 (Henrike Koschel) von Teil I des Buches sowie fur die Kapitel 3 (Heidi Berg mann), 4,6,8 (Klaus Rennings) und 7 (Karl Ludwig Brockmann) von Teil II. Wir mochten uns auf diesem Wege bei allen bedanken, die zu unseren Recher chen und Diskussionen im vergangenen Jahr beigetragen haben. Insbesondere das Symposium "Ordnungspolitische Grundfragen einer Politik der Nachhaltigkeit" des Walter-Eucken-Instituts in Freiburg, das im Auft rag des Wirtschaftsministeri urns durchgefUhrt wurde, bot eine hervorragende Gelegenheit zu einer wissen schaftlichen Reflexion und Diskussion unseres Konzeptes. Ergebnisse dieser Dis kussion sind in das zweite Gutachten eingeflossen. Unser besonderer Dank gilt in diesem Zusammenhang Dr. Gerhard Maier-Rigaud fur das durch die Gutachten und das Symposium gebotene Diskussionsforum. Danken mochten wir daruber hinaus vor allem Markus Rosemann fUr die tech nische Unterstutzung bei der Edition der Gutachten. Die Autoren Geleitwort Zu den integralen Bestandteilen unserer Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung der Sozialen Marktwirtschaft geh6ren die Erhaltung und der Schutz der Umwelt. Diese Verpflichtung Iiegt in der allgemeinen gesellschaftspolitischen Zielsetzung der Verbesserung der menschlichen Lebens- und Arbeitswelt begriindet. Das Modell Soziale Marktwirtschaft stellt somit eine Gesamtordnung dar. in der all das eingeschlossen ist. was fiir das Zusammenleben der Menschen und die Hu manisierung der Lebenswelt essentiell ist. Ein bedeutender Bereich dabei ist der Umweltschutz. Es geh6rt zum Aufgaben bereich des Staates. effizienten Umweltschutz in die Gesamtordnung einzufiigen. Dies geschieht durch die bewuBt gestaltete staatliche Ordnungspolitik. die die Entscheidungs- und Handlungsspielraume des einzelnen so begrenzt und ein rahmt. daB die Bewahrung der 6kologischen Lebensgrundlagen garantiert und erhalten werden. Die marktwirtschaftliche Rahmenordnung fiigt die gesellschaftli chen. politischen. rechtlichen. wirtschaftlichen und kulturellen Teilordnungen so zusammen. daB eine widerspruchsfreie Gesamtordnung entsteht. also Ordnungs konformiHit herrscht. Bedingung fiir die OrdnungskonformiHit ist. daB die Ord nung auf allgemeinen und fUr aile potentiell Betroffenen in gleicher Weise giilti gen Regeln basiert. Die damit verbundene Regelhaftigkeit und Bestlindigkeit bedeutet fUr das individuelle Handeln zugleich Planungssicherheit und Risikore duzierung. 1st diese Ordnungskonformitlit gegeben. zeigt sich. daB Umweltschutz und wirt schaftliche Entwicklung keine Gegenslitze darstellen. sondern sich in der Nach haltigkeit wirtschaftlichen Handelns erglinzen: Einerseits wird umweltgerecht in dem Sinne "gewirtschaftet". daB die Befriedigung aktueller Bediirfnisse nicht die Lebensgrundlagen von morgen beeintrlichtigt oder gar zerst6rt. So verstanden bedeutet Okologie Langzeit6konomie. indem die gesellschaftlichen Grundlagen langfristig gesichert werden. Andererseits stellt die wirtschaftliche Entwicklung Finanzmittel fUr effizienten Umweltschutz bereit und erm6glicht die Umsetzung von umweltpolitischen Zielen ohne materielle WohlstandseinbuBen. Mit anderen Worten: Ordnungspolitik in der Sozialen Marktwirtschaft sichert Nachhaltigkeit. Die Expertise "Ordnungspolitische Grundfragen einer Politik fUr eine nachhaltige zukunftsvertragliche Entwicklung" beschreibt die Aufgabe der Ordnungspolitik in einer erweiterten Ausrichtung. Denn traditionelle 6konomi sche Anslitze zur L6sung von Umweltproblemen sind auf Allokationsfragen fi- viii Geleitwort xiert. Dadurch wird die Notwendigkeit der Etablierung von Koordinationsme chanismen zur L6sung vorgelagerter 6kologischer und sozialer Probleme ausge blendet, vernachUissigt werden zudem die engen 6kologisch-6konomischen Wechselbeziehungen sowie die intensive normative Zieldiskussion. Auf Grundlage der sogenannten 6kologischen Okonomie, die sich vorwiegend der Nachhaltigkeit verschrieben hat. sollen die bisherigen Defizite iiberwunden werden. Dazu erarbeitet das Gutachten einen Analyseraster, mit dessen Hilfe Konzepte einer nachhaltigen Entwicklung aus ordnungspolitischer Sicht bewertet werden k6nnen. Dabei geht es urn eine operationale Definition der 6kologischen, sozialen und 6konomischen Kriterien von Nachhaltigkeit. Aus der Integration dieser Kriterien in die als "neue Wohlstandsmodelle" bezeichneten Ansatze sollen konkrete Wohl fahrtskennziffern oder Reduktionsziele fUr Umwelt- und Ressourcenverbrauch abgeleitet werden. Die Ziele nachhaltiger Entwicklung werden dariiber hinaus einer vertragstheo retischen Legitimation unterzogen, und es wird gepriift, weJche Entschei dungsebenen und Institutionen fUr die einzelnen Teilziele verantwortlich zeichnen sollten. Dabei beriicksichtigt das Gutachten auch die Globalitat der Umweltgiiter und diskutiert eine 6kologische Reform der Vereinten Nationen sowie des GA TTIWTO-Regimes. Sicher ist eine starkere institutionelle Verankerung des Umweltschutzes in den internationalen Gremien sowie die internationale Harmo nisierung von Umweltstandards notwendig, dies darf jedoch nicht - was in glei chern MaGe fUr den Bereich der Sozialpolitik gilt - zur SchlieBung von Markten oder zur Diskriminierung konkurrenzfahiger Lander miBbraucht werden. Das Gutachten weist zu Recht auf weiteren Forschungsbedarf beziiglich der Umwelt politik der internationalen Gremien hin. SchlieBlich untersucht die Arbeit die 6konomische Legitimation der MaBnah mengestaltung fur einzelne Instrumente anhand der Ziel- und Systemkonformitat, der 6konomischen Effizienz sowie der institutionellen Beherrschbarkeit. Damit stellt das Analyseraster nicht - wie eher herk6mmliche Modelle - okologische Anforderungen an die Ordnungspolitik, sondern bewertet umweltpolitische MaB nahmen: Ordnungsrechtliche, okonomische, informatorische, organisatorische und freiwillige Instrumente werden ordnungspolitisch hinterfragt. Das Analyseraster verbindet so theoretische Abhandlungen mit praktisch-konkreten Anforderungen und zeigt zudem unterschiedliche Reformvorschlage auf. Von Instrumenten, die das Durchlaufen des Prtifrasters bestehen, ist zu erwar ten, daB durch sie kurz- und langfristig eine effiziente Allokation knapper Res sourcen ermoglicht wird. Gleichwohl wird die Crux politischer Entscheidungen tiber zu wahlende Instrumente verdeutlicht: Es existieren in der Umweltpolitik, wie in den tibrigen Politikfeldern auch, keine "goldenen Losungen" oder Patentre zepte bei unterschiedlichen Anforderungen. Dies verwundert nicht: Denn die Soziale Marktwirtschaft stellt sich als offene Ordnung dar, die sich flexibel gegentiber neuen Herausforderungen und gesell schaftlichen Anforderungen erweist. Ihr Leitbild ist die Wettbewerbsordnung. Die Geleitwort IX konkrete Ausgestaltung der Rahmenordnung bleibt SO den jeweiligen aktuellen gesellschaftlichen und sozialen Zielsetzungen und Knappheiten iiberlassen. Zu diesem Verstandnis geh6rt, daB sich die Zielsetzung des Umweltschutzes auf verschiedenen Wegen und durch unterschiedliche Instrumente erfiillen laBt. Lange Zeit beherrschten die Instrumente des Ordnungsrechts (Gebote, Verbote, Auflagen, Zulassungsgenehmigungen, Grenzwerte u.a.) die Umweltpolitik. Diese Instrumente sind sehr stark durch Einzelfallpriifungen, biirokratische Verfahren und prozeBpolitische Eingriffe des Staates charakterisiert. Fiir privatwirtschaftli ches Engagement iiber die staatlichen Vorgaben hinaus besteht kein Anreiz, und individuelle Freiheitsgrade werden unn6tig eingeschrankt. Gerade diese Defizite soli en die marktwirtschaftlichen Instrumente abbauen. Ihre Attraktivitat liegt darin, daB sich umweltbewuBtes Verhalten "im eigenen Geldbeutel" bemerkbar macht. Das Forschungsvorhaben "M6glichkeiten und Grenzen von freiwilligen UmweltschutzmaBnahmen der Wirtschaft unter ordnungspolitischen Aspekten" analysiert eines dieser Instrumente, namlich freiwillige Selbstverpflichtungen zwischen Staat und Wirtschaft. Freiwillige Selbstverpflichtungen im Umweltschutz etablieren sich zunehmend als umweltpolitisches Instrument. Bislang wird dieses Instrument haufig unter die marktwirtschaftlichen Instrumente subsumiert. Wie das vorgelegte Gutachten jedoch zeigt, wurden freiwillige Selbstverpflichtungen - insbesondere von der praktischen Politik - zu wenig differenziert betrachtet und zu wenig kritisch hin terfragt. Anhand des im ersten Gutachten erarbeiteten Priifrasters zur Bewertung um weltpolitischer MaBnahmen kommen die Forscher beziiglich aktueller freiwilliger UmweltschutzmaBnahmen aus den Bereichen Klimaschutz, Kreislaufwirtschaft und integrierter Umwelttechnik zu einem klaren Ergebnis: Die Vielzahl freiwilli ger Selbstverpflichtungen: - sind nicht freiwillig, sondern in Wahrheit Verhandlungs-, Tausch- und Koope rationsgeschafte zwischen RegierunglStaat und Wirtschaft, - sind nicht (rechtlich) selbstverpflichtend, weil sie sich durch mangelnde Ver bindlichkeit und Durchsetzbarkeit auszeichnen - und sind keine marktwirtschaftlichen Instrumente, wei I sie sich nicht des Marktmechanismus bedienen und nicht am GefUge der relativen Preise anset zen. Dariiber hinaus vernichtet eine umfassende Gestaltung der Umweltpolitik mit tels freiwilliger Selbstverpflichtungen die Basis der Ordnungspolitik. Denn der Staat vernachlassigt durch Verabredungen in der Umweltpolitik seine Aufgabe, einen Ordnungsrahmen abzustecken. Stattdessen delegiert er seine Verantwortung an die Verbande selbst. Dabei drohen negative Auswirkungen fUr den Wettbewerb wie die Tendenz zur Abschottung von Markten, zur Bildung von Kartellen und Preisabsprachen sowie zu verzerrten Preisstrukturen. Diesen ordnungspolitischen Defiziten steht jedoch die zunehmende Bedeutung freiwilliger Umweltschutzvereinbarungen entgegen, die insbesondere auch auf- x Geleitwort grund internationaler Vereinbarungen noch forciert zur Anwendung kommen werden. Deshalb muG der Ordnungspolitiker zur besonnenen und kritischen Ver wendung sowie zur marktwirtschaftlichen Ausgestaltung freiwilliger Selbstver pflichtungen aufrufen. Das Gutachten nennt wichtige Pramissen, die dabei Beach tung finden sollten: So darf sich die Regierung nicht frtihzeitig auf diese Instrumente festlegen, und muB sich ihr politisches Drohpotential durch den Hinweis auf die Verwendung "harter" Mittel auch nach einer entsprechenden Vereinbarung weiterhin sichern. Ordnungspolitisch sind Selbstverpflichtungen vor allem dann zu begrtiBen, wenn auf freiwiIIiger Basis okonomische Anreizinstrumente eingeftihrt oder Selbstver pflichtungen flankierend zu okonomischen Instrumenten verwendet werden. Not wendige Preissignale werden dadurch verursachergerecht in den Umweltschutz integriert und Anpassungsfristen vereinbart. Freiwillige Vereinbarungen lassen sich auch dort einsetzen, wo staatIiche Regeln unvollstandig bleiben und einer Erganzung bedtirfen. Damit wird deutlich, daB eine marktwirtschaftIiche Ausgestaltung freiwiIIiger Selbtverpflichtungen prinzipiell moglich ist, jedoch der konsequenten Ordnungs politik bedarf. Der im November 1995 vorgelegten Expertise "Ordnungspolitische Grundfra gen einer Politik fUr eine nachhaltige zukunftsvertragliche Entwicklung" sowie dem im Mai 1996 tibergebenen Forschungsvorhaben "Moglichkeiten und Grenzen von freiwiIIigen UmweltschutzmaBnahmen der Wirtschaft unter ordnungspoliti schen Aspekten", beide im Auft rag des Bundesministeriums fUr Wirtschaft yom Zentrum fUr Europaische Wirtschaftsforschung GmbH erstellt, wtinsche ich mit tels dieses Bandes eine moglichst groBe Verbreitung sowie eine sich anschlieBen de kritische Auseinandersetzung mit den Erkenntnissen. In der wirtschaftlichen Community dtirfte die Beachtung gesichert sein. Urn aber auch der breiten Of fentIichkeit die gemeinsame Verantwortung von Staat, Wirtschaft und Gesell schaft ftir eine nachhaltige Sicherung des Industrie- und Umwelt-Standortes Deutschland aufzuzeigen, muG sich die umweltpolitische Diskussion insgesamt mehr urn eine auch ftir "Normalsterbliche" verstandliche Sprache sorgen. ~I Vorsitzender der Ludwig-Erhard-Sti tung e.V. Inhaltsiibersicht Vorwort ................................................................................................................. v Geleitwort ........................................................................................................... vii Teil I: Ordnungspolitische Grundregeln einer Politik fUr eine nachhaltige zukunftsvertriigliche Entwicklung: Ziele, Institutionen und Instrumente •.....•....•.......•.•...•.•..............•........•.....•. 1 Nachhaltigkeit und Ordnungspolitik: Ziele der Arbeit und Vorgehensweise ................................................................................................ 7 2 Begriff der nachhaltigen Entwicklung ............................................................ 11 3 Analyseraster zur Beurteilung einer Politik der Nachhaltigkeit ..................... 16 4 Elemente, Kriterien und Indikatoren zur Beschreibung von Nachhaltigkeit ................................................................................................ 30 5 Institutionen zur Verwirklichung einer Politik der Nachhaltigkeit ................ 53 6 Instrumente zur Verwirklichung einer nachhaltigen Entwicklung ................. 78 7 Zusammenfassung und SchluBfolgerungen .................................................. 106 Anhang ............................................................................................................... 113 Literaturverzeichnis ........................................................................................... 122 Teil II: Ordnungspolitische Bewertung freiwilliger Selbstverpflichtungen der Wirtschaft im Umweltschutz •..•...•..... 131 Zusammenfassende Gesamtbewertung freiwilliger Selbstverpflichtungen der Wirtschaft ........................................................... 141 2 Freiwillige UmweltschutzmaBnahmen der Wirtschaft: Einordnung und Uberblick ...................................................................................................... 169 3 Rechtliche und rechtspolitische Grundlagen ................................................ 178 4 Ordnungspolitische Grundlagen ................................................................... 186 5 Methodische Vorgehensweise ...................................................................... 193 6 Fall beispiel Klimaschutz .............................................................................. 203 7 Fallbeispiel Kreislaufwirtschaft .................................................................... 220 8 Fallbeispiel Integrierte Umweltschutztechnik .............................................. 266 Anhang ............................................................................................................... 275 Literaturverzeichnis ........................................................................................... 285
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