Monografies La Administración pública ante el paradigma de innovación y ciencia abiertas

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Monografies

L a Administración pública ante el paradigma de
i nnovación y ciencia abiertas: retos y oportunidades

Tatiana Fernández Sirera y Elvira González Gago

Número 22
2018
Monografies
Número 22/2018

© Generalidad de Cataluña. Departamento
de la Vicepresidencia y de Economía y
Hacienda

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Edición
Dirección General de Promoción Económica,
Competencia y Regulación
Paseo de Gràcia, 19
08007 Barcelona
http://catalunya2020.gencat.cat

Autoría
Tatiana Fernández Sirera y Elvira González Gago

Maquetación
Montserrat Romagosa Huguet

Diseño gráfico
Enric Jardí
Índice

1. Introducción 4
2. Implicaciones del nuevo paradigma de innovación y ciencia
8
abiertas para la gestión pública
2.1. La innovación en la Administración pública 9
2.2. La Administración pública como agente activo de innovación 13
3. El proceso de innovación en las políticas públicas 17
3.1. Las fases del proceso de innovación 17
3.1.1. Primera fase: identificación del reto 18
3.1.2. Segunda fase: análisis del reto y propuesta de
18
soluciones innovadoras
3.1.3. Tercera fase: experimentación de prototipos o proyectos
20
piloto a pequeña escala
3.1.4. Cuarta fase: implementación de la solución a gran
21
escala
3.2. La participación de la ciudadanía en el proceso de innovación 21
4. El valor de la innovación en las políticas públicas 24
4.1. El impacto de la innovación 24
4.2. Elementos clave en la medición del impacto 24
5. Conclusiones 28
6. Bibliografía 31
1.
Introducción

En el siglo XXI, los mundos digital y físico se están fusionando a un
ritmo vertiginoso y el proceso de virtualización de la realidad difumina
la relación de nuestros actos con sus consecuencias, que a menudo no
vemos ni sentimos. En este contexto de cambio, necesitamos generar
nuevas respuestas a los grandes retos de la sociedad: el paro
(particularmente el juvenil), el envejecimiento de la población, las
crecientes desigualdades sociales, el cambio climático, la seguridad
alimentaria, la ciberseguridad o la inmigración. Para estos retos
existen soluciones técnicas que están disponibles, pero a menudo la
aplicación de las soluciones existentes requiere respuestas colectivas
difíciles de articular. Ciertamente, dar una respuesta eficaz a estos
retos requiere cambios profundos en los sistemas económicos,
políticos y sociales, que implican una amplia y abierta participación de
todos los actores de la sociedad: administraciones públicas,
universidades y agentes de investigación e innovación, empresas y
sociedad civil o ciudadanía, es decir, los actores de lo que se ha
denominado cuádruple hélice.1

Los rápidos avances tecnológicos, y especialmente Internet, conllevan
una ruptura tecnológica y cultural al permitir que los diferentes actores
de la sociedad se relacionen de manera directa y puedan acceder a la
información y a los servicios sin tener que pasar por estructuras
centralizadas. Las tecnologías de la información y la comunicación
(TIC) posibilitan nuevas formas de colaboración descentralizada entre
las administraciones públicas y la ciudadanía; aumentan la
transparencia de los procesos de decisión y transforman la gobernanza,
las estructuras y las relaciones sociales, contribuyendo a configurar
nuevos modelos sociales y de negocio.

1 Cavallini et al. (2016) definen la cuarta hélice como «una entidad colectiva
formada por usuarios individuales que viven en un territorio y que interactúan
con la universidad, las empresas y el gobierno en tanto que clientes, ciudadanos o
miembros de la comunidad local para contribuir a construir nuevas vías de
innovación capaces de promover el crecimiento socioeconómico del territorio».

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Es en este marco en el que la Comisión Europea plantea la necesidad
de avanzar hacia un nuevo paradigma de innovación y ciencia abiertas
(Comisión Europea, 2016), es decir, hacia un ecosistema de innovación
y ciencia abierto a todos los actores de la sociedad, que promueva la
excelencia científica, facilite que el conocimiento fluya libremente y se
transforme en productos y servicios que respondan a las necesidades
de los usuarios y la sociedad y creen nuevas oportunidades y nuevos
mercados. Este cambio parte de la rápida evolución de las tecnologías y
las redes digitales y de la generalización del uso de las TIC, en
particular de Internet, que han hecho posible la aparición y la
consolidación de nuevas estructuras y modelos de innovación abiertos
y colaborativos, como los living labs, los espacios de fabricación digital
(fab labs), las redes de innovación social o los laboratorios de datos
abiertos. Al mismo tiempo, también han surgido nuevas formas de
trabajo, de economía y de sociedad (espacios de cotrabajo, economía
circular y economía colaborativa).

En paralelo a los cambios que conducen al nuevo paradigma de
innovación y ciencia abiertas, se ha producido también un cambio de
paradigma en el diseño, ejecución y gestión de las políticas públicas
como consecuencia del proceso de adaptación a la generalización del
uso de las TIC y de Internet, que afecta los ámbitos de la política, la
economía, la cultura y los modelos de colaboración y de relación de la
Administración con la ciudadanía. Los modelos de gestión pública
tradicionales2 han evolucionado con la incorporación de conceptos
como administración electrónica, gobierno electrónico o gobierno
digital. Las transformaciones ligadas a la nueva generación de
tecnologías y redes sociales, la filosofía de la web 2.0, la ética hacker y
la revolución de los datos abiertos, así como la generalización de los
principios y valores de la transparencia, participación y colaboración,
han promovido en los últimos años una manera diferente de entender
la gestión pública, y se ha pasado a hablar de un nuevo paradigma de
gobierno abierto, también denominado paradigma de gobernanza
pública inteligente.

2 Así, la nueva gestión pública (new public management) de los años setenta del
pasado siglo se caracteriza por la importación de herramientas estratégicas
utilizadas en las empresas privadas para promover la eficacia, eficiencia y
productividad del sector público (García Sánchez, 2007). Por su parte, desde los
años noventa, la nueva governanza pública (new public governance) aboga por
administraciones públicas con múltiples actores interdependientes que
contribuyen a la prestación de servicios públicos, haciendo hincapié en la eficacia
del servicio y en los resultados de la interacción entre las organizaciones que
gestionan los servicios públicos y su entorno (Osborne, 2010).

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La principal tesis de este trabajo es que un sistema de innovación y
ciencia abiertas no se puede entender sin una Administración pública
que rija sus actuaciones de acuerdo con los principios y los valores del
gobierno abierto.

Efectivamente, para avanzar hacia el paradigma de innovación y
ciencia abiertas es imprescindible que la Administración pública
cambie su manera de relacionarse con la ciudadanía, que conforma la
cuarta hélice mencionada más arriba. La ciudadanía demanda y espera
que el sector público sea una parte activa en las soluciones innovadoras
de los retos actuales de nuestra sociedad, que garantice servicios
públicos y ocupación de calidad. Asimismo, la ciudadanía demanda
nuevos espacios de participación y corresponsabilidad en el diseño e
implementación de esas soluciones innovadoras a los retos actuales.
Este cambio de relación de la Administración pública con la sociedad
requiere una profunda renovación de los procesos políticos y de los
procesos de diseño, implementación y evaluación de las políticas
públicas, mediante la innovación social y la colaboración estrecha con
los otros actores de la cuádruple hélice.

Así, la Administración pública tiene un papel fundamental como motor
de cambio hacia el nuevo paradigma. En tanto que regulador,
proveedor de servicios, empleador y comprador (la contratación
pública representa el 16 % del PIB en la Unión Europea), la
Administración pública tiene un papel destacado como facilitador y
promotor de la innovación, en colaboración con los otros actores de la
cuádruple hélice, en su función de dar respuesta a los retos de la
sociedad, que cada vez son más complejos.

La Unión Europea, mediante los programas marco de investigación
(como el programa Horizonte 2020 para el período 2014-2020), el
Programa de innovación de empleo y social (EaSI), las estrategias de
investigación e innovación para la especialización inteligente (RIS3) y
los fondos estructurales y de inversión de la política de cohesión,
promueve este cambio de paradigma fomentando la orientación de los
sistemas regionales de investigación e innovación y de las políticas
públicas hacia los retos de la sociedad, las necesidades de la ciudadanía
y la innovación colaborativa.

El presente trabajo analiza los retos y las oportunidades que representa
el nuevo paradigma de innovación y ciencia abiertas desde el punto de
vista de la Administración pública, en su papel de agente activo de
innovación y de motor de cambio hacia un modelo de desarrollo más
sostenible y más inclusivo.

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El trabajo se estructura en cinco apartados. Después de esta
introducción, el apartado 2 analiza las implicaciones del paradigma de
innovación y ciencia abiertas para la gestión pública, destacando cómo
el nuevo paradigma cambia la perspectiva y el concepto de innovación
en la Administración pública, así como el papel de esta en el proceso de
innovación y como motor de cambio. El apartado 3 se centra en el
proceso de innovación en las políticas públicas de acuerdo con el nuevo
paradigma, en el que se distinguen cuatro fases: identificación del reto
complejo a solucionar de forma innovadora; generación de ideas y
soluciones innovadoras; experimentación (prototipaje y proyectos
piloto); e implementación a gran escala de la solución testada. Además,
dada la relevancia de la participación ciudadana —la cuarta hélice— en
los procesos de innovación social, se reflexiona sobre las formas y
requisitos para una gestión adecuada de ésta. El apartado 4 pone de
relieve el valor de la innovación social en las políticas públicas, que
debe ser un objetivo en sí misma para toda Administración pública.
Asimismo, destaca la necesidad de medir el impacto de dicha
innovación, puesto que este es el mejor argumento para poner en valor
su relevancia como motor de cambio y progreso. Finalmente, en el
quinto apartado se presentan las conclusiones.

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2.
Implicaciones del nuevo
paradigma de innovación y
ciencia abiertas para la gestión
pública

El nuevo paradigma viene claramente marcado por la generalización
del uso y las aplicaciones de las TIC. Inicialmente, a principios de este
siglo, la aplicación de las TIC a la Administración pública se centró en
resolver problemas internos de eficiencia y eficacia, así como en
mejorar la relación con otros actores del entorno mediante la creación
de portales web y la prestación de servicios electrónicos. Sin embargo,
al iniciarse la segunda década del nuevo milenio se ha producido una
aceleración de los cambios derivados de la nueva ola de innovación
tecnológica que se encuentra en la base de una nueva manera de
entender la política, la Administración pública y, por tanto, la gestión
pública (Criado, 2013; Subirats, 2012). El gobierno abierto se puede
definir como «un modelo de gobierno que, promoviendo la
transparencia, la rendición de cuentas, la participación y la
colaboración, y a través de un uso intensivo de las TIC, mediante una
nueva forma de gestión basada en el cogobierno y la
corresponsabilización con la ciudadanía, persigue obtener el máximo
valor público potenciando la innovación y el desarrollo» (Criado,
2016). De esta forma, la incorporación de la ciudadanía al diseño,
implementación y seguimiento de las políticas públicas se convierte en
un eje central de la gestión pública, cuya articulación, posibilitada por
las TIC pero no exenta de dificultades, tratamos con más detalle más
adelante.

Así pues, el gobierno abierto incorpora la ciudadanía y el conocimiento
externo de empresas y demás agentes en los procesos de adopción de
decisiones públicas; el gobierno abierto incorpora también nuevas
dinámicas de colaboración. Pero, sobre todo, lo que cambia en este
paradigma son las expectativas de los ciudadanos sobre el papel de la
Administración pública, que pasa de ser vista como garante de
estabilidad, resiliencia y continuidad a ser vista como un actor que se
avanza y responde a los cambios y retos del entorno generando nuevas

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oportunidades de creación de valor (Comisión Europea, 2013a). La
creación de valor público no solo implica que los directivos públicos
sean capaces de identificar nichos de interés, sino también de
establecer espacios de cocreación de servicios públicos con la
ciudadanía (Linders, 2012; Sørensen y Torfing, 2012).

Pilares básicos del gobierno abierto

• Transparencia: el Gobierno fomenta y promueve la rendición de

cuentas de la Administración ante la ciudadanía y proporciona

información sobre lo que está realizando y sobre sus planes de

actuación.

• Colaboración: el Gobierno implica y compromete a la

ciudadanía, las empresas, las asociaciones y demás agentes en el
propio trabajo de la Administración y facilita el trabajo en equipo
tanto entre sus empleados como con otras administraciones y

agentes.

• Participación: el Gobierno promueve la participación activa y el
protagonismo de la ciudadanía a lo largo de todo el proceso de
diseño, implementación y evaluación de políticas públicas.

Fuente: Memorandum for heads of departments and agencies (Holdren, Orszag
y Prouty, 2009).

2.1.
La innovación en la Administración pública
La innovación en la Administración pública, es decir, la innovación de
las políticas públicas, es por definición innovación social, en tanto que
se define como el proceso de generación e implementación de nuevas
ideas para crear valor para la sociedad mediante servicios y procesos
nuevos o mejorados (Comisión Europea, 2013b). En este trabajo, la
innovación se entiende en su sentido más amplio, como una manera de
responder a nuevos problemas de la sociedad a los que ni el mercado ni
las políticas públicas tradicionales pueden dar respuesta por separado;
también como una manera de tratar los nuevos (o no tan nuevos, pero
no resueltos) retos globales (como, por ejemplo, el cambio climático)
desde una perspectiva de proceso sistémico complejo, en el que se
relacionan un elenco diverso de actores (administraciones públicas,

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corporaciones, tercer sector y colectivos sociales) que han de converger
en innovaciones sociales que permitan corregir desajustes en los
entornos político-jurídicos, económicos, culturales y sociales, mediante
la articulación de políticas públicas (Conejero y Redondo, 2016).

La Comisión Europea ha promovido la innovación social en la Unión
Europea como una respuesta a la crisis económica, para generar
sectores públicos más eficientes a través de reformas de procesos y
organización y también sectores públicos más centrados en los
objetivos de la sociedad a los que responder con nuevos y mejores
servicios y políticas (Comisión Europea, 2013c). En el nuevo
paradigma de innovación y ciencia abiertas, la innovación social se
entiende como «innovación que es social tanto en sus objetivos como
en sus medios» (Comisión Europea, 2012) y se define como ideas
(productos, servicios y modelos) que satisfacen al mismo tiempo
necesidades sociales (más eficazmente que otras alternativas) y que
crean relaciones o colaboraciones sociales nuevas; es decir,
innovaciones que son buenas para la sociedad e incrementan la
capacidad de actuación de la sociedad. De esta forma, la innovación
social consiste en desarrollar soluciones innovadoras y nuevas formas
de organización y de interacción para dar respuesta a cuestiones
sociales. Los innovadores sociales pueden ser emprendedores sociales,
funcionarios, sociedad civil y ciudadanía en general, que comparten
ideas, experiencias y conocimiento para diseñar servicios para la
sociedad más eficaces (BEPA, 2011). Es importante destacar, por lo
tanto, que en este nuevo paradigma el proceso de interacción entre
individuos, es decir, el propio proceso de innovación abierta, es tan o
más importante que los resultados.

Este concepto de innovación social y abierta se puede enfocar desde
tres perspectivas complementarias (BEPA 2011):

1. Perspectiva de la demanda social: la dimensión social se
refiere a las necesidades de colectivos de la sociedad más
vulnerables o que tienen menos capacidad para participar y
beneficiarse del valor generado por la economía de mercado; es
decir, las innovaciones sociales son innovaciones que responden a
demandas sociales a las que el mercado y las instituciones públicas
no son capaces de dar respuesta, normalmente dirigidas hacia los
grupos más vulnerables. 

2. Perspectiva de los retos de la sociedad: la innovación social es
clave para dar respuestas colectivas a los retos complejos de la
sociedad mediante nuevas formas de relación entre actores sociales.

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