Modernisierung des Öffentlichen Dienstes: Politik und Verwaltungsmanagement in der bundesdeutschen Parteiendemokratie PDF
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Wolfgang H. Lorig Modemisierung des Öffentlichen Dienstes Wolfgang H. Lorig Modemisierung des Öffentlichen Dienstes Politikund Verwaltungsmanagement in der bundesdeutschen Parteiendemokratie Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH GedrucktaufsäurefreiemundalterungsbeständigemPapier. DieDeutscheBibliothek- CIP-Einheitsaufnahme ISBN978-3-8100-2342-1 ISBN978-3-663-10837-5(eBook) DOI 10.1007/978-3-663-10837-5 ©2001 Springer FachmedienWiesbaden UrsprünglicherschienenbeiLeske& Budrich2001 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb derengen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohneZustimmung des Verlages unzulässig undstrafbar.DasgiltinsbesonderefürVervielfältigungen,Übersetzungen,Mikro verfilmungenunddieEinspeicherungundVerarbeitunginelektronischenSystemen. MeinerMutterundmeinemVater zumGedenken 5 "Wir haben im Lauf der Jahre Tausende von Beamten kennengelemt, und die mei sten von ihnen sind verantwortungsbe wußt,talentiertundengagiert. Abergleich zeitig sind sie Gefangene veralteter Sy steme, die ihre Kreativität blockieren und ihnen die Energie rauben. Wir sind fest davon überzeugt, daß diese Systeme ver ändert und damit die Energien der Mitar beiter im öffentlichen Dienst zum Wohle der Allgemeinheitfreigesetztwerden kön nen."1 David Osborne/Ted Gaebler, Der innovative Staat. Mit UnternehmergeistzurVerwaltung derZukunft, Wiesbaden 1997,S.11. 7 Vorwort Die vorliegende Publikation ist das Ergebnis einer etwa sechsjährigen For schungsarbeit, die vornehmlich an der Universität Kaiserslautern, dem For schungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer und der Universität Trier durchgeführt wurde. Die Notwendigkeit einer systematischen und differenzierten Bearbei tung der Thematik "Modernisierungdes öffentlichen Dienstes" istoffenkun dig, da seit Jahren die relevanten Wissenschaften, die Verwaltungen selbst und die Medien Einzelaspekte des Themas erörtern. Meist bleiben dabei die politischen Kontextbedingungen ausgeblendet oder werden nur fragmenta risch berücksichtigt. Dies ist vielleicht auch ein Grund dafür, daß es bislang in der Bundesrepublik Deutschland nicht zu systematischen Veränderungen im öffentlichen Personalsektor gekommen ist, die als hinreichende Anpas sung an veränderte nationale und internationale Rahmenbedingungen gewer tetwerden könnten.' Zu den Kontextbedingungen jeder Verwaltungsreform oder -moderni sierung in einer pluralistischen Demokratie gehören Form und Ausprägung von Parteienherrschaft.Eine politikwissenschaftlicheUntersuchung hat dem entsprechend mit den Konzepten, den Implementierungspotentiale und den Restriktionen fUr ein innovatives öffentliches Personalmanagement zugleich die Strukturen und Prozesse der bundesdeutschen Parteiendemokratie zu thematisieren. Daals ein Phänomen dieser Parteiendemokratie auch die Poli tisierung des öffentlichen Dienstes anzusehen ist, sind die Zusammenhänge zwischen Verwaltungspolitisierungund Verwaltungsmodernisierungtranspa rent zu machen. Bereits vor dem aktuellen Parteispendenskandal- deuteten sich Grenzüberschreitungen an, die als dysfunktional angesehen werden können, wenn Human Resouree(s) Management zum Leitbild einer "Moder nisierung des Verwaltungsstaats" (Klaus König) werden soll. Insoweit leistet die Untersuchung auch einen Beitrag zur Weiterentwicklung von Publie Management zu Public Governanee. Die bislang dominierende Konzentrati on auf einzelwirtschaftliche Managementfragen wird erweitert durch die Einbeziehungpolicy-undpo/Wes-bezogenerManagementaspekte.' . 2 Ausftlhrlich:Frieder Naschold/WernerJann/Christoph Reichard, Internationale Erfahrun genzentralstaatlicherVerwaltungsrefonn,Berlin 1999. 3 Vgl. u.a, Karl-Heinz Naßmacher, Parteienfinanzierung in der Bewährung. In: APuZ, B16/2000, S.15ff. 4 So die Forderung von Christoph Reichard, Interdependenzen zwischen öffentlicher Be- 9 Eine wissenschaftliche Arbeit, die das Problembewußtsein schärfen, insti tutionelle Kontexte transparenter machen, Verursachungszusamrnenhänge empirisch beobachtbarer Prozesse aufzeigen und ein Veränderungsszenarium fürden öffentlichen Sektor skizzieren will,muß einekaum überschaubare Fülle von Quellentexten und wissenschaftlicher Literatur aus unterschiedlichen Fachdisziplinen berücksichtigen. Selbst das recht umfangreiche Literaturver zeichnis dieser Untersuchung darf nicht darüber hinwegtäuschen, daß eine kritische BearbeitungderempirischenDatenfillle, derQuellen- und Sekundärli teratur den "Mut zur problemorientierten Selektivität" (Arthur Benz) voraus setzt. Die Untersuchung wurde imWintersemester 1999/2000 vom Fachbereich Sozial- und Wirtschaftswissenschaften der Universität Kaiserslautern als Habi litationsschrift angenommen. Die relativ umfangreiche Schrift ist das Ergebnis intensiver Literaturstudien, empirischer Erhebungen in allen Landtagsverwal tungen und der Bundestagsverwaltung sowie zahlreicher Fachgespräche mit Wissenschaftlern unterschiedlicher Fachdisziplinen, Führungskräften in den öffentlichen Verwaltungen und Unternehmens-Personalberatern. Alle Perso nen, die zum Zustandekommender Untersuchungbeigetragen haben, können schlicht aus Raumgründen - nicht genannt werden.Gedanktsei daher stellver tretend denjenigen, die unmittelbar das Entstehen der Untersuchung anregten und deren Fortgang über die vielen Jahre hin kontinuierlich begleiteten: Dies gilt vor allem fürmeine akademischen Lehrer Prof.Dr.Peter Haungs und Prof. Dr. Werner Billing. Nach zahlreichen Fachgesprächen, die über die vielen Gemeinsamkeiten hinaus auch unterschiedliche Akzente verdeutlicht hatten, regte Prof. Dr.Peter Haungs diese Untersuchungan: Er motivierte den Verfas ser,dasfacettenreicheund multidisziplinärangelegte Thema zubearbeiten. Nach dem allzu frühen Tode von Prof. Dr.Peter Haungs erklärte sich Prof. Dr. Werner Billing spontan bereit, das Forschungsprojekt weiter zu betreuen und begleitete dieses über die gesamte Zeit mit konstruktiverKritik,problema tisierenden Fragestellungen und konzisen Kommentierungen. Seine fachwis senschaftliehenAnregungenundseingeduldiges, einfilhlsames Engagementfür das Projekt - auch inschwierigen Arbeitsphasen - haben entscheidend zur Fer tigstellung der Schrift beigetragen. Zu großem Dank verpflichtet bin ich wei terhin den übrigen Gutachtern, vor allem Prof.Dr. RolfArnold, der dasZweit gutachten erstellt hat. Ergab mir insbesondere inder SchlußphasedesHabilita tionsverfahrens äußerst nützliche Hinweise, präzise Kritiken und hilfreiche Anregungen. Vielfaltige Anregungen, weiterführende Kommentierungen und zahlreiche Literaturhinweise erhielt ich während meiner mehrjährigen Tätigkeit als For- triebswirtschaftslehre und Public Management. In: Dietmar Bräunig/Dorothea Greiling (Hrsg.), Stand und Perspektiven deröffentlichen Betriebswirtschaftslehre. Festschriftfür Prof.Dr.PeterEichhornzur Vollendung seines 60. Lebensjahres,Berlin 1999,S.47 ff., S.53. 10 schungsreferentimForschungsinstitutfür öffentlicheVerwaltungbei der Deut schen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer: Die äußerst ange nehme, motivierende Arbeitsatmosphäre im Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung und zahlreiche Fachgespräche, insbesondere mit Prof. Dr. Karl Peter Sommermann, Dr. Elke Löffler und PD Dr. Matthias Niedobitek, förder ten entscheidend den Fortgang der Untersuchung. Prof. Dr. Adolf Kimmei, Universität Trier, hat in seiner Funktion als geschäftsführender Professor des Faches Politikwissenschaft meine Mitarbeit an externen Forschungsprojekten unterstützt. Gespräche mit Prof. Dr. Axel Misch, Universität SaarbrUcken, verdeutlichten mir immer wieder die Komplexität des Themas .Parteiendemo kratie" und motivierten zugleich zurFertigstellungderUntersuchung. Die Praxisorientierung der Untersuchung ist nicht nur auf fachwissen schaftliehe Überlegungen und thematische Schwerpunktbildungen zurUckzu führen:DieAbsicht,ineinerwissenschaftlichenAbhandlungaktuelle Probleme der bundesdeutschen öffentlichen Verwaltung zuanalysieren und die Möglich keiten für eine Veränderung von Verwaltungspraxis zuskizzieren,ohne Hand lungsanweisungen für den Einzelfall liefern zu wollen, grUndet auch in der Berufsbiographie des Verfassers: der mehrjährigen leitenden Referententätig keit in der Abteilung "Kultus und Schule" einer Mittelbehörde (Bezirksregie rung) und der anschließenden Tätigkeit im Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer als Forschungsreferent für den Arbeitskreis "Verwaltungs vereinfachung" der Kanzler und Leitenden Verwaltungsbeamten wissenschaft licherHochschulen. Mehrere wissenschaftliche Analysen zu den Themen .Hochschulreform und -management", die für den Hochschulkanzler-Arbeitskreis anzufertigen waren, beeinflussen in erheblichem Maße meine Ausfilhrungen zum Human Resource(s) Management für den öffentlichen Sektor. Als Vorsitzender des Hochschulkanzler-Arbeitskreises .Verwaltungsvereinfachung'' hat der Kanzler der Universität Trier, Ignaz Bender, wesentlich dazu beigetragen, daß diese Habilitationsschrift in einem überschaubaren Zeitraum verfaßt werden konnte. Die Zusammenarbeit mit Ignaz Bender und Prof. Dr. iur. Willi Blümel, dem wissenschaftlichen Leiter der Forschungsprojekte des Hochschulkanzler ArbeitskreisesinSpeyer, waräußerst angenehm,informativ undzugleich effek tiv. Insoweit kann die Gestaltung dieser mehrjährigen Zusammenarbeit als ein Beispielmoderner,innovativerPersonalarbeitangesehen werden. Zu danken habe ich ebenfalls Wera Veith-Joncic, die zuverlässig und schnell die Druckvorlagen für den Verlag erstellte. Mein Verleger Edmund Budrich hat diese Schrift, wie zuvor meine Dissertation, in sein Verlagspro gramm aufgenommen und die verzögerte Fertigstellung mit viel Verständnis begleitet. TrierimFrUhjahr2000 WolfgangH.Lorig 11 Inhalt Verzeichnisder Abbildungen 16 Verzeichnisder Abkürzungen 17 I. Einleitung 23 1. Aktualitätund Relevanzder Thematik 24 2. Erkenntnisziele 26 3. Methodikund Aufbau 30 II. "Politikund Verwaltung": StandderForschung 34 1. Herrschaftder Bürokratie? 34 2. Zur Traditiondes deutschenBerufsbeamtenturns 39 3. Karrieren imöffentlichenDienst 42 4. ModellepolitischerVerwaltungsfilhrung 47 5. Modemisierungsdiskursezum öffentlichen Sektor 53 III. ÖffentlicherDienstzwischenTradition und Reform 60 I. VerwaltungspolitikwestlicherMilitärregierungen 60 2. Die"hergebrachtenGrundsätze" nach Art. 33 GG 67 3. Reform des öffentlichenDienstrechts inden 70er Jahren 73 4. Verwaltungsvereinfachungseit Beginnder 80erJahre 79 5. ÖffentlicherDienstim"schlankenStaat" 81 IV. Entwicklungslinien modernerStaatlichkeit 90 I. Rückzugdes Staates? 91 2. Das InstrumentariumstaatlicherSteuerung 95 3. Von der hierarchischenzur heterarchischen Steuerung 99 4. ÖffentlicheVerwaltungim"kooperativenRechtsstaat" 104 V. New Public Management: vom Staats-zum Organisationsparadigma? 112 1. Das klassische Bürokratiemodellnach Max Weber 113 2. Komponenten eines New Public Management 120 3. Modemisierungspfad"NeuesSteuerungsmodell" 132 4. Perspektivenfür einneues öffentlichesManagement 142 13 VI. Exkurs: Modernisierungdes britischenCivilService 148 1. Civil Service inder"WestminsterDemokratie" 148 2. Rekrutierung, Aufgabenund Strukturen 154 3. Die Reformagendader RegierungThatcher 158 4. .Next Steps" und"Governmentby Contract" 162 5. Whitehall nach dem Thatcherismus 169 VII. DeröffentlicheDienst inderbundesdeutschen Parteiendemokratie 177 1. Facetten bundesdeutscherParteienstaatlichkeit 178 2. Verwaltungspolitisierung: Formen, Intentionen,Restriktionen 185 3. Verbeamtungder Parlamente-Bürokratisierungder Politik? .. 194 4. Verhandlungssysteme und Klientelismus 205 5. ÖffentlichesPersonal inder Politisierungsspirale 214 VIII. Personales Modernisierungsdesign für den öffentlichen Sektor 226 1. Merkmaleund Funktioneneines exekutiven Managements 227 2. Neue Steuerungsstrategienund Verwaltungsmodularisierung 233 3. Von der Personaladministrationzum Human Resource Management 242 4. Personalmanagementfürdie"lernendeVerwaltung" 250 5. BausteinefürdiepersonaleModernisierung 262 a) Personalplanung 262 b) Personalrekrutierung 263 c) Personalbeurteilung 265 d) Entgeltgestaltung 268 e) Personalentwicklung 269 6. Folgerungen fürdasöffentlicheDienstrecht 273 IX. InnovativeVerwaltungspolitikund öffentlicherDienst 277 I. Voraussetzungen und Instrumenteinnovativer Verwaltungspolitik 277 2. FunktionaleDifferenzierungundpolitischeVerantwortlichkeit 287 3. ManagerialeLeitung und sektoraleDepolitisierung 294 4. Objektivierungsstrategien für Rekrutierungund Karriere 304 5. PolitischeFührungund strategischesVerwaltungsmanagement 312 6. Neue Staatlichkeitund administrativeNetzwerke 322 14
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