Modernes Regieren und Konsens: Kommissionen und Beratungsregime in der deutschen Migrationspolitik

448 Pages·2010·2.312 MB·German

by  Jan Schneider (auth.)

Jan Schneider
Modernes Regieren und Konsens
Jan Schneider
Modernes Regieren
und Konsens
Kommissionen und
Beratungsregime in der
deutschen Migrationspolitik
Mit einem Vorwort von Rita Süssmuth
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1. Auflage 2010
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ISBN 978-3-531-16398-7
Danksagung
Danksagung

Als der damalige Bundesinnenminister Otto Schily im Sommer des Jahres 2000 eine Zu-
wanderungskommission berief, gab er den 21 Mitgliedern unter dem Vorsitz von Rita
Süssmuth ein Zeitfenster von weniger als neun Monaten für ihre Arbeit. Schließlich, so
Schily, solle die Kommission mit ihrem Abschlussbericht die Grundlagen für politische
Entscheidungen schaffen und nicht etwa »zur Bereicherung der Berliner Staatsbibliothek
beitragen«.
Bei akademischen Qualifikationsarbeiten liegen die Verhältnisse umgekehrt: Eher sel-
ten dienen sie der Politikberatung und Entscheidungsvorbereitung. Vielmehr sollen sie
einen Beitrag zum Fortschritt wissenschaftlicher Erkenntnis bringen – werden nach ihrer
Veröffentlichung also primär vom Fachpublikum wahrgenommen und in einschlägigen
Bibliotheken bereit gehalten. Der benötigte Zeitrahmen ist in der Regel erheblich größer,
nicht zuletzt weil meist ein einzelner Verfasser verantwortlich zeichnet. Dieser verfügt nur
selten über ein Sekretariat oder einen Arbeitsstab, ist jedoch nahezu zwingend auf unter-
stützende Infrastruktur angewiesen.
Auch diese Studie wäre ohne das Zutun zahlreicher Personen und Institutionen nicht
durchführbar gewesen. Sie wurde am Fachbereich Sozial- und Kulturwissenschaften der
Justus-Liebig-Universität als Dissertationsschrift eingereicht und im Januar 2008 verteidigt.
Mein besonderer Dank gilt dem Betreuer der Dissertation, Prof. Claus Leggewie – für die
Initiative zum Projekt als solchem ebenso wie für die stetige Anregung zum Weiterdenken.
Die Hans-Böckler-Stiftung hat mich mit einem Promotionsstipendium gefördert und auch
die Drucklegung des Buches finanziell unterstützt; stellvertretend sei Iris Henkel und Wer-
ner Fiedler herzlich gedankt. Prof. Klaus Schubert hat bereits zu einem frühen Zeitpunkt
angeboten das Zweitgutachten der Dissertation zu übernehmen und mir darüber hinaus
zahlreiche konstruktive Hinweise gegeben. Ihm gilt mein Dank ebenso wie Prof. Dr. Dieter
Eißel und Dr. Christoph Bieber für ihr Engagement in der Prüfungskommission.
Kontinuierliche Foren des methodischen und fachlichen Austausches waren die Sekti-
onen des Gießener Graduiertenzentrums Kulturwissenschaften sowie die Projektgruppe
Migration der HBS-Stipendiaten. Als überaus wertvoll erwies sich der Kontakt zu Sven
Siefken, der seine Dissertation zu einem ähnlichen Thema verfasste. Für den freundschaft-
lichen Austausch von Tipps und Erfahrungen – und der daraus erwachsenen Verbundenheit
auch nach Abschluss unserer Projekte – bin ich ihm sehr dankbar. Besonderen Dank schul-
de ich auch Steffen Angenendt, Malti Taneja, Jutta Träger und Volker Tuchan, die Teile
des Manuskripts gelesen und kommentiert haben. Profitiert habe ich außerdem von den
Diskussionen im Rahmen von Vorträgen, die ich u.a. im Arbeitskreis Migrationspolitik
beim DVPW-Kongresses in Münster, bei der IMISCOE-Konferenz zu Research-Policy
Dialogues on Migration and Integration in Enschede, bei einer Tagung zur politischen
Repräsentation von Fremden und Armen in Trier sowie bei der Gießener Tagung Heraus-
forderungen an Politische Kultur und Demokratisches Regieren heute halten durfte.
6 Danksagung
Die Berliner Staatsbibliothek Preußischer Kulturbesitz, zu deren Bereicherung vielleicht
auch dieses Buch beitragen mag, wurde über weite Strecken der Dissertation zu meinem
Arbeitszimmer und zur zweiten Heimat, erwies sich als verlässlicher Ort, um ein Vorhaben
zum Abschluss zu bringen, das manchmal wie eine never-ending story anmutete. Dort trat
auch – voller Anmut – Jarmila Bugala in mein Leben, der ich für ihren liebevollen und
bedingungslosen Beistand in den letzten vier Jahren über alle Maßen dankbar bin. Auch
meiner Familie Helga, Eckart und Anke Schneider gilt mein großer Dank dafür, dass sie
mein Promotionsvorhaben zu jeder Zeit unterstützt haben. Ihre Mitwirkung bei Korrektur-
lesen, Endredaktion und logistischen Fragen war genauso unerlässlich wie die von Stefan
Felber und Katja Hufnagel. Sven Hahn schließlich ist es zu verdanken, dass jedwede Art
von EDV-Problem mir nur zeitweise Kopfzerbrechen bereitete – bis es durch seine Hilfe
behoben war.
Zu Dank verpflichtet bin ich nicht zuletzt allen InterviewpartnerInnen, die sich trotz
ihrer engen Zeitpläne zu teilweise ausführlichen Gesprächen in Lobbies, Kanzleien, Abge-
ordnetenbüros, Ministerien, Gewerkschaftshäusern, Universitätsgebäuden und Cafés bereit
erklärt haben. »Wissenschaft braucht Ruhe«, lautete die Antwort eines vielbeschäftigten
Parlamentariers auf meine Eingangsfrage, wieviel Zeit uns denn für das Interview zur Ver-
fügung stünde. Haltungen wie diese führten zu aufschlussreichen Gesprächen und haben
damit nicht nur dem Forschungsprojekt einen unmittelbaren Dienst erwiesen, sondern auch
seinem Bearbeiter wertvolle Blicke hinter die Fassaden sowie ein tieferes wissenschaftli-
ches Verständnis des politischen Betriebs ermöglicht.

Berlin/Nürnberg, im Sommer 2009 Jan Schneider
Inhaltsübersicht

Danksagung.............................................................................................................................5
Inhaltsübersicht.......................................................................................................................7
Inhaltsverzeichnis....................................................................................................................9
Abkürzungsverzeichnis.........................................................................................................15
Abbildungsverzeichnis..........................................................................................................19

Vorwort von Rita Süssmuth...............................................................................................21

Einleitung: Do Commissions Matter?...............................................................................25

1 Regieren und Policy-Beratung – Grundlagen und Konzeptualisierungen............39
1.1 Regieren und Konsens in der Bundesrepublik..............................................................39
1.2 Regieren und Politikberatung mit Kommissionen........................................................74

2 Migrationspolitik in der Bundesrepublik – Beratung und Entscheidung...........109
2.1 Deutschland und die Zuwanderung.............................................................................109
2.2 »Gastarbeiter«- und Ausländerpolitik als Domäne der Exekutive.............................113
2.3 Asyl- und Migrationspolitik zwischen föderaler Kooperation und Parteienstreit......140
2.4 Einwanderungspolitik als Regierungspolitik? (1998/99)............................................163
2.5 Beschränkt beratungsfähig (Zwischenfazit)................................................................170

3 Die Zuwanderungskommission im Politikprozess.................................................179
3.1 Methodik der Fallstudie..............................................................................................179
3.2 Regierungsprozess: Reaktive Politik oder Coup de Ministre?...................................195
3.3 Kommissionsprozess: Politikberatung im Policy-Netz..............................................237
3.4 Post-Kommissionsprozess: Der doppelte Politikzyklus.............................................277

4 Ergebnisse und Schlussfolgerungen........................................................................363
4.1 Die Zuwanderungskommission: Zentrale Befunde....................................................363
4.2 Regieren mit Kommissionen: Zehn Thesen................................................................373
4.3 Ausblick: Ergänzende Forschungsfragen....................................................................393
4.4 Fazit: Modernes Regieren?.........................................................................................397

Literaturverzeichnis.............................................................................................................403
Anhang................................................................................................................................437
Personenindex.....................................................................................................................455
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis

Danksagung.............................................................................................................................5
Inhaltsübersicht.......................................................................................................................7
Inhaltsverzeichnis....................................................................................................................9
Abkürzungsverzeichnis.........................................................................................................15
Abbildungsverzeichnis..........................................................................................................19

Vorwort von Rita Süssmuth...............................................................................................21

Einleitung: Do Commissions Matter?...............................................................................25

1 Regieren und Policy-Beratung – Grundlagen und Konzeptualisierungen............39

1.1 Regieren und Konsens in der Bundesrepublik..............................................................39

1.1.1 Demokratisches Regieren: Begriff und Inhalt....................................................39
1.1.1.1 Ethymologie und Begriffsverständnis...................................................39
1.1.1.2 Staatsrechtliche Aufgabenbestimmung.................................................41
1.1.1.3 Regieren und Regierungslehre..............................................................42
1.1.1.4 Modell der Funktionsdeterminanten von Regieren...............................45
1.1.1.5 Regieren und demokratische Legitimität..............................................48
1.1.1.6 Regieren in der Gubernative.................................................................51

1.1.2 Regieren in der Verhandlungsdemokratie...........................................................54
1.1.2.1 Neokorporatismus und Policy-Netzwerke............................................55
1.1.2.2 Politikverflechtung und Parteienwettbewerb........................................59

1.1.3 Kernaspekte des Regierens im »semi-souveränen« Staat...................................61
1.1.3.1 Meta-Funktion:
Politische Führung durch Organisation von Konsens...........................64
1.1.3.2 Regierungstechnik: Informelle Steuerung und Koordination...............69

1.1.4 Regieren und Konsens in der Bundesrepublik: Zusammenfassung....................73

1.2 Regieren und Politikberatung mit Kommissionen........................................................74

1.2.1 Renaissance der Politikberatung, Konjunktur ihrer Erforschung?.....................74

1.2.2 Politikberatung: Modelle und Konzeptualisierungen.........................................77
10 Inhaltsverzeichnis
1.2.3 Policy-Beratung und Beratungsregime: Zur Terminologie................................82

1.2.4 Ausformungen von Beratungsregimen im politischen Institutionensystem.......86
1.2.4.1 Die Konsultative der Exekutive: Institutionalisierte und
ad-hoc-Beratung im Regierungsprozess...............................................87
1.2.4.2 Expertise in der Legislative: Parlamentarische Politikberatung...........89
1.2.4.3 Unabhängige Räte.................................................................................92
1.2.4.4 Tripartismus und Konzertierung:
Neokorporatistische Verhandlungsrunden............................................93
1.2.4.5 Verhandlung und Bargaining: Parteipolitische Kompromissverfahren95

1.2.5 Gubernative Kommissionen................................................................................97

1.2.6 Regieren und Politikberatung mit Kommissionen: Zusammenfassung............106

2 Migrationspolitik in der Bundesrepublik – Beratung und Entscheidung...........109

2.1 Deutschland und die Zuwanderung.............................................................................109

2.2 »Gastarbeiter«- und Ausländerpolitik als Domäne der Exekutive.............................113

2.2.1 Ministeriale Konjunktur- und Arbeitsmarktpolitik:
Beginn der »Gastarbeiterära« (1950-1960).......................................................113

2.2.2 Inkrementeller Politikwandel:
Ausländergesetz und Ressortpolitik (1961-1972).............................................116
2.2.2.1 Rekurs auf nationalsozialistisches Polizeirecht..................................116
2.2.2.2 Regierungspolitik ohne Widerstand:
Das Ausländergesetz im parlamentarischen Verfahren......................117
2.2.2.3 Koordinierungskreis und Ressortkonkurrenz:
Ausländerpolitik zwischen divergierenden Interessen........................120

2.2.3 Neokorporatistische Strukturen in der Ausländerpolitik:
Planung, Pluralisierung, Parteipolitisierung (1973-1982).................................123
2.2.3.1 Anwerbestopp und Agendapolitik......................................................123
2.2.3.2 Ausländerpolitik goes commission......................................................125
2.2.3.3 Installation eines schwachen Akteurs: Der »Ausländerbeauftragte«
und die pluralisierte Integrationspolitik..............................................128

2.2.4 Kommissionspolitik und Reformverzug:
Novellierungen des Ausländergesetzes (1983-1991)........................................131
2.2.4.1 Dokumentation des Dissenses:
Die Kommission »Ausländerpolitik«..................................................131
2.2.4.2 Chuzpe und Scheitern eines Ministers: Der Zimmermann-Entwurf..135
Inhaltsverzeichnis 11
2.2.4.3 Informales Koalitionsmanagement:
Die Vorbereitung des Ausländergesetzes unter Schäuble..................136
2.2.4.4 Im Schatten der Wende:
Die schnelle Reform des Ausländerrechts..........................................138

2.2.5 »Gastarbeiter«- und Ausländerpolitik: Zusammenfassung...............................139

2.3 Asyl- und Migrationspolitik zwischen föderaler Kooperation und Parteienstreit......140

2.3.1 Asylpolitik im Schatten der Exekutiven (1953-1973)......................................141

2.3.2 Ineffektiver Konsens:
Scheitern von Steuerung und Verfahrensbeschleunigung (1974-1979)...........142

2.3.3 Kompromisspolitik zwischen Bund und Ländern (1980-1991)........................145
2.3.3.1 Ad hoc-Maßnahmen der Regierung und Konsenssuche
durch föderale Kooperation................................................................145
2.3.3.2 Vehikel der Asylverfahrensreform: Kommission »Asylwesen«........147
2.3.3.3 Willensbildung durch arkane Verhandlung:
Das Asylrecht im Vermittlungsausschuss...........................................147
2.3.3.4 Kommissionen weisen den Weg: Von der Dethematisierung der
Asylpolitik zur Demontage des Grundrechts......................................149

2.3.4 Migrationspolitik als parteipolitische Verhandlungsmasse: Vom »Asylkom-
promiss« zum restriktiven Stillstand in der Ausländerpolitik (1992-1998).....154
2.3.4.1 Zwischen Konsens und Konfrontation................................................154
2.3.4.2 Der Migrationskompromiss:
Zweidrittelmehrheit durch parteipolitische Verhandlung...................155
2.3.4.3 Mannigfaltige Einwanderungskonzepte und Stillstand
in der Migrationspolitik......................................................................159

2.3.5 Asyl- und Migrationspolitik: Zusammenfassung..............................................162

2.4 Einwanderungspolitik als Regierungspolitik? (1998/99)............................................163

2.4.1 Ius soli light:
Reform des Staatsangehörigkeitsrechts im Parteienwettbewerb......................164

2.4.2 Unter ferner liefen…: Migrationspolitik rot-grün.............................................166

2.4.3 CEBIT 2000: Einwanderungsdebatte über Nacht.............................................167

2.4.4 Einwanderungspolitik als Regierungspolitik? Zusammenfassung...................170

2.5 Beschränkt beratungsfähig (Zwischenfazit)................................................................170
12 Inhaltsverzeichnis
3 Die Zuwanderungskommission im Politikprozess.................................................179

3.1 Methodik der Fallstudie..............................................................................................179

3.1.1 Qualitativ-rekonstruierende Politikforschung:
Analyse von Entscheidungsprozessen und Generierung von Hypothesen.......179
3.1.1.1 Methodologie, forschungstechnischer Ansatz und
Methodenindikation............................................................................179
3.1.1.2 Gütekriterien und methodische Triangulation....................................183

3.1.2 Datenerhebung: Themenzentrierte Gespräche mit Politikexperten..................185
3.1.2.1 Experteninterviews als eigenständige Befragungsmethode?..............185
3.1.2.2 Sample, Set und Setting......................................................................187

3.1.3 Auswertung:
Inhaltsanalyse als Reduktion und Interpretation verbaler Daten......................191

3.2 Regierungsprozess: Reaktive Politik oder Coup de Ministre?...................................195

3.2.1 Allparteiliche Problemwahrnehmung:
»Renovierungsbedarf beim Ausländerrecht«....................................................195
3.2.1.1 Intentionen des BMI: »Einen großen Wurf«......................................196
3.2.1.2 Skepsis der Regierungsparteien:
»Vor der Wahl kommt da nix mehr!«.................................................197
3.2.1.3 Positionen der Opposition: »Wir müssen eine Diskussion führen«...198

3.2.2 Ministerielle Federführung:
»Im ›Spiegel‹ angekündigt, bevor wir darüber gesprochen haben«.................199
3.2.2.1 Eine alte Idee: »Expertenkommission unter Einbeziehung
der gesamten Zuwanderungsproblematik«.........................................199
3.2.2.2 Handlungsdruck durch ökonomisch-gesellschaftliche Interessen:
»Nicht mit 51 zu 49 Prozent«.............................................................201
3.2.2.3 Koalitionsarithmetik: »Kein Privatvergnügen des Innenministers«...203

3.2.3 Berufung und personelle Struktur:
»Repräsentanten ganz hochwohllöblicher Vereinigungen«..............................208
3.2.3.1 Vorbild Weizsäcker-Kommission:
»Bei der Zuwanderungskommission politisch Pate gestanden«.........208
3.2.3.2 Einbindung von Parteien und Opposition:
»Wie könnt ihr aussuchen, wer uns vertreten soll?«..........................210
3.2.3.3 Interessenvertreter und Sachverständige:
»Der Vorsitzende des BDI kann kein Migrationsexperte sein«.........212
3.2.3.4 Migrantenrepräsentation: »Ein Salonvertreter von uns«....................217
3.2.3.5 Infrastruktur und Arbeitsstab:
»Ein Kästchen in der Abteilung M«...................................................219