Modellierung gesetzlicher Rahmenbedingungen für Verwaltungsprozesse aus dem E-Government PDF
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Sebastian Olbrich Modellierung gesetzlicher Rahmenbedingungen für Verwaltungsprozesse aus dem E-Government GABLER EDITION WISSENSCHAFT Sebastian Olbrich Modellierung gesetzlicher Rahmenbedingungen für Verwaltungsprozesse aus dem E-Government Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Paul Alpar GABLER EDITION WISSENSCHAFT Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://dnb.d-nb.de> abrufbar. Dissertation Universität Marburg, 2007 1. Auflage 2008 Alle Rechte vorbehalten © Gabler | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2008 Lektorat: Frauke Schindler /Anita Wilke Gabler ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.gabler.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbe- sondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. indiesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-8349-1137-7 Geleitwort DasInternethatStrukturenundGewohnheiteninvielenBereichendeswirtschaftlichenundge- sellschaftlichenLebensentscheidendvera¨ndert.Dasgiltjedochamwenigstenfu¨rdenUmgang derBu¨rgerundUnternehmenmitdemStaatundfu¨rdieArbeitinnerhalbo¨ffentlicherInstitutio- nen.EinehoheNutzungdesInternetsfindetindiesemBereich,alsE-Governmentbezeichnet, fastnurdortstatt,wosiegesetzlichvorgeschriebenwurde.Dasliegtunteranderemdaran,dass indiesemFallnichtnurtechnischeundorganisatorischeFragenzulo¨sensind,sondernoftzuerst politischeAbstimmungsprozessedurchgefu¨hrtwerdenmu¨ssen,bevoreinoptimalerEinsatzder Technologieu¨berhauptgesetzlichmo¨glichwird.VordemHintergrundderstetenForderungan staatlicheInstitutionennachmehrBu¨rgerna¨heeinerseitsundderSuchenachRationalisierungs- potenzialandererseits,gibteszuE-GovernmentjedochkeinesinnvollenAlternativen.Demsich ausdieserSituationergebendendringlichenWunsch,diebeiderGestaltungcomputergestu¨tz- tero¨ffentlich-rechtlicherProzesseverbundenenRechtsfragenzuberu¨cksichtigen,entsprichtdie vonSebastianOlbrichvorgelegteArbeit.Sieero¨rtertdierechtlicheProblematikinsystemati- scherundu¨berausgru¨ndlicherWeiseausgestaltungs-undprozessorientierterSicht. Anhand der Parallelen zum E-Commerce und einer knappen Beschreibung der Entwicklung vonE-GovernmentindenletztenJahrenwirdoffensichtlich,dassdieinE-Governmentgesetz- tenHoffnungenbishernichthinreichenderfu¨lltwurden.DasvomAutorvorgelegte,geordne- teundaufbereiteteMateriallieferthierfu¨rdieErkla¨rungindermangelhaftenDokumentation undU¨berarbeitungdero¨ffentlich-rechtlichenLeistungsprozesse.ZurVerbesserungdiesesUm- standesentwickeltderAutoreineVorgehensweise,dievondersemi-formalenDokumentation vonProzessenbishinzuausfu¨hrbarenGescha¨ftsprozessmodellenreicht.DieseVorgehensweise bautgeschicktaufbestehendenModellierungsmethodenaufunderga¨nztdiesegeringfu¨gigfu¨r Verwaltungsprozesse. DerBeweis,dassdashiervorgeschlageneKonzepteffektivfunktioniert,wirdanhandeiniger realerBeispielegefu¨hrt.DieseBeispielediskutierenschematischselektierteAnwendungsfa¨lle aus der Metropolregion Rhein-Neckar. Dabei kommt die Arbeit zu weiteren praktischen Er- kenntnissen.Sowirdbeispielsweisedemonstriert,dassdieStandardisierungvonVerfahrender- V art,dasssieallevorkommendenVarianteninnerhalbeinerEinheitbeinhalten,seiesderMRN oderderEU,keineswegssinnvollist.Daswu¨rdezueinergesteigertenKomplexita¨tderVer- fahren fu¨r manche Untereinheiten (z.B. La¨nder oder Kommunen) fu¨hren und vermutlich zu ho¨herenKostentrotzodergeradewegenE-Government.EbensowirddasverbreiteteKonzept derU¨bertragungvonerprobtenVorgehensweisen(sogenanteBestPractices)aufandereOrga- nisationseinheiteninFragegestellt.SchließlichwirddieLeistungserstellunginortsgebunde- nenOrganisationseinheiten(z.B.inBu¨rgerbu¨ros)gerademitderBeru¨cksichtigungvonlokalen Umsta¨ndenbegru¨ndet. In der gesamten Arbeit steht die Frage der Rechtssicherheit und -verbindlichkeit von elek- tronisch ausfu¨hrbaren Gescha¨ftsprozessmodellen im Vordergrund. Das Vorgehensmodell von SebastianOlbrichmachtauchhierzuwertvolleVorschla¨ge,indemesdieentsprechendenVor- schriftenexplizitindasModellierungsverfahreneinbindet.DiegewonnenenErkenntnissesind somitauchaußerhalbdeso¨ffentlichenSektorsvonBedeutung. InsgesamtistdieArbeitgeeignet,fu¨rdieo¨ffentlicheundvorallemauchdiepolitischeDiskus- sionAnregungenzugeben.SiekommtzumrechtenZeitpunktundverdientu¨berdiewissen- schaftlicheLeistunghinausBeachtung. Prof.Dr.PaulAlpar VI Vorwort DasGefu¨hl,dieseArbeitzurDruckreifezubringen,istvergleichbarmitdemderAnkunftnach einerlangenReise.DieReisebegannvoretwa4Jahren,alsmirnachderDiplomarbeitangebo- tenwurde,weiterwissenschaftlichzuarbeiten,einerWeisedesArbeitens,anderichzunehmend Spaßgefundenhabe.BereitsnachkurzerZeithatteichdamalsdenGedanken,rechtlicheRah- menbedingungeninausfu¨hrbareModellezuintegrierenundbeiderGestaltungvonProzessen explizitzuberu¨cksichtigen.ObschondieArbeitsbeispieleausdemE-Governmentstammen,ist dieseinThemenbereich,derweitu¨berdenBereichhinausBeachtungverdient. Natu¨rlichbeinhaltetdieseArbeitausschließlichmeineGedanken,Ideen,WorteundKonzep- te. Ich mo¨chte jedoch nicht diejenigen vergessen, die Anteil am Erfolg dieser Arbeit haben. Zuna¨chst sei mein Betreuer Prof. Dr. Paul Alpar erwa¨hnt, der mir die Gelegenheit und stets die no¨tigen Freira¨ume gab, um diese Arbeit erfolgreich zu gestalten. Die Mo¨glichkeit, mich konzeptionellauseinanderzusetzen,hatteichmitmeinenKollegenProf.Dr.CarloSimon,Dr. Bjo¨rnNiehavesundDr.PhilippLouis.Daru¨berhinaushabenmirKassianOrtnerundDr.Stef- fenBlaschkestetskontroverseDiskussionenangeboten,diemeinenBlickwinkelvera¨nderten underweiterten.RichardNowelldankeichfu¨rdieVerbesserungmeinerAusdrucksfa¨higkeitin derenglischenSprache. Vielederaufgeza¨hltenKollegensindauchguteFreunde.AndereguteFreundemussichum Versta¨ndnisfu¨rdiefehlendeZeitdurchmeinEngagementandieserArbeitbitten.Ebensomei- nerFamilie,dieeinigeZeitohnemichverbringenmusste,dankeichfu¨rihrVersta¨ndnis.Be- sondererDankgiltdabeimeinenGroßeltern,diestetsvollerStolzaufmeineArbeitwarenund michbeimeinenVorhabenimmerfo¨rderten.Leiderko¨nnensiedieseArbeitnichtmehrinden Ha¨ndenhalten. SebastianOlbrich VII Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung 1 1.1 Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 1.2 ZielsetzungundLo¨sungsansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 1.3 WissenschaftlicherBeitrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1.4 AufbauderArbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 2 E-Government:DerWegzurvirtuellenVerwaltung 11 2.1 DefinitionundAbgrenzungvonE-Government . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 2.2 ParallelenundUnterschiedezumE-Commerce . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 2.3 VerwaltungsmodernisierunginderBundesrepublikDeutschland . . . . . . . . 16 2.4 OrganisatorischeAspektedesE-Governments . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 3 Analysedero¨ffentlich-rechtlichenVerwaltungsprozesse 23 3.1 StatusquoundEinflu¨ssederletztenJahre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 3.1.1 KategorisierungderVerwaltungsta¨tigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . 24 3.1.2 Exkurs:organisatorischeHerausforderungamBeispielderdigitalenSi- gnaturen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 3.1.3 NewPublicManagement(NPM). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 3.2 Arbeitsprozesseindero¨ffentlichenVerwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 3.2.1 O¨ffentlich-rechtlicheProzesseuntervollsta¨ndigerInformation . . . . . 34 3.2.2 O¨ffentlich-rechtlicheProzesseunterunvollsta¨ndigerInformation . . . . 36 3.2.3 KoordinationundArbeitsteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 3.2.4 VomArbeitssystemzurAufbauorganisation . . . . . . . . . . . . . . . 40 3.3 ProzessorientiertesVerwaltungshandeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 4 ModellierungvonE-Government-Prozessen 47 4.1 IKT-undManagement-Unterstu¨tzungdurchModellbildung. . . . . . . . . . . 48 4.1.1 SystemtheoretischeGrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 IX 4.1.2 BusinessProcessModelling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 4.1.3 DerSchrittvomE-BusinesszumE-Government . . . . . . . . . . . . 53 4.2 ModellierungsanforderungenvonE-Government . . . . . . . . . . . . . . . . 55 4.2.1 AktuellerStandderImplementierungvonE-Government . . . . . . . . 56 4.2.2 Grundsa¨tzeordnungsgema¨ßerModellierung. . . . . . . . . . . . . . . 58 4.2.3 DerjuristischerAnsatzderRechtsvisualisierung . . . . . . . . . . . . 61 4.3 ErweiterungderModellierungsmethoden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 4.3.1 ModellierungmitEPK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 4.3.2 VerwendungdereEPK-SyntaxzurDarstellungvonGesetzen . . . . . . 69 4.3.3 FormaleModellierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 4.4 Kombinationvonsemi-formalerundformalerModellierung . . . . . . . . . . 77 4.4.1 U¨berfu¨hrungvonEPKinformaleSemantik . . . . . . . . . . . . . . . 77 4.4.2 ProblemederdirektenU¨bersetzungsemi-formalerinformaleModelle . 79 4.4.3 Integrationweiterfu¨hrenderModellierungskonzepte. . . . . . . . . . . 81 4.5 IntegrationrechtlicherBestimmungenindieProzessmodellierung . . . . . . . 84 5 DieMetropolregionRhein-Neckar(MRN) 87 5.1 DieEntwicklungderKurpfalzzurMRN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 5.2 DieOrganisationsstrukturenderMRN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 5.3 GliederungundKonsolidierungderInstitutionen . . . . . . . . . . . . . . . . 92 5.4 E-GovernmentinderMRN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 5.5 Anforderungsanalysefu¨rE-GovernmentinderMRN . . . . . . . . . . . . . . 98 6 ModellierungvonE-Government-ProzessenundihrerEinbindungindieStruktu- renderMRN 103 6.1 DasAnmeldeverfahrenzurSozialversicherung. . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 6.1.1 BeschreibungdesIst-Prozesses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 6.1.2 U¨berfu¨hrungineinsemi-formalesProzessmodell . . . . . . . . . . . . 106 6.1.3 Grenzendersemi-formalenAnalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 6.2 ErweiterungderPerspektivedurchdieU¨bersetzungineinformalesModell . . 109 6.2.1 DasAntragsverfahrenzurSVinderformalenDarstellung . . . . . . . 109 6.2.2 ModellierungvonAusnahmenundAbweichungenimProzessablauf . . 111 6.2.3 DarstellungderzeitlichenKomponente . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 6.3 ImplementierungderModelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 6.3.1 ImplementierungdesE-Government-Prozesses . . . . . . . . . . . . . 116 6.3.2 ImplementierungdesKomplementa¨r-Prozesses . . . . . . . . . . . . . 117 6.3.3 DarstellungundU¨berpru¨fungdesGesamtprozesses . . . . . . . . . . . 117 6.4 ErkenntnisgewinneausderumfassendenModellierung . . . . . . . . . . . . . 120 X 7 ModellierungvonunterschiedlichausgestaltetenE-Government-Prozesseninder MRN 123 7.1 ModellierungvonProzessvielfalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 7.1.1 StandardsundProzessvielfaltinderModellierung . . . . . . . . . . . 124 7.1.2 EinobjektorientierterAnsatzzurBeschreibungverschiedenerProzesse mitgleichemOutput . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 7.2 HarmonisierungderParkberechtigungfu¨rSonderzonen . . . . . . . . . . . . . 128 7.2.1 Semi-formaleBeschreibungdergesetzlichenAnforderungen . . . . . . 128 7.2.2 ProzessvielfaltinderMetropolregionRhein-Neckar . . . . . . . . . . 130 7.3 U¨bersetzungineinformalesModell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 7.3.1 AnpassungenimformalenAnsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 7.3.2 AllgemeineundspezielleProzessauspra¨gungimModell . . . . . . . . 135 7.4 KritischeBetrachtungvonBest-Practice-Lo¨sungen . . . . . . . . . . . . . . . 137 8 HarmonisierungvonE-Government-ProzesseninderEUundderMRN 139 8.1 ProzessanalysederAnmeldungvonKfz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 8.1.1 Prozessbeschreibungfu¨rKfz-ZulassungnachdeutschemRecht. . . . . 140 8.1.2 AbweichendeProzessgestaltungdurchAusnahmetatbesta¨nde. . . . . . 141 8.1.3 ProzessvielfaltinderEuropa¨ischenUnion . . . . . . . . . . . . . . . . 145 8.2 HarmonisierungderProzesseimModell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 8.2.1 HarmonisierungbeiaktuellerdeutscherGesetzgebung . . . . . . . . . 149 8.2.2 Harmonisierungu¨berdenAusnahmetatbestand . . . . . . . . . . . . . 151 8.3 ErgebnissederHarmonisierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 9 Schlussbetrachtung 155 9.1 Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 9.2 Ausblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Anhang 163 Literaturverzeichnis 173 XI
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