Missbrauch im Sozialstaat: Eine Analyse des Missbrauchsarguments im politischen Diskurs

175 Pages·2000·5.013 MB·German

by  Diane Wogawa (auth.)

Diane Wogawa
Missbrauch im Sozialstaat
Diane Wogawa
Missbrauch
im Sozialstaat
Eine Analyse
des Missbrauchsarguments
im politischen Diskurs
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH
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ISBN 978-3-531-13455-0 ISBN 978-3-663-10811-5 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-10811-5
Inhalt
Vorbemerkung ................................................................................................. 7
Einleitung ........................................................................................................ 9
Erster Teil: Theoretische EriSrterungen
1. Die Eigenlogik der sozialpolitischen Mi8brauchsdiskussion ............... 13
1.1. Bestimmung des Begriffs "MiBbrauchsdiskussion" ....................... 13
1.2. MiBbrauch als "soziales Problem" ................................................. 15
1.3. Das MiBbrauchsargument -Kontexte und Intentionen ................... 23
104. Thematische Schwerpunkte der MiBbrauchsdiskussion ................. 31
104.1. Arbeitslosigkeit und Krankheit als Themen im
MiBbrauchsdiskurs .................................................................. 31
104.2. Der unspezifische MiBbrauchsvorwurf.. ....................... 40
1.5. GegenUberstellung von "MiBbrauch" im Rahmen der MiBbrauchs
diskussion und "MiBbrauch" in der sozialstaatlichen Realit1it anhand
von Begriffen, Inhalten und empirischen Befunden ............................. 42
1.5.1. Analyse des Bereichs der Krankenversicherung ........... 46
1.5.2. Analyse des Bereichs der Sozialhilfe ............................ 52
1.5.3. Analyse des Bereichs Arbeitslosenversicherung ........... 70
2. Medien und Medienanalyse .................................................................... 79
2.1. Uber die Methode der Inhaltsanalyse ............................................. 79
2.1.1. Genese und Methodenkontroversen .............................. 79
2.1.2. Inhaltsanalyse und Medien ........................................... 84
2.2. Wichtige Ans1itze innerhalb der Medienforschung ........................ 86
2.2.1. Gatekeeper .................................................................... 86
2.2.2. Themenselektion anhand von Nachrichtenfaktoren ...... 88
2.2.3. Agenda Setting .............................................................. 91
2.2.4. Die Schweigespirale ..................................................... 93
2.2.5. Reflexions-versus Kontrollhypothese .......................... 95
2.2.6. Zusammenfassung und Operationalisierung fUr den ...... ..
MiBbrauchsdiskurs .................................................................. 97
5
3. Das Untersuchungsmedium FAZ .......................................................... 100
3.1. Die FA Z als Gegenstand von Inhaltsanalysen .............................. 100
3.2. Charakterisierung von Elitepresse und Boulevardpresse .............. 10 I
3.3. Die FAZ als Meinungsblatt ........................................................... l06
3.3.1. Nachricht und Meinung ............................................... 108
3.3.2. Meinungen und Positionen der FAZ ............................ 112
3.4. Der Zeitraum der FAZ-Analyse .................................................... 119
Zweiter Teil: Empirische Untersuchung
I. Design und Durchffihrung der Inhaltsanalyse. .................................... 126
1.1. Der ForschungsprozeB .................................................................. 126
1.2. Problemstellung und Hypothesen ................................................. 127
1.3. Auswahl des Untersuchungsmaterials und des Untersuchungszeit-
raums ................... " ............................................................................... 129
1.3.1. Untersuchungsmaterial ................................................ 129
1.3.2. Untersuchungszeitraum ............................................... 129
1.4. Das empirische Erhebungsinstrument.. ......................................... 130
2. Darstellung und Interpretation der Ergebnisse ................................... 134
2.1. Gesamtfrequenzen ........................................................................ 134
2.2. Inhalt1iche Verteilungen ............................................................... 137
2.3. Vergleiche zwischen der Gesamtfrequenz und den Frequenzen der
Teildebatten .......................................................................................... 142
2.3.1. Teildebatte "MiBbrauch der Krankenversicherung" .... 142
2.3.2. Der unspezifische MiBbrauchsvorwurf. ....................... 143
2.3.3. Teildebatte "MiBbrauch der Arbeitslosenversiche-.......... .
rung" ....................................................................................... 144
2.3.4. Teildebatte "MiBbrauch der Sozialhilfe" .................... .145
2.4. Querschnittsbetrachtungen spezifischer Zeitabschnitte ................ 148
2.4.1. 4. Quartal 1982 bis 1. Quartal 1983 .......................... 149
2.4.2. 2. Quartal 1983 bis 2. Quartal 1984 .......................... 151
2.4.3. 3. Quartal1984 bis 4. Quartal1985 .......................... 153
2.4.4. 1. Quartal 1986 bis 4. Quartal 1989 .......................... 155
2.4.5. 1. Quartal 1990 bis 4. Quartal 1990 .......................... 157
2.4.6. 1. Quartal 1991 bis 4. Quartal 1992 .......................... 158
2.5. Vergleich der Inhaltsanalyse-Daten mit Extra-Media-Daten ........ 160
2.6. ResUmee ........................................................................................ 165
Literatur ........................................................................................................ 167
6
Vorbemerkung
Sich mit dem Thema "MiBbrauchsdebatte" zu beschllftigen, heiBt unweigerlich
auch, sich in kontroverse Debatten zu begeben. Dies zeigte sich in zahlreichen
Gesprllchen und Diskussionen, die sich aus meiner Arbeit an dem Thema ergaben.
Dabei wurde immer wieder auch deutlich, in welch starkem MaBe die Auffassun
gen zum MiBbrauch sozialer Leistungen von dem medial vermittelten MiB
brauchsbild geprllgt sind.
Urn MiBverstllndnissen vorzubeugen: Es geht nicht darum, MiBbrauchshand
lungen in der Realitllt zu bestreiten oder kleinzureden. Doch erklllrt deren Vorhan
densein eben nicht die fast permanente Beschllftigung der Medien mit diesem
Sachverhalt. Vielmehr spielen zahlreiche Faktoren und Interessenkonstellationen
eine Rolle und diese filhren dazu, daB anstelle vieler empirisch vorfindbarer
Handlungsmuster, die als "MiBbrauch sozialer Leistungen" einzustufen sind, ein
Konstrukt "SozialmiBbrauch" entsteht, das als eine den Sozialstaat bedrohende
Erscheinung wahrgenommen wird.
Bekanntlich ist der wahre Feind der Wahrheit nicht die LUge sondem der My
thos und wenn Norbert Elias den Soziologen als Mythenjllger beschreibt, dann ist
es sicher auch gerechtfertigt, den Mythos "SozialmiBbrauch", wie er in der propa
gierten Form durch die Medien geistert, zu analysieren und zu hinterfragen -auch
wenn man dadurch in kontroverse Debatten gerllt. Wenn ich zeigen kann, daB
zwischen der Realitllt des MiBbrauchs sozialstaatlicher Leistungen und seiner
Thematisierung in den Medien eine starke Diskrepanz besteht, daB es sich bei der
Thematisierung urn eine mediale Konstruktion handelt, die eigenen GesetzmllBig
keiten folgt, jedoch gestaltend auf die sozialpolitische Entwicklung wirken kann,
dann hat dieses Buch seinen Zweck erfiillt.
Dieses Buch basiert auf meiner Dissertation, die 1999 an der Fakultllt fur So
zialwissenschaften und Philosophie der Universitllt Leipzig eingereicht und ange
nommen wurde.
Dank sagen mBchte ich all denen, die zum Gelingen meiner Arbeit beigetragen
haben. Neben meinem Doktorvater Prof. Georg Vobruba betrifft dies vor aHem die
Hans-Bockler-Stiftung, die mich in meiner Promotionszeit materiell und ideell
gef6rdert hat und auch den Druck des Buches mit untersrutzte. Weiterhin danke
ich Susan Ulbricht, die an der Erhebung der Inhaltsanalyse-Daten beteiligt war und
ohne deren Hilfe ich den Untersuchungszeitraum vermutlich nicht als Vollerhe
bung hlltte bearbeiten konnen.
Ganz besonders herzlich mochte ich meinem Mann, Frank Wogawa, dafur
danken, daB er mir immer mit Rat und Tat zur Seite stand.
7
Einleitung
MiBbrlluchliche Inanspruchnahme von Sozialleistungen erscheint in der offentli
chen Wahrnehmung als ein zentrales Problem von Sozialpolitik. So ist die Rede
yom MiBbrauch regelmllBig Bestandteil politischer A.uBerungen, auch Uber die
Grenzen der verschiedenen politischen Lager hinweg. MiBbrauch scheint ein all
tagsweltlich vertrautes Problem zu sein und es mange It nicht an vermeintlich typi
schen BeispielflUlen fllr "Schmarotzer", die als Ausdruck des "Sozialhylinentums"
in der "sozialen Hlingematte" des Sozialstaats liegen. Die dominierenden offentli
chen Vorstellungen spiegelnjedoch ein Bild yom MiBbrauch wider, welches keine
reale Entsprechung hat. Obwohl die Rede yom MiBbrauch scheinbar empirische
BezUge aufweist, ist sie eigentlich vollig realitlltsfem. Dies zeigt sich auf verschie
denen Ebenen. Das was offentlich als MiBbrauch thematisiert wird, meint allzu oft
die Inanspruchnahme sozialer Leistungen an sich, oder bezieht sich auf weitgehend
hypothetische MiBbrauchsmoglichkeiten. AuBerdem wird prinzipiell vemachlas
sigt, daB in jedem Teilbereich des Systems sozialer Sicherung Mechanismen zur
Verhinderung von MiBbrauchen installiert sind. Dnd letztlich stellt MiBbrauch in
der Realitat auch kein Massenphlinomen oder eine den Sozialstaat bedrohende
Erscheinung dar.
MiBbrauch zu problematisieren und in einen Zusammenhang mit Funktionsde
fiziten von Sozialpolitik zu bringen, ist ein genuin sozialstaatskritisches Muster. In
der MiBbrauchsdebatte ist weniger eine neutrale Auseinandersetzung mit Fehl
entwicklungen zu sehen, als vielmehr ein Instrument der Interessenvermittlung.
Ober die Verbreitung des MiBbrauchsvorwurfs wird Sozialpolitik insgesamt nega
tiv besetzt, es finden Interessenspaltungen statt und die Akzeptanz wohlfahrts
staatlicher MaBnahmen sinkt.
1m Gegensatz zu der groBen Aufinerksamkeit, die dem vermuteten MiBbrauch
im offentlichen Diskurs zukommt, steht der merkwUrdige Mangel an kritischer
RUckfrage und wissenschaftlicher Reflexion des Phanomens.
Die MiBbrauchsdiskussion wurde bisher nur in sehr wenigen Arbeiten als ei
genstlindiger Dntersuchungsgegenstand behandelt. In monographischer Form ist
sie Uberhaupt noch nieht bearbeitet worden. Es existieren einige wenige Aufsatze,
die sieh der Problematik widmenl sowie verschiedene Werke, in denen das Thema
am Rande erwiihnt wird, wiihrend andere Fragen im Zentrum stehen.2 Haufiger
I Beispielsweise Henkel, Heinrich A./Pavelka, Franz: MiBbrauch und Sozialpolitik -Kritik an Strate·
gien zur Begrenzung des Wohlfahrtsstaats, in: Neue Praxis 2 (1982), S. 109-116.
2 Z.B. Vobruba, Arbeiten und Essen. Politik an den Grenzen des Arbeitsmarkts, Wien 1989, S. 186ff.
9
dagegen finden sich in sozialpolitischen Abhandlungen kurze Hinweise auf die
MiBbrauchsdiskussion. Diese beschrllnken sich zumeist auf Feststellungen in dem
Sinne, daB es sich dabei urn eine konstruierte Debatte handele, die realen Erschei
nungen nicht gerecht werde.
Daneben gibt es einige Arbeiten, die die MiBbrauchsdiskussion in spezifischen
Teilbereichen des Sozialleistungssystems behandeln. Die urnfassendste Auseinan
dersetzung fand bisher mit der sogenannten Fehlzeiten- oder Krankenstandsdebat
te3 statt. Auch MiBbrauchsvorwllrfe, die sich auf die Bereiche Arbeitslosenversi
cherung4 und Sozialhilfe5 beziehen, wurden analysiert. Obwohl dam it die Kem
themen der MiBbrauchsdiskussion herausgegriffen sind, fehlt es jedoch an einer
systematischen Beschliftigung mit der MiBbrauchsdiskussion als Gesamterschei
nung, die zu Aussagen gelangt, die tiber die Einzelthemen hinausgehen.
Bisher mange It es weiterhin an empirischen Untersuchungen zur MiBbrauchs
thematik. Zwar finden sich verschiedentlich Vermutungen zu Inhalt und Auftreten
des MiBbrauchsvorwurfs, eine konsequente Analyse der Themenkarriere existiert
jedoch nicht.
Die MiBbrauchsdebatte muB jedoch im Gegensatz zur bisherigen wissenschaft
lichen und publizistischen Aufarbeitung sowohl als integraler Bestandteil der
Auseinandersetzung urn den Sozialstaat als auch als autonomes eigenstandiges
Phlinomen der Interessenvermittlung und -durchsetzung im politischen Diskurs
angesehen werden. MiBbrauchsvorwiirfe beruhen ihrem Selbstverstlindnis nach auf
empirischen Aussagen, doch die genaue Betrachtung empirischer Befunde zum
Auftreten miBbrliuchlichen Verhaltens sowie die Analyse der MiBbrauchsdiskussi
on selbst machen deutlich, daB diese eben kein Abbild der sozialstaatlichen Reali
tat darstellt. Sie ist vielmehr durch eine spezifische Eigenlogik gekennzeichnet, die
wiederum die Inhalte und das Auftreten des MiBbrauchsthemas sowie den offentli
chen Umgang damit beeintluBt.
In dieser Arbeit soli deshalb der Versuch untemommen werden, die MiB
brauchsdiskussion als "Realitat eigener Art" zu analysieren. Dies geschieht sowohl
auftheoretischer als auch empirischer Ebene.
3 Siehe dazu v.a. folgende Arbeiten: Jaufmann, Dieter: Lieber krankfeiern als gesundschuften? Klar
stellungen und Anmerkungen zur Arbeitsunfilhigkeitsdebatte, in: Soziale Sicherheit 8/9 (1993), S.
225-229.; Jaufmann, DieterlKistler, Ernst/Pfaff, Martin: Einstellungen zur Arbeit und Arbeitsun
filhigkeitszeiten im vereinten Deutschland. Bochum 1993.; Jaufmann, DieterlMezger, ErikaIPfaff,
Martin (Hrsg.): Verfilllt die Arbeitsmoral? Zur Entwicklung von Arbeitseinstellungen, Belastungen
und Fehlzeiten, FrankfurtlMain, New York 1995.
4 So z.B. folgende Beitrage: Grau, Uweffhomsen, Klaus: Die Attributierung des Vorwurfs der Ar
beitsunwilligkeit -Zur Rolle der Arbeitslosen, in: Kieselbach, ThomaslWacker, Ali (Hrsg.). Indivi
duelle und gesellschaftliche Kosten der Massenarbeitslosigkeit. Weinheim 1987, S. 107-119. DGB
Bundesvorstand. MiBbrauch mit dem MiBbrauch, in: Soziale Sicherheit 3 (1993), S. 73 bis 81.
5 Die Diskussion urn den MiBbrauch der Sozialhilfe wird z.B. thematisiert von Becker, Thomas:
Armut in Deutschland. Das Marchen vom SozialmiBbrauch, in: Sozialcourage 2 (1996), S. 4-8.
10
1m theoretischen Teil der Arbeit wird es im ersten Hauptkapitel des ersten
Teils zunachst darum gehen, die verschiedenen Dimensionen zu umreiBen, die die
Eigenlogik der MiBbrauchsdebatte ausmachen. Ihre Kontexte und Intentionen
sollen aufgezeigt und Schwerpunkte innerhalb der MiBbrauchsdebatte herausgear
beitet werden. Wie ich zeigen werde, erfolgt im Rahmen der MiBbrauchsdebatte
die Konzentration auf bestimmte Sachverhalte - insbesondere Krankheit und Ar
beitslosigkeit - nicht zuflUlig, sondem systematisch. Diese Sachverhalte weisen
eine hohe argumentative Eignung auf, wenn es darum geht, MiBbrauch als Pro
blem zu definieren.
Detailliert werde ich dann die wichtigsten MiBbrauchsvorwlirfe und ihre Be
grundungsmuster Aspekten der sozialstaatlichen Realitat gegentiberstellen. Wenn
ich bei meiner Analyse von der Pramisse ausgehe, daB die Offentlich dominieren
den Auffassungen zum MiBbrauch vollig realitatsfem sind, so ergibt sich daraus
auch die Notwendigkeit, Begriffe, Inhalte und empirische Befunde zu betrachten,
die mit dem MiBbrauch in der Realitat in Zusammenhang stehen.
Das offentliche MiBbrauchsbild ist primiir medienvermittelt. Die Medien sind
in der Gegenwartsgesellschaft wichtigster Austragungsort von Problemkonstruk
tionen, gleichzeitig jedoch auch interessengeleiteter Akteur in diesem ProzeB. 1m
zweiten Hauptkapitel werde ich deshalb unterschiedliche medientheoretische An
satze vorstellen, die insgesamt die ambivalente Rolle der Medien fUr Prozesse
offentlicher Meinungsbildung ins Blickfeld rucken.
1m dritten Hauptkapitel wird bereits die Verbindung zum empirischen Teil der
Arbeit geschaffen. 1m Zentrum des Abschnitts steht die FA Z, an der ich eine in
haltsanalytische Untersuchung zur MiBbrauchsthematik durchgefUhrt habe. Unter
verschiedenen Gesichtspunkten wird hier zunachst die generelle Bedeutung der
FAZ als Blatt der Wirtschaftseliten mit dem Anspruch der Meinungsbildungskom
petenz durchleuchtet. Dabei stelle ich den Bezug zur Funktionsweise der Medien
im Allgemeinen und zu medienintemen Prozessen her, beziehe aber auch die Pro
blematik der medialen MiBbrauchsthematisierung ein. Die Trennung zwischen
theoretischem und empirischem Teil ist insofem nicht strikt, als in dieses Kapitel
bereits einzelne Teilergebnisse der Inhaltsanalyse einflieBen, die unter dem Aspekt
der Vermischung von Nachrichten und Meinungen in der FAZ relevant sind.
Detailliert wird die empirische Untersuchungjedoch im zweiten Teil der Arbeit
vorgestellt. Mittels einer systematischen Inhaltsanalyse soli der Verlauf der MiB
brauchsthematisierung in der FA Z tiber einen Zeitraum von zehn Jahren erfaBt
werden. Ziel ist es, ein Abbild der Themenkarriere in diesem Zeitraum zu erhalten
und z.B. zu kliiren, ob die Thematisierung in Konjunkturen verlauft, wie in der
wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit der MiBbrauchsdebatte immer wieder
vermutet wird. AuBerdem sollen mit der empirischen Analyse auch Kenntnisse
daruber gewonnen werden, ob und in welchem MaBe einzelne Themen innerhalb
der Gesamtdebatte tiberwiegen. Bereits die theoretische Auseinandersetzung mit
der Thematik MiBbrauchsdebatte fUhrt zu der Vermutung, daB sich die meisten
II