Migrations- und Integrationsprozesse in Europa: Vergemeinschaftung oder nationalstaatliche Lösungswege? PDF
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Uwe Hunger · Can M.Aybek · Andreas Ette Ines Michalowski (Hrsg.) Migrations- und Integrationsprozesse in Europa Uwe Hunger · Can M. Aybek Andreas Ette Ines Michalowski (Hrsg.) Migrations- und Integrationsprozesse in Europa Vergemeinschaftung oder nationalstaatliche Lösungswege? Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie;detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://dnb.d-nb.de> abrufbar. 1.Auflage 2008 Alle Rechte vorbehalten © VSVerlag für Sozialwissenschaften | GWVFachverlage GmbH,Wiesbaden 2008 Lektorat:Katrin Emmerich / Marianne Schultheis VS Verlag für Sozialwissenschaften ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werkeinschließlichallerseiner Teile ist urheberrechtlich geschützt.Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohneZustimmungdes Verlags unzulässig und strafbar.Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen,Übersetzungen,Mikroverfilmungen und die Einspei- cherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen,Handelsnamen,Warenbezeichnungen usw.in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme,dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung:KünkelLopka Medienentwicklung,Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung:Krips b.v.,Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-16014-6 Inhalt Uwe Hunger/Can Aybek/Andreas Ette/Ines Michalowski Migrations- und Integrationsprozesse in Europa. Vergemeinschaftung oder nationalstaatliche Lösungswege?..........................................................................7 Teil I: Europäisierung der Migrationspolitik Mechthild Baumann Der Einfluss des Bundeskanzleramts und des Bundesministeriums des Innern auf die Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik.............................17 Klaudia Tietze Migration von Hochqualifizierten im Kontext der Entwicklung der Einwanderungskonzepte deutscher Parteien.......................................................35 Andreas Ette/Axel Kreienbrink Kooperation statt Harmonisierung: Konsequenzen europäischer Governance für die Europäisierung der deutschen Rückkehr- und Abschiebungspolitik.......51 Claudia Finotelli Regularisierung illegaler Migranten in Spanien und Italien: Planlose Steuerung oder effektive ex post Regulierung?..................................................75 Simon Fellmer Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaatsangehörigen. Ein klubtheoretischer Deutungsansatz zum Vergemeinschaftungswillen der Nationalstaaten.................................................................................................101 6 Inhalt Kerstin Rosenow Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf der Ebene der Europäischen Union..........................................................................................123 Teil II: Soziale Prozesse der Integration in Europa Aigul Alieva Institutioneller Kontext und individuelle Bildungserfolge: Die Wirkung des Bildungssystems auf die Schulerfolge von Einwandererkindern in Europa.....145 Can M. Aybek Jugendliche aus Zuwandererfamilien im Übergang von der Schule in den Beruf – Perspektiven der Lebenslauf- und Integrationsforschung....................167 Gunilla Fincke MigrantInnen der zweiten Generation in Europa: „Ausländerproblem“, „Parallelgesellschaft“ und sozio-ökonomischer „Niedergang“? Eine empirische Analyse am Beispiel Deutschlands mit Hilfe des Mikrozensus 2005..................................................................................................................191 Regina Soremski Soziale Mobilitätsorientierung in Familien türkischer Herkunft. Zur Wertetransmission aus der Perspektive der zweiten Generation......................235 Ana-Violeta Sacaliuc Mentoring: Integrationsinstrument für qualifizierte Migrantinnen...................253 Cornelia Fischer Peer counselling in der psychosozialen Versorgung von Migranten in Ostdeutschland..................................................................................................267 Margit Fauser Lokale Bürgerschaft: Kämpfe um politische Rechte und Mitgliedschaft von Migranten in Spanien.................................................................................287 Verzeichnis der Autorinnen und Autoren.........................................................307 Migrations- und Integrationsprozesse in Europa. Vergemeinschaftung oder nationalstaatliche Lösungswege? Uwe Hunger/Can Aybek/Andreas Ette/Ines Michalowski Die politische Gestaltung der Zuwanderung und der Integration von Zugewan- derten waren lange Zeit ein Hort nationaler Souveränität. Die Entscheidung über Zugang zum und Aufenthalt auf dem nationalen Territorium war ein konstituie- rendes Element moderner Staatlichkeit. Und Staaten machten von dieser Gestal- tungshoheit umfassenden Gebrauch. Sie öffneten die Grenzen für ausländische Arbeitskräfte, regulierten die Zuwanderung von Flüchtlingen und eröffneten oder begrenzten die Möglichkeit für Ausländer, mit ihren Familien aus ihren Her- kunftsländern in den neuen Aufenthaltsstaaten zusammen zu leben. Mit einer wachsenden wirtschaftlichen und politischen Integration Europas haben sich die Mitgliedstaaten für die Schaffung gemeinsamer Außengrenzen entschlossen und die Freizügigkeit für EU-Bürger innerhalb dieser Grenzen bestärkt. In diesem Zuge haben die Mitgliedstaaten einige bisher rein nationalstaatlich verortete Aufgaben wie die Bewachung der Grenzen an die EU bzw. einzelne Mitglied- staaten abgetreten, und auch in anderen Bereichen der Migrationskontrolle haben sich die Mitgliedstaaten für eine supranationale Regelung entschieden. Doch einige Bereiche haben bisher der Vergemeinschaftung widerstanden, wozu etwa die Regulierung der Arbeitsmigration gehört. Häufig wird auch die Integration von Zuwanderern als Themenbereich verstanden, in dem die Nationalstaaten ihre Entscheidungshoheit beibehalten. Gleichzeitig hat jedoch die Aufhebung der Grenzkontrollen innerhalb des Schengenraums und die damit direkt spürbare Freizügigkeit von EU-Bürgern zu der Frage geführt, wie mit der Differenz zwischen bereits seit langem in einem Mitgliedsstaat lebenden Drittstaatlern und EU-Bürgern verfahren werden soll. Als Antwort auf dieses Dilemma haben Institutionen wie die EU-Kommission die Annäherung des Rechtsstatus´ von Drittstaatlern an den Rechtstatus von EU- Bürgern propagiert. Dieser liberale Ansatz wurde von einigen EU-Mitglied- staaten gebremst, die ihre Souveränität hinsichtlich der Einreise und des Aufent- halts von Drittstaatsangehörigen nicht vollständig an die Europäische Union ab- geben wollten. Dass dies den Mitgliedstaaten gelungen ist, zeigen die Kann- 8 Uwe Hunger/Can Aybek/Andreas Ette/Ines Michalowski Regelungen, die etwa in den europäischen Richtlinien zum Familiennachzug und zum Status langaufhältiger Drittstaatsangehöriger enthalten sind. Denn neben der angestrebten Gleichstellung von Drittstaatlern mit EU-Bürgern enthalten beide Richtlinien auch eine Reihe von Regelungen, die den Nationalstaaten weiterhin einen eigenen Entscheidungsspielraum garantieren.1 Trotz solcher Widerstände gegen eine vollständige Harmonisierung orien- tieren sich die Mitgliedstaaten heute immer häufiger aneinander hinsichtlich der an Zuwanderer gestellten Integrationsanforderungen sowie hinsichtlich der von staatlicher Seite angebotenen Integrationsmaßnahmen. Kaum ein europäisches Land führt heute eine neue integrationspolitische Maßnahme ein, ohne zuvor die Praxis der europäischen Nachbarländer in Augenschein genommen zu haben. Auf europäischer Ebene etablierte Netzwerke wie das „National Contact Points on Integration“-Netzwerk von Beamten, die in nationalen Ministerien für Integ- rationsfragen zuständig sind und gemeinsam2 ein sog. „Handbook on Integrati- on“ erarbeitet haben, leisten einen enormen Beitrag zum Austausch und Ver- gleich von Integrationspolitiken und Integrationsergebnissen in den EU- Mitgliedstaaten. Durch diesen intensivierten Austausch ist es unter vielen euro- päischen Politikern und Verwaltungen in den letzten Jahren zu der Herausbil- dung eines gemeinsamen Problembewusstseins in Integrationsfragen gekommen. Dadurch kommt es auch in diesem eigentlich explizit nationalstaatlich gehalte- nen Politikbereich verstärkt zu einer Koordinierung des Handelns. Als Beispiel können Bestrebungen zur progressiven Angleichung der Statistiken zur Lebens- situation von Personen mit Migrationshintergrund in den verschiedenen Mit- gliedstaaten genannt werden.3 Diese vermehrte Konvergenz in migrations- und integrationspolitischen Fragen widerspricht zunächst der Unterscheidung pluralistischer, multikulturel- ler, republikanischer oder ethno-nationaler Integrationsmodelle, die in mittler- weile klassischen Vergleichsarbeiten als voneinander klar zu unterscheidende na- tionale Paradigmen herausgearbeitet worden sind (vgl. Brubaker 1992, Castles/ Miller 1993, Hammar 1985, Kastoryano 1996, Schnapper 1998, Todd 1994). Im deutsch-französischen Vergleich bauten die Modelle insbesondere auf den Staatsbürgerschaftsregimen (politisch in Frankreich, ethnisch in Deutschland) 1 So haben sich die Nationalstaaten etwa die Möglichkeit offengehalten, Familienmigration aus Drittstaaten durch das Stellen von Integrationsanforderungen noch vor der Einreise zu begren- zen (Michalowski, 2007). 2 In Zusammenarbeit mit der Migration Policy Group (MPG) in Brüssel: European Commis- sion/Migration Policy Group (2004), Handbook on Integration for policy makers and practitio- ners, Brussels. 3 Siehe hier beispielsweise auch die von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebene Studie zur Messung von Integration durch Indikatoren von Han Entzinger und Renske Bieze- veld (2003). Migrations- und Integrationsprozesse in Europa 9 auf, während der Vergleich mit Großbritannien eingesetzt wurde, um die franzö- sische Konzeption einer Beziehung zwischen Staat und individuellem Bürger von der angelsächsischen Herangehensweise des „communautarisme“, d. h. einer Beziehung zwischen Staat und (ethnischen) Gruppen zu unterscheiden. Die Ge- genüberstellung der niederländischen und der französischen Herangehensweise an Integrationsfragen diente vor allem zur Herausarbeitung von Unterschieden zwischen Multikulturalismus und Assimilation. Die Vergleiche zwischen Deutschland und den Niederlanden sowie zwischen Frankreich und Deutschland demgegenüber formulierten eine Kritik an der deutschen Politik als Nicht-Inte- grationspolitik, als verfehltem Rotationsmodell oder sogar als Segregationsmo- dell (Todd 1994). Aufgrund nationaler Entwicklungen wie der Änderung des deutschen Staatsangehörigkeitsrechtes im Jahr 1999/2000 oder der wachsenden Kritik am Multikulturalismus in den Niederlanden und der darauf folgenden Neuausrichtung der staatlichen Integrationspolitik aber auch aufgrund der bereits erwähnten wachsenden europäischen Integration erscheinen die klassischen Integrationsmodelle für den Vergleich von Integrationspolitiken in Europa heute nur noch wenig zeitgemäß. Jüngere empirische Arbeiten (Koopmans et al. 2005) zeigen darüber hinaus, dass es ohnehin zu einer Entkopplung zwischen Integrationspolitiken und Integ- rationsergebnissen kommen kann, d. h. dass die liberalsten Politiken nicht notge- drungen die besten Integrationsergebnisse liefern. Stattdessen verweisen diese neueren Forschungen auf die Relevanz anderer gesellschaftlicher Institutionen (Böcker/Thränhardt, 2005) oder etwa auf die Relevanz des Wohlfahrtsstaates (Koopmans, 2008) für Integrationsprozesse. Darüber hinaus verdeutlichen diese Forschungen, dass die Integration von Zuwanderern in Europa trotz wachsender Harmonisierung heute keineswegs nach einem einheitlichen Schema verläuft. Zum einen unterscheiden sich die nationalen Politiken zur Regelung der Einwan- derung und Integration von Zuwanderern noch stets voneinander wie auch der Migrant Integration Policy Index vom British Council und der Migration Policy Group4 jüngst gezeigt hat. Zum anderen unterscheiden sich die letztendlich er- zielten Integrationserfolge etwa im Hinblick auf die Arbeitsmarktintegration von Zuwanderern deutlich voneinander, was insbesondere im deutsch-niederlän- dischen Vergleich zu einigem Aufsehen geführt hat (Thränhardt 2002, Böcker/ Thränhardt 2003, Koopmans 2002). In den Niederlanden haben diese und ähnli- che Ergebnisse sowie die jüngeren politischen Entwicklungen zu einer generel- len Infragestellung des Multikulturalismus´ als erfolgreichem Integrationsmodell geführt, so dass die heutige niederländische Integrationspolitik wohl auch eher in die Nähe einer Assimilationspolitik gerückt werden kann. In Deutschland hinge- 4 Vgl. www.integrationindex.eu 10 Uwe Hunger/Can Aybek/Andreas Ette/Ines Michalowski gen haben politische Entwicklungen wie die Einführung des neuen Staatsangehö- rigkeitsgesetzes mit Elementen des ius soli und die allgemeine Anerkennung der Einwanderungssituation dazu geführt, dass das Gastarbeiter- oder ethnische Modell heute sicher kein zutreffender Analyserahmen ist. Südeuropäische Län- der wie Italien und Spanien haben sich schließlich in den vergangenen Jahren von einem Auswanderungs- zu einem Einwanderungsland gewandelt und for- dern damit eine Neubewertung ihrer Einwanderungssituation. Unter dem Titel „Migrations- und Integrationsprozesse in Europa. Verge- meinschaftung oder nationalstaatliche Lösungswege?“ fragt dieses Buch einer- seits nach den neuen, europäischen Kontexten, in denen die Gestaltung von Migrationspolitik aktuell erfolgt, und andererseits nach den Voraussetzungen, unter denen die gesellschaftliche Integration von Zuwanderern stattfindet. Die Beiträge im ersten Teil des Bandes diskutieren das Spannungsverhältnis zwischen verstärkten Harmonisierungsbemühungen und nationalen Herange- hensweisen im Hinblick auf bestimmte Probleme und Lösungsmöglichkeiten. Mehrere Beiträge widmen sich explizit dem Prozess der Europäisierung der Migrationspolitik. Mechthild Baumann zeigt, wie die europäischen Mitgliedstaa- ten unter massivem Einfluss insbesondere der deutschen Regierung ein gemein- sames Vorgehen im Bereich der europäischen Grenzsicherungspolitik entwickelt haben. Auch Klaudia Tietze verweist auf ein gemeinsames europäisches Prob- lembewusstsein im Bereich der Förderung der Zuwanderung von Hochqualifi- zierten, dem bis heute allerdings noch kein akzeptierter Vorschlag für eine ge- meinsame europäische Politik folgte. Im ersten Teil finden sich aber auch Analy- sen, welche die Dominanz und Persistenz nationaler Politikmuster belegen. Aus- gehend von Politikbereichen, in denen die EU bereits umfassende Regelungs- kompetenzen erlangen konnte, diskutieren drei Beiträge die Grenzen des Einflus- ses der Europäischen Union. So analysiert Claudia Finotelli mit der Regularisie- rungskampagne der spanischen Regierung eine politische Maßnahme, die von anderen Mitgliedstaaten durchaus kritisch gesehen, aber nicht verhindert werden konnte. Andreas Ette und Axel Kreienbrink stellen in ihrer Analyse des Einflus- ses der EU auf die deutsche Rückführungspolitik dar, wie marginal in vielen Fällen der europäische Einfluss bleibt und wie sehr die Mitgliedstaaten letztend- lich vor einer wirklichen Harmonisierung dieses Politikbereiches zurückschre- cken. Anhand der Klubtheorie zeigt Simon Fellmer darüber hinaus notwendige Bedingungen auf, zu denen eine verstärkte Zusammenarbeit der EU-Mitglied- staaten in bisher nicht-harmonisierten Bereichen der Migrations- und Integra- tionspolitik zu erwarten wäre. Wie bereits erwähnt, führte die Schaffung des Schengenraums durch die Aufhebung der Binnengrenzen konsequenterweise zu einem gemeinsamen und harmonisiertem Vorgehen im Bereich der Einwanderungskontrolle. In der Fort- Migrations- und Integrationsprozesse in Europa 11 führung dieses Gedankens ist auch die Vereinheitlichung der Regelungen für den Aufenthalt von langfristig niedergelassenen Drittstaatlern zu erwarten. So zeigt der Beitrag von Kerstin Rosenow, dass das Interesse der Nationalstaaten an einer Harmonisierung der Integrationspolitik wächst und es über semi-formelle Ab- stimmungsprozesse zwischen europäischen Institutionen und den Mitgliedstaaten zu ersten Annährungen in der Integrationspolitik kommen konnte, die durch europäische Richtlinien aufgegriffen und erweitert wurden. Gleichzeitig gilt Integrationspolitik unter anderem aufgrund der lokalen Verankerung der dort stattfindenden Prozesse nach wie vor als ein Politikfeld, in dem keine vollständi- ge Harmonisierung zu erwarten ist. Der zweite Teil des Buches greift diesen noch immer stark national veran- kerten Bereich der Integrationspolitik auf und verdeutlicht anhand von aktuellen Forschungsergebnissen, die sich sowohl auf die Integration im Schul- und Aus- bildungssystem als auch auf Prozesse der politischen und der individuellen, so- zio-psychologischen Integration beziehen, die Komplexität der gesellschaftlichen Realität. Schnell wird deutlich, dass die Steuerung und Förderung eines so viel- schichtigen, da sowohl individuellen als auch gesellschaftlichen Prozesses wie dem der Integration, nur bedingt über standardisierte Lösungen auf europäischer Ebene sichergestellt werden kann. Schon die Ausgangssituation und die instituti- onellen Rahmenbedingungen, unter denen ein intergenerationeller Integrations- prozess verläuft, unterscheiden sich stark in den einzelnen Mitgliedstaaten, spie- geln sie doch die Hindernisse und Chancen wider, die allgemeine Strukturen wie etwa das Schul- und Ausbildungssystem für Personen mit Migrationshintergrund darstellen. Diesem Forschungsansatz geht der Beitrag von Can Aybek nach, der die spezifischen nationalstaatlichen Bedingungen für den Übergang in das Be- rufsleben für die teils besondere Situation von Jugendlichen mit Migrationshin- tergrund untersucht. Aus ähnlicher Perspektive nähert sich auch der Beitrag von Aigul Alieva dem Thema der unterschiedlichen Bildungserfolge von Schülern mit und ohne Migrationshintergrund in mehreren europäischen Ländern. In die- sem Zusammenhang betont die Autorin die Relevanz der Struktur des Bildungs- systems für den Schulerfolg von Zuwandererkindern. Diese Untersuchungen und Überlegungen zu den strukturell-institutionellen Bedingungen von Integrationsprozessen ergänzt Gunilla Fincke durch eine auf den Mikrozensus 2005 gestützte empirische Analyse der sozio-ökonomischen Integration von Personen mit Migrationshintergrund in Deutschland. Sie verdeut- licht, dass die Situation der zweiten Generation positiver ausfällt als gemeinhin angenommen, wenn etwa Generationszugehörigkeit und deutsche Staatsbürger- schaft in die Analyse eingeschlossen werden und das Augenmerk – nicht wie sonst üblich – auf Jugendliche, sondern auf Erwachsene im Alter von 20-45 Jahren gerichtet wird, die ungleiche Startchancen zum Teil aufholen konnten.
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