Table Of Content

Государство в XXI веке Электронный докумен- тооборот и делопроиз- водство Решения Microsoft в области документооборо- та для российских органов государственной власти и местного самоуправления Информационный бюллетень Microsoft Специальный выпуск Москва 2003 1 Содержание Введение _____________________________________________________________________ 4 Информационные технологии и эффективность системы государственного управления ___________________________________________________________________ 5 Составляющие эффективности системы государственного управления __________________ 5 Эффективность взаимодействия с гражданами и бизнесом ______________________________________ 6 Эффективность взаимодействия между органами власти ________________________________________ 7 Эффективность работы отдельных органов власти _____________________________________________ 8 Оценка потребности в системах электронного делопроизводства и документооборота ____ 10 Документооборот и делопроизводство в органе власти ___________________________ 10 Документооборот как основа деятельности органа власти. Определение терминов _______ 10 Российская модель делопроизводства _______________________________________________________ 11 Цикл жизни документа ___________________________________________________________________ 12 Выбор подхода к автоматизации документооборота ___________________________________________ 15 Автоматизация бумажного документооборота и делопроизводства _____________________ 16 Рассмотрение входящего документа ________________________________________________________ 18 Исполнение резолюций ___________________________________________________________________ 18 Обработка исходящих документов _________________________________________________________ 19 Контроль исполнения ____________________________________________________________________ 20 Подготовка документов ___________________________________________________________ 22 Подсистема управления проектами _________________________________________________________ 23 Подсистема индивидуального планирования задач, расписаний, встреч ___________________________ 25 Пакет офисных приложений _______________________________________________________________ 25 Подсистема обеспечения коллективной работы над проектами документов _______________________ 26 Архивное хранение _______________________________________________________________ 28 Долгосрочное хранение электронных документов _____________________________________________ 29 Архивное дело __________________________________________________________________________ 30 Реализация электронного документооборота _________________________________________ 32 Зачем нужен электронный документооборот _________________________________________________ 32 Что необходимо для построения электронного документооборота _______________________________ 32 Системы, организующие электронный документооборот _______________________________________ 34 Документооборот официальных документов _________________________________________________ 36 Обеспечение подготовки документов _______________________________________________________ 38 Автоматизация обмена документами между органами власти ___________________ 39 Форматы и стандарты обмена ______________________________________________________ 40 Обеспечение гарантированной доставки ____________________________________________ 41 Аутентификация и конфиденциальность ____________________________________________ 41 Архитектура системы Центров обмена документами _________________________________ 41 Программные средства ____________________________________________________________ 42 Организация взаимодействия органов государственной власти с гражданами и предприятиями ______________________________________________________________ 43 Обмен документами с предприятиями ______________________________________________ 43 Обеспечение доступа к публичной информации ______________________________________ 44 Работа с обращениями граждан и организаций _______________________________________ 46 2 Системы ЭДД для органов власти разного уровня ________________________________ 48 Решение для муниципальных и других органов власти, имеющих небольшой объем документооборота ________________________________________________________________ 48 Решение для местного органа самоуправления _______________________________________ 49 Решение для территориального образования (субъекта федерации) ____________________ 51 Региональная система обмена электронными документами (Центр обмена данных) _________________ 52 Региональный портал ____________________________________________________________________ 52 Система поддержки распределенных рабочих групп ___________________________________________ 52 Решение для федерального ведомства с территориальными подразделениями ___________ 54 Система обмена электронными документами _________________________________________________ 54 Ведомственный портал ___________________________________________________________________ 55 Система автоматизированного обмена документами с предприятиями ____________________________ 55 Примеры использования систем автоматизированного делопроизводства и электронного документооборота. ______________________________________________ 57 Министерство юстиции Российской Федерации ______________________________________ 57 Российский Фонд федерального имущества _________________________________________ 57 Единая автоматизированная система документооборота республики Башкортостан _____ 58 Администрация города Санкт-Петербурга ___________________________________________ 59 Домодедовский район Московской области __________________________________________ 60 Администрация поселка Востряково-1 Домодедовского района Московской области _____ 60 Приложение 1. Рекомендации по выбору программных блоков систем ЭДД на платформе Microsoft _________________________________________________________ 62 Приложение 2. Системы автоматизации документооборота на платформе Microsoft ____________________________________________________________________________ 63 Приложение 3. Типовой комплект материалов для подготовки к проведению тендера ____________________________________________________________________________ 64 Приложение 4. Словарь терминов ______________________________________________ 74 3 Введение Основная функция любого государственного учреждения – принятие управленческих ре- шений. При этом исходные данные для принятия решений, необходимая информация и са- ми решения представляются в виде документов. И объем технической работы с документа- ми зачастую настолько велик, что заслоняет, а иногда и замещает основное содержание деятельности. Поэтому автоматизация работы с документами, циркулирующими в органах власти, имеет важнейшее значение для повышения эффективности деятельности как отдельных учрежде- ний, так и системы государственного управления в целом. При этом: 1. уменьшаются сроки подготовки и исполнения документов; 2. создаются и автоматически поддерживаются базы (архивы) нормативных и распоряди- тельных документов; 3. уменьшается количество рутинных операций, работники получают возможность сосре- доточиться на решении содержательных задач управления; 4. повышается качество подготовки управленческих решений; 5. уменьшается количество «затерянных» документов, местонахождение которых неиз- вестно; 6. процессы разработки и прохождения документов делаются информационно прозрачны- ми, допускающими контроль на любой стадии; 7. появляется стимул и возможности для совершенствования структуры организации. Перевод потоков документов в электронную форму и интеграция их с Интернет-порталами позволит достичь следующих важных целей: 8. появится возможность полно и объективно информировать граждан о том, какой объем услуг, сервисов и социального обеспечения им предоставляется; 9. граждане и организации будут вовлечены в активную работу по выработке и реализации инициатив и программ законодательных органов и исполнительных органов власти раз- ного уровня; 10. обеспечится «прозрачное» и оперативное взаимодействие государственного органа с хозяйствующими субъектами; 11. будет достигнута существенная экономия времени и средств (как бюджета, так и хозяй- ствующих субъектов). В настоящее время активно идет процесс внедрения компьютерной техники и сетей в госу- дарственных учреждениях. Во многих из них достигнутый на сегодняшний день уровень достаточен для внедрения современных технологий работы с документами. Но кроме ком- пьютеров и сетей для этого требуется набор современных программных решений. В Российской Федерации в полной мере осознается важность этого направления, что нашло отражение в федеральной целевой программе «Электронная Россия» в целом и в ряде ее конкретных мероприятий (подробнее см. http://www.e-russia.ru/program/ ). Имеющиеся в настоящее время программные продукты Microsoft и партнеров обеспечива- ют все возможности построения основных типов решений по автоматизации делопроизвод- ства и документооборота государственных учреждений. 4 Данный документ предназначен для того, чтобы помочь представителям органов государ- ственного управления: 12. осознать возможности, предоставляемые современными информационными техноло- гиями; 13. «найти общий язык» со специалистами в области информационных технологий; 14. перевести вопросы автоматизации работы с документами и перехода к электронному документообороту в практическую плоскость. Информационные технологии и эффективность системы государственного управления Вычислительная техника и средства связи прочно вошли в современную жизнь, и удивле- ние вызывает уже не их наличие, а скорее, отсутствие или недостаточно эффективное ис- пользование. Уровень компьютеризации российских коммерческих структур и граждан по- ка ниже, чем в ряде ведущих стран Европы и США, но разрыв постепенно сокращается. А вот ситуация с освоением информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) орга- нами государственного управления стала причиной обоснованного беспокойства россий- ского общества. Задачи современного общества можно решить, только применяя современные средства. Можно временно отложить внедрение информационных технологий ценой увеличения го- сударственного аппарата, снижения уровня оплаты труда в государственном секторе, ухудшения условий размещения государственных учреждений. Но это поставит под угрозу выполнение многих государственных функций и в конечном итоге нанесет существенный ущерб репутации и интересам государства. Объективных причин откладывать внедрение современных ИКТ в государственном секторе нет. Формальной констатацией этого факта со стороны государства стало создание феде- ральной целевой программы «Электронная Россия». Задачей российского бизнеса в связи с этим является помощь органам государственного управления в ее практической реализа- ции. Составляющие эффективности системы государственного управ- ления Эффективность работы системы государственного управления определяется тремя состав- ляющими: 15. эффективностью взаимодействия с гражданами и предприятиями; 16. эффективностью внутренней работы каждого учреждения в отдельности; 17. эффективностью взаимодействия органов власти между собой. 5 Рис. 1. Структура составляющих эффективности Информационные технологии не являются панацеей, но с их помощью возможно сущест- венное повышение эффективности всех трех звеньев. Внедрение информационных техно- логий, как показывает практика, приводит к оптимизации организационных процедур, де- лая их более простыми и логичными. Ожидаемые от внедрения информационных технологий результаты можно разделить на два класса – стратегические и тактические. Тактические результаты связаны в основном с сокращением затрат. Их достаточно легко определить и измерить. Измеряемые в денежном выражении преимущества могут быть просчитаны на основе подсчета того, сколько можно убрать физических шкафов для хране- ния документов, сколько площадей освободить, насколько можно сократить штат (или, по крайней мере, избежать его роста), сколько времени сэкономят организации и граждане, взаимодействующие с органами власти, ит.д. Ожидаемые стратегические результаты – это улучшение качества принимаемых решений, повышение доверия граждан к власти, существенное снижение прямых и косвенных обще- ственных издержек на содержание органов власти. На достижение этих целей и ориентиро- вана программа «Электронная Россия». Эффективность взаимодействия с гражданами и бизнесом Повсеместно используемая в настоящее время «бумажная» технология работы с граждана- ми и предприятиями ведет к огромному количеству непроизводительных затрат времени и ресурсов как для граждан и хозяйствующих субъектов, так и для государственных органов. Использование информационно-коммуникационных технологий позволяет существенно расширить каналы взаимодействия государства и его граждан, повысить качество этого взаимодействия и способствовать тем самым укреплению гражданского общества, постро- енного на взаимопонимании, учете интересов каждого и стремлении к общим созидатель- ным целям. Поиск и получение информации. Удобное представление в сети Интернет полной, точной и актуальной информации обо всех органах государственной власти позволяет существенно упростить процесс поиска требуемой информации, экономить время чиновников, вынуж- денных отвечать на вопросы, а также уменьшить количество ошибок. Взаимодействие граждан и организаций с органом государственной власти. Данная функция обеспечивается набором сервисов, позволяющих гражданам и организациям за- прашивать и получать по Интернету необходимые справки или разрешения и передавать в 6 органы государственного управления предусмотренную законом отчетность. Кроме того, должна существовать возможность отслеживания состояния запросов. Принцип «единого окна» предполагает наличие одной точки входа для взаимодействия с органами власти всех уровней. Для этого необходима система, позволяющая автоматически направлять запросы и отчетность в уполномоченные органы государственной власти и тем самым рассматривать государство как единого «провайдера» услуг для граждан и бизнеса. Реализовать эти цели позволяет идеология Интернет-порталов, описанная в документе «Порталы как инструмент государственного управления» (см. http://www.microsoft.com/rus/government/portal/ ). Для постоянной публикации актуальных документов и отслеживания хода продвижения запросов нужна информация, которая может быть получена из систем автоматизации доку- ментооборота различных учреждений. Поэтому эта информация должна автоматически экспортироваться из них для публичного доступа. Эффективность взаимодействия между органами власти Принятый в настоящее время обмен бумажными документами между органами государст- венной власти и местного самоуправления является чрезвычайно медленным и влечет зна- чительные затраты ресурсов на функционирование курьерских и почтовых служб, экспеди- ций и канцелярии, вынужденной регистрировать входящие и отправлять исходящие доку- менты. В случае функционирования в организации автоматизированной системы к этому еще при- бавляется ввод информации о документе и сканирование текста для помещения в базу до- кументов системы. Зачастую отсутствует возможность контроля со стороны отправителя за процессом получе- ния и регистрации документов принимающей стороной. Эта ситуация представляется еще более неестественной, если учесть, что исходящий доку- мент также готовится в автоматизированной системе, а текст существует в виде файла и специально распечатывается для отправки в другие организации. Выходом из этой ситуации является создание системы обмена электронными документами между организациями. Создание такой системы позволит обеспечить: 18. радикальное ускорение доставки документов; 19. гарантию доставки; 20. доставку «под роспись» – уведомление отправителя о получении и регистрации доку- мента получателем; 21. • снижение издержек. Необходимо учитывать, что традиционный бумажный документооборот еще не скоро поте- ряет свое значение – в ближайшие годы важные документы все равно будут издаваться, ут- верждаться и доставляться в бумажном виде. Тем не менее существуют (и в ряде организаций уже эксплуатируются) интегрированные бумажно-электронные технологии, в которых документ пересылается в электронном виде, регистрируется, и именно с электронной копией идет работа, а бумажная копия передается обычным путем. Введение законодательства, обеспечивающего юридическую значимость электронной циф- ровой подписи, открывает возможность создания систем обмена электронными документа- 7 ми, не требующих дублирования электронных документов бумажными и позволяющих тем самым значительно снизить издержки органов власти и управления. На пути разработки таких систем имеются объективные трудности: 22. отсутствие каких-либо систем автоматизации документооборота в целом ряде организа- ций; 23. разнообразие систем и форматов, используемых в разных организациях; 24. необходимость надежной аутентификации отправителей/получателей; 25. защита информации от изменения в процессе доставки; 26. необходимость защиты конфиденциальной информации. Современные программные средства, разработанные корпорацией Microsoft и ее партнера- ми, позволяют успешно решать все эти проблемы. И сегодня разработка и внедрение сис- тем, автоматизирующих обмен электронными документами между организациями, является абсолютно реальной задачей. Эксплуатация этих систем возможна и организациями, не имеющими автоматизированной системы документооборота. Они могут принимать и передавать документы с помощью средств обмена электронной почтой, дополненных средствами работы с формами, элек- тронной цифровой подписью (ЭЦП) и средствами защиты информации. Наибольшую поль- зу и заметное снижение трудоемкости получат организации, у которых документооборот полностью автоматизирован. Эффективность работы отдельных органов власти Основное содержание работы большинства органов государственной власти – это выработ- ка управленческих решений, протекающая в форме работы с документами. Поэтому эффек- тивность осуществления ими своих функций в значительной степени определяется систе- мой работы с документами, принятой в организации. В российских ведомствах повсеместно используется традиционная российская система де- лопроизводства. Эта система, основанная на централизованном контроле документов на всех стадиях их исполнения, обладает рядом важных достоинств. Однако при больших объ- емах обрабатываемых документов все равно возникают проблемы, неизбежные при работе с бумажными документами: 27. длительные процедуры передачи документов внутри организации; 28. возможность утери информации о местонахождении документов; 29. отсутствие эффективного контроля как за работой отдельных чиновников, так и за дея- тельностью организации в целом со стороны вышестоящих органов и общества; 30. высокие издержки на инфраструктуру хранения и движения бумажных документов; 31. высокая трудоемкость рутинных операций в деятельности чиновников и нехватка вре- мени на подготовку качественных решений. Зачастую эти проблемы приводят к неоправданно затянутым срокам рассмотрения вопро- сов, неэффективности работы и плохой управляемости организации. Существует два возможных подхода по применению информационных технологий для ре- шения этой проблемы: 8 32. повышение эффективности существующих процедур работы с документами (автомати- зация делопроизводства); 33. переход к электронному документообороту. Автоматизация делопроизводства основана на том, что при регистрации бумажного до- кумента он полностью или частично переводится в электронную форму, и дальнейшая ра- бота ведется в основном с электронными регистрационными карточками и представления- ми документов. Внедрение такой технологии позволяет: 34. ускорить движение документов по организации; 35. гарантировать своевременное рассмотрение документов; 36. обеспечить эффективный контроль исполнения документов и принятия управленческих решений; 37. повысить эффективность работы как отдельных чиновников, так и организации в целом; 38. снизить издержки на размножение, передачу и хранение множества копий бумажных документов; 39. при принятии решений повысить их обоснованность и качество за счет предоставления исполнителю максимально полной документационной базы. При таком подходе появляются дополнительные издержки в процессе регистрации доку- мента. Впрочем, их можно избежать, если значительную часть документов организация бу- дет получать в электронном виде. Идея электронного документооборота состоит в том, что для документов вообще не созда- ется бумажных версий. Это позволит значительно поднять эффективность и снизить из- держки по сравнению со смешанным документооборотом. Необходимо иметь в виду, что переход на чисто электронный документооборот и дело- производство (ЭДД) потребует значительного времени. Но внедрение систем автоматизи- рованного делопроизводства уже сейчас создает хорошие технологические предпосылки для перехода к электронному документообороту, так как в таких организациях сотрудники постепенно отвыкают иметь дело с бумагами (оборот бумаг замыкается на канцелярии, ар- хиве и экспедиции), и в них исчезает технологическая необходимость. Для некоторых видов документов (например, внутренних) электронный документооборот возможен уже сейчас. Он также возможен для всех проектов документов на стадии их раз- работки и согласования. Решения, поставляемые корпорацией Microsoft и ее партнерами, позволяют эффективно ав- томатизировать традиционные процессы делопроизводства органов государственной вла- сти и обеспечивают возможность постепенного перехода к электронному документооборо- ту. Важность внедрения таких систем определяется не только задачей повышения эффективно- сти работы отдельных органов власти. Как следует из предыдущих разделов, без эффектив- но функционирующих внутриведомственных систем работы с документами невозможна ни автоматизация межведомственного обмена документами, ни построение порталов для взаимодействия с гражданами и хозяйствующими субъектами. 9 Оценка потребности в системах электронного делопроизводства и документооборота По данным обследования, проводившегося Siemens Business Services в ряде компаний (опубликованы в журнале iBusiness, №4, 2000 г.): 40. 30% времени рабочих групп тратится на поиски и согласование документов; 41. 6% документов безвозвратно теряются; 42. каждый внутренний документ копируется до 20 раз; 43. на 20–25% возрастает производительность труда персонала при использовании элек- тронного документооборота; 44. стоимость архивного хранения электронных документов на 80% ниже в сравнении с их бумажными копиями. Аналогичных данных по органам власти Российской Федерации нет, но можно предполо- жить, что ситуация в них близка к описанной выше, и от полномасштабного внедрения сис- тем ЭДД можно ожидать не менее чем 50%-ного повышения производительности труда (с соответствующими масштабами экономии средств и повышением скорости рассмотрения документов). В то же время ситуация в этой области сейчас далека от идеальной. По оценкам экспертов, не более 50% органов государственной власти используют какие-либо системы автоматиза- ции делопроизводства, причем значительная часть этих систем морально устарела как в части используемых программных платформ, так и объема и характера выполняемых функций, в частности, не способны поддерживать электронный документооборот. Таким образом, перед значительным количеством (до 70%) органов государственной власти сейчас стоит проблема внедрения системы ЭДД. В настоящее время системы ЭДД внедрены в основных ветвях органов власти различного уровня. И распространение таких систем постоянно растет. В недалеком будущем отсутст- вие системы ЭДД станет невозможным для любого органа власти. Документооборот и делопроизводство в органе власти Документооборот как основа деятельности органа власти. Оп- ределение терминов Термин «документооборот» на текущий момент употребляется чрезвычайно широко и встречается в описании практически каждой информационной системы. Автоматизация до- кументооборота реализуется многими системами, и каждая из них претендует на «ком- плексный подход к автоматизации документооборота». При этом разнообразие систем ши- рочайшее: от систем складского учета до ПО контроля технологическими процессами. В данном документе термины «документооборот», «делопроизводство» и т.д. рассматри- ваются исключительно в контексте организации работы органов государственной власти и местного самоуправления. Соответственно термины трактуются исключительно с исполь- зованием общегосударственных нормативных актов в применении к работе органов власти. 10