Medienregulierung durch die Gesellschaft?: Eine steuerungstheoretische und komparative Studie mit Schwerpunkt Schweiz

269 Pages·2000·5.029 MB·German

by  Otfried Jarren, Patrick Donges (auth.)

Otfried Jarren . Patrick Donges
Medienregulierung
durch die Gesellschaft?
J
Otfried arren . Patrick Donges
Medienregulierung
durch die Gesellschaft?
Eine steuerungstheoretische und
komparative Studie mit Schwerpunkt
Schweiz
Westdeutscher Verlag
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ISBN-13: 978-3-531-13493-2 e-ISBN-13: 978-3-322-80375-7
DOI: 10.1007/978-3-322-80375-7
Vorwort
Die vorliegende Studie ist das Ergebnis eines Forschungsprojektes, das von
Dezember 1998 bis September 1999 mit Förderung des Schweizer Bundesam
tes für Kommunikation (BAKOM) durchgeführt wurde. Die mit dem Projekt
verfolgte Fragestellung, wie Publizistik, d.h. medial vermittelte öffentliche
Kommunikation im Sinne eines anhaltenden gesellschaftlichen Selbstverstän
digungsprozesses, auch im Wandel hin zu einer "Informationsgesellschaft"
durch staatliche Steuerung gesichert werden kann, ist nicht nur für die Schweiz
relevant. Die Phänomene, die sich mit dem Begriff der Informationsgesell
schaft umschreiben lassen - die zunehmende Autonomie des Mediensystems
gegenüber der Politik, seine Ökonomisierung oder Kommerzialisierung, Inter
nationalisierung, Individualisierung und eine mögliche Konvergenz von Indi
vidual- und Massenkommunikation - lassen sich auch in anderen Ländern beo
bachten und führen dort zu ähnlichen Fragestellungen. Und so lassen sich die
hier diskutierten Vorschläge, wie gesellschaftliche Anforderungen im Prozess
der Rundfunkregulierung stärker berücksichtigt werden können, auch auf ande
re Länder übertragen.
Das Forschungsprojekt wäre ohne die tatkräftige Unterstützung einiger Per
sonen nicht möglich gewesen, denen wir für ihre Mitarbeit danken: Werner A.
Meier (IPMZ-Institut für Publizistikwissenschaft und Medienforschung der
Universität Zürich) gab immer wieder wertvolle kritische Hinweise zum Rund
funksystem der Schweiz und verfasste das Kapitel zum politischen Diskurs der
Konvergenzproblematik. Wolfg ang Schulz (Hans-Bredow-Institut für Medien
forschung an der Universität Hamburg) danken wir für wertvolle Hinweise zu
Fragen der Steuerungstheorie und des Rundfunkrechts; er verfasste das Kapitel
zum Rundfunkrecht in Europa. Matthias Künz/er und Snezana Stojcic haben
als Studentische Mitarbeiter das Forschungsprojekt von Beginn an begleitet
und neben Literaturrecherchen v.a. die Expertenbefragungen durchgeführt.
Cristina Schnyder las Korrektur und erstellte die Druckvorlage.
Zürich, im Februar 2000 Otfried larren Patrick Donges
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis ..................................................................................... 13
Tabellenverzeichnis ......................................................................................... 15
1 Einleitung ................................................................................................ 17
1.1 Veränderungen des Rundfunks in der "Informationsgesellschaft" .. 17
1.2 Konsequenzen für die Rundfunkregulierung ................................... 19
1.3 Fragestellung, Zielsetzung und Vorgehensweise ............................. 21
1.4 Aufbau des Bandes .......................................................................... 23
2 Steuerungstheorie .................................................................................. 27
2.1 Die Debatte über Steuerungs versagen und -möglichkeiten ............. 27
2.2 Der Begriff der Steuerung ................................................................ 29
2.2.1 Technische und sozialwissenschaftliche Definitionen .......... 29
2.2.2 Handlungs-oder systemtheoretische Perspektive auf
Steuerung? ............................................................................ 35
2.3 Steuerungsbedarf ............................................................................. 40
2.4 Steuerungsziele ................................................................................ 45
2.5 Steuerungsmodi ............................................................................... 45
2.5.1 Hierarchie .............................................................................. 46
2.5.2 Markt ..................................................................................... 47
2.5.3 Netzwerke und Verhandlungssysteme ................................. .48
2.5.3.1 Der Begriff des sozialen Netzwerkes ....................... 48
2.5.3.2 Policy-Netzwerke .................................................... 49
2.5.3.3 Verhandlungs systeme .............................................. 52
2.5.4 Selbststeuerung ..................................................................... 56
2.5.5 Solidarität .............................................................................. 59
2.5.6 Professionalität ...................................................................... 60
2.5.7 Polyarchie .............................................................................. 60
2.5.8 Fazit: Strukturelle Vor- und Nachteile der wichtigsten
Steuerungsmodi ..................................................................... 60
2.6 Akteure im Steuerungsprozess ......................................................... 61
2.6.1 Steuerungsakteur ................................................................... 61
2.6.2 Steuerungsobjekt ................................................................... 62
8 Inhaltsverzeichnis
2.7 Steuerungsmedien ............................................................................ 63
2.7.1 Macht .................................................................................... 63
2.7.2 Geld ....................................................................................... 64
2.7.3 WissenlInformation ............................................................... 65
2.8 Steuerungsinstrumente ..................................................................... 67
2.8.1 Typologie nach Steuerungsformen ........................................ 67
2.8.2 Typologie nach Steuerungsprogrammen ............................... 68
2.9 Steuerungsprobleme ......................................................................... 70
2.10 Fazit: Ein Raum möglicher Steuerungs- und
Regulierungskonzepte ...................................................................... 71
3 Steuerung des Rundfunks ..................................................................... 73
3.1 Rundfunk als Gegenstand von Steuerung ........................................ 73
3.2 Steuerungsbedarf ............................................................................. 78
3.3 Steuerungsziele ................................................................................ 82
3.4 Steuerungsmodi ............................................................................... 83
3.5 Akteure der Steuerung ..................................................................... 86
3.6 Steuerungsmedien ............................................................................ 87
3.7 Steuerungsinstrumente ..................................................................... 87
4 Steuerungsprobleme des Schweizer Rundfunksystems ...................... 91
4.1 Anknüpfungspunkte der Rundfunksteuerung .................................. 92
4.1.1 Problemstellung .................................................................... 92
4.1.2 Optionen ................................................................................ 97
4.1.3 Analyse ................................................................................ 100
4.2 Rundfunkinhalte ............................................................................ 101
4.2.1 Problemstellung .................................................................. 101
4.2.2 Optionen .............................................................................. 103
4.2.3 Analyse ................................................................................ 104
4.3 Rundfunkfinanzierung ................................................................... 106
4.3.1 Problemstellung .................................................................. 106
4.3.2 Optionen .............................................................................. 112
4.3.2.1 Umstellung der Gebührenfinanzierung von
Veranstaltern auf ProduktelProduktionen .............. 112
4.3.2.2 Strikte Trennung der Finanzierungsmodi Gebühren
und Werbung ......................................................... 114
4.3.2.3 Ausweitung oder Einschränkung des
Gebührensplittings ................................................. 114
4.3.2.4 Lockerung der Werbevorschriften ......................... 115
4.3.3 Analyse ................................................................................ 116
4.4 Rundfunkkonzentration ................................................................. 120
4.4.1 Problemstellung .................................................................. 120
Inhaltsverzeichnis 9
4.4.2 Optionen und Analyse ......................................................... 121
4.5 Rundfunkdistribution ..................................................................... 121
4.5.1 Ausgangslage und Problemstellung .................................... 121
4.5.2 Optionen und Analyse ......................................................... 125
4.6 Rundfunkaufsicht. .......................................................................... 126
4.6.1 Problemstellung .................................................................. 126
4.6.2 Optionen .............................................................................. 129
4.6.3 Analyse ................................................................................ 132
5 Länderanalysen .................................................................................... 135
5.1 Belgien ........................................................................................... 135
5.1.1 Anknüpfungspunkte der Rundfunksteuerung ...................... 136
5.1.2 Rundfunkinhalte .................................................................. 139
5.1.3 Rundfunkfinanzierung ........................................................ 140
5.1.4 Rundfunkkonzentration " ..................................................... 142
5.1.5 Rundfunkdistribution .......................................................... 142
5.1.6 Rundfunkaufsicht ................................................................ 143
5.1.7 Konklusion .......................................................................... 144
5.2 Großbritannien ............................................................................... 145
5.2.1 Anknüpfungspunkte der Rundfunksteuerung ...................... 145
5.2.2 Rundfunkinhalte .................................................................. 149
5.2.3 Rundfunkfinanzierung ........................................................ 150
5.2.4 Rundfunkkonzentration ....................................................... 151
5.2.5 Rundfunkdistribution .......................................................... 153
5.2.6 Rundfunkaufsicht ................................................................ 154
5.2.7 Konklusion .......................................................................... 156
5.3 Kanada ........................................................................................... 157
5.3.1 Anknüpfungspunkte der Rundfunksteuerung ...................... 158
5.3.2 Rundfunkinhalte .................................................................. 161
5.3.3 Rundfunkfinanzierung ........................................................ 163
5.3.4 Rundfunkkonzentration ....................................................... 164
5.3.5 Rundfunkdistribution .......................................................... 165
5.3.6 Rundfunkaufsicht ................................................................ 166
5.3.7 Konklusion .......................................................................... 169
5.4 Neuseeland ..................................................................................... 171
5.4.1 Anknüpfungspunkte der Rundfunksteuerung ...................... 171
5.4.2 Rundfunkinhalte .................................................................. 174
5.4.3 Rundfunkfinanzierung ........................................................ 175
5.4.4 Rundfunkkonzentration ....................................................... 177
5.4.5 Rundfunkdistribution .......................................................... 177
5.4.6 Rundfunkaufsicht ................................................................ 179
5.4.7 Konklusion .......................................................................... 181
5.5 Fazit der Länderanalysen ............................................................... 182
10 Inhaltsverzeichnis
6 Probleme des Rundfunkrechts in Europa ......................................... 189
6.1 Probleme der Formulierung von rechtlichen Regeln ..................... 189
6.1.1 Tendenzielle Linearität der Rechtssetzung ......................... 190
6.1.2 Beteiligung von Akteuren und Öffentlichkeit ..................... 190
6.1.3 Verhältnis der Rechtssetzungsebenen zueinander ............... 191
6.2 Probleme der Implementation und Durchsetzung
von rechtlichen Regeln .................................................................. 191
6.2.1 Modelle rechtlicher Regulierung ......................................... 191
6.2.2 Mehrstufige rechtliche Regulierung von Selbstregulierung 193
6.2.3 Organisation der Aufsicht ................................................... 194
6.2.3.1 Aufgaben und Handlungsformen ........................... 194
6.2.3.2 Folgen der Konvergenz für die Organisation von TK-
und Rundfunkregulierung ...................................... 195
6.2.4 Ausländische Beispiele für zweistufige regulierte
Selbstregulierung ................................................................ 196
6.2.4.1 USA ....................................................................... 196
6.2.4.2 Kanada ................................................................... 197
6.2.4.3 Großbritannien ....................................................... 197
6.2.5 Durchsetzungsprobleme und traditionelles rechtliches
Instrumentarium .................................................................. 198
6.2.6 Recht und Lemfähigkeit... ................................................... 199
6.2.7 Einzelprobleme ................................................................... 200
6.2.7.1 Allgemeiner Ordnungsrahmen ............................... 200
6.2.7.2 Rundfunkkonzentration ......................................... 201
6.2.7.3 Digitalisierung und Konvergenz ............................ 201
7 Die Konsequenzen der Konvergenz: Wachsende Komplexität
von Steuerungszielen und Verhandlungssystemen ..................•...•.•.• 205
7.1 Konvergenz aus der Sicht der kanadischen
Regulierungsbehörde CRTC .......................................................... 206
7.1.1 Der Diskurs innerhalb der CRTC ........................................ 206
7.1.2 Die Folgen von Konvergenz für die zukünftigen Aufgaben
und Zielsetzungen der CRTC .............................................. 209
7.2 Die Konvergenzdebaue aus der Sicht der EU-Kommission .......... 211
7.2.1 Die ordnungspolitische Debatte im Rahmen der EU .......... 212
7.2.2 Folgerungen aus der EU-Konvergenzdebaue ..................... 218
7.3 Der (publizistik-) wissenschaftliche Diskurs der Konvergenz ....... 220
7.3.1 Zum Begriff der Konvergenz .............................................. 220
7.3.2 Zur Dimensionierung von Konvergenzprozessen ............... 222
7.3.3 Evaluierung der Konvergenzprozesse ................................. 225
7.3.4 Auswirkungen von Konvergenzprozessen
im Bereich der Publizistik ................................................... 228
Inhaltsverzeichnis 11
7.4 Steuerungsziele .............................................................................. 229
7.4.1 Theoretische Ausgangslage ................................................. 229
7.4.2 Folgerungen ........................................................................ 230
8 Das Mehrebenen-Akteur-Modell -
Modell eines neuen Regulierungsansatzes ......................................... 233
8.1 Grundsätzliche Überlegungen ........................................................ 234
8.2 Steuerung von Interdependenz und Innovation ............................. 237
8.3 Ordnungsmodelle und Leitbilder ................................................... 240
8.4 Akteure und Verhandlungssysteme ............................................... 242
8.4.1 Akteure ................................................................................ 243
8.4.1.1 Ökonomische Akteure: Internalisierung
externer (gesellschaftlicher) Anforderungen ......... 243
8.4.1.2 Politische Akteure: Differenzierung ...................... 245
8.4.1.3 Professionelle Akteure:
Aufbau, Ausbau, Stärkung und Wettbewerb ......... 245
8.4.1.4 Gesellschaftliche Akteure: Etablierung und
Ausstattung mit Ressourcen .................................. 247
8.4.1.5 Stiftung Media Watch ............................................ 248
8.4.1.6 Medienrat ............................................................... 250
8.4.2 Verhandlungssysteme ......................................................... 250
8.5 Information und Wissen ................................................................. 254
8.6 Selbstkontrolle und Selbstverantwortung ...................................... 255
8.7 Steuerung und Regulierung durch das
Mehrebenen-Akteur-Modell .......................................................... 257
Literaturverzeichnis ....................................................................................... 263
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Komponenten sozialer Steuerung nach Gotsch (1988) .......... 34
Abbildung 2: Stufen der Handlungsorientierung Mayntz/Scharpf.. ............. 37
Abbildung 3: Steuerungsprozess .................................................................. 44
Abbildung 4: Strukturelle Vor-und Nachteile der wichtigsten
Steuerungsmodi ...................................................................... 61
Abbildung 5: Steuerungsmedien .................................................................. 63
Abbildung 6: Steuerungsformen .................................................................. 68
Abbildung 7: Steuerungsprogramme und -instrumente ................................ 69
Abbildung 8: Raum möglicher Steuerungs-und Regulierungskonzepte ,aus
der Steuerungstheorie ....................................................... .'. .... 72
Abbildung 9: Phasen der Steuerung im Rundfunk im Zeitablauf. ................ 80
Abbildung 10: Unterschiede privatwirtschaftlicher und öffentlicher
Medienorganisationen ............................................................ 84
Abbildung 11: Steuerung der Rundfunkfinanzierung .................................. 117
Abbildung 12: Länderanalysen: Vergleich der Femsehmärkte .................... 183
Abbildung 13: Länderanalysen: Vergleich der Rundfunkfinanzierung ........ 185
Abbildung 14: Länderanalysen: Vergleich der Steuerung der
Rundfunkkonzentration ........................................................ 186
Abbildung 15: Länderanalysen: Vergleich der Steuerung der
Rundfunkdistribution ........................................................... 187
Abbildung 16: Länderanalysen: Vergleich der Steuerung der
Rundfunkaufsicht ................................................................. 188
Abbildung 17: Modell zwei stufiger Selbstregulierung ................................ 193
Abbildung 18: Vision, Mission und Zielsetzungen der CRTC .................... 210
5 19: Rundfunksteuerung im Mehrebenen-Akteur-Modell ........... 260