Medien, Ordnung und Innovation

398 Pages·2006·3.252 MB·German

by  Dieter Klumpp, Herbert Kubicek, Alexander Roßnagel, Wolfgang Schulz

Medien, Ordnung und Innovation
Dieter Klumpp · Herbert Kubicek
Alexander Roßnagel · Wolfgang Schulz
Herausgeber
Medien, Ordnung
und Innovation
123
Dr.Dieter Klumpp
Alcatel SEL Stiftung
Lorenzstraße 10
70435 Stuttgart
E-mail:[email protected]
Professor Dr.Herbert Kubicek
Universität Bremen
Bibliotheksstraße 1
28359 Bremen
E-mail:[email protected]
Professor Dr.Alexander Roßnagel
Universität Kassel
Nora-Platiel-Straße 5
34109 Kassel
E-mail:[email protected]
Dr.Wolfgang Schulz
Hans-Bredow-Institut
Heimhuder Straße 21
20148 Hamburg
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Einbandgestaltung:Erich Kirchner
Herstellung:Helmut Petri
Druck:Strauss Offsetdruck
SPIN 11561828 Gedruckt auf säurefreiem Papier – 42/3153 – 5 4 3 2 1 0
Inhaltsverzeichnis
Medien, Ordnung und Innovation.............................................................1
Dieter Klumpp, Herbert Kubicek, Alexander Roßnagel, Wolfgang Schulz
Teil I: Ordnungsstrategien
Strategische Aspekte der Frequenzregulierung...................................15
Matthias Kurth
Perspektiven des Breitbandkabels in Deutschland.............................29
Walter Berner, Thomas Hirschle, Thomas Langheinrich
Herausforderungen beim Übergang von analog zu digital.................37
Hans Hege
Perspektiven des Hör-, Fernseh- und Datenrundfunks.......................55
Ulrich Reimers
Vernetzte Intelligenz im Fokus der Innovationen.................................69
Hans-Jörg Bullinger
Digitale Konvergenz und Handlungskonsequenzen............................77
Peter Broß, Axel Garbers
Informationsgesellschaft: Rahmen ohne Bedingungen oder
umgekehrt?...............................................................................................95
Dieter Klumpp
Breitbandnetze: Einigkeit über Uneinigkeit?......................................107
Lutz Mahnke
Der Aufbau von Breitbandinfrastrukturen im internationalen
Vergleich.................................................................................................113
Dieter Elixmann, Karl-Heinz Neumann
VI Inhaltsverzeichnis
Glasfaserzugangsnetze durch neutrale Infrastrukturgeber:
Von „Little Broadband“ zu „Big Broadband“.....................................123
Stefan Doeblin, Arnold Picot
Teil II: Regulierungsstrukturen
Rundfunkaufsicht: Ordnungsstrukturen im digitalen Zeitalter.........133
Klaus Kamps
Die Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“..........................................143
Thomas Kleist
Sollen und können nationale Regulierungsspielräume in der
Telekommunikation gewahrt werden?................................................157
Ludwig Gramlich
Was leisten Selbst- und Co-Regulierung im Vergleich zu den
bisherigen Regulierungsformen?........................................................169
Wolfgang Schulz
Was kommt nach der Verrechtlichung? Von der Regulierung
zur Governance......................................................................................185
Hans J. Kleinsteuber
Zukunftsmärkte und Kultur: Der Welthandel und die
UNESCO-Konvention zum Schutz der kulturellen Vielfalt.................201
Verena Metze-Mangold
Internet Governance: Auf dem Weg zu einem
strukturierten Dialog..............................................................................215
Wolfgang Kleinwächter
Medienkonzentration.............................................................................227
Werner A. Meier, Josef Trappel
Teil III: Rechtsrahmen und Innovation
Urheberrecht und Innovation: Basket Two and Beyond...................251
Brigitte Zypries
Beschützen die Novellierungen im Urheberrecht Innovationen?.....261
Thomas Dreier
Inhaltsverzeichnis VII
Urheberrecht und Vertragsfreiheit: Kritische Überlegungen am
Beispiel der Verwendungsbeschränkungen im IT-Bereich...............273
Thomas Hoeren
Ideen und ihre Verwertung in globalen Gemeinschaften..................283
Wolfgang Coy
Selbstregulierungim Datenschutz.......................................................299
Alexander Roßnagel
Können Konzernrichtlinien interkontinentale Bruchlinien im
IT-Recht überwinden: Ist das Beispiel Datenschutz übertragbar?.....307
Alfred Büllesbach
Weiterentwicklung des Datenschutzes bei Tele- und
Mediendiensten......................................................................................315
Peter Schaar
Datenschutz bei RFID und Ubiquitous Computing............................323
Hansjürgen Garstka
Informationsfreiheitsgesetze vor einem weiteren
Paradigmenwechsel..............................................................................331
Herbert Kubicek
Verbraucherschutz in den Telemedien................................................343
Edda Müller, Michael Bobrowski
Mediennutzerschutz als Media Governance:
Medienkritik und der „politische Konsument“...................................353
Jörg-Uwe Nieland, Heribert Schatz, Stephan Alexander Weichert
Jugendmedienschutz: Zwischen freiwilliger Selbstblockade
und unkontrollierter Selbstkontrolle....................................................371
Karsten Altenhain
Strategien zur Bekämpfung illegaler Inhalte im Internet...................383
Bernd Holznagel, Daniel Krone
Autorenverzeichnis................................................................................397
Medien, Ordnung und Innovation
Dieter Klumpp, Herbert Kubicek, Alexander Roßnagel,Wolfgang Schulz
Die Gestaltung einer Informationsgesellschaft bekommt Konturen durch die ent-
stehenden gesellschaftlichen Ordnungsstrukturen, sie wird im Detail gestaltet
durch die Strategien der gesellschaftlichen Akteure. Gesellschaftssysteme sind
immer Ordnungssysteme, und deren Kodifizierung bestimmt den Rechtsrahmen,
in dem sich Innovationen technischer, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Art
entwickeln können.
Die Frage nach den Ordnungsstrukturen und dem Ordnungsrahmen drängte
sich den Herausgebern für diesen Autorenreader auf, nachdem der letzte Band1
mit der Frage, wie denn die „nächste Generation Informationsgesellschaft“ gestaltet
werden könne, vor allem die Notwendigkeiten einer Neuorientierung betont hatte.
Im Vorfeld des ersten UN-Weltgipfels zur Informationsgesellschaft im Dezember
2003 in Genf zeigte dieses Jahrbuch denn auch eine Fülle von Anregungen für die
Diskussion auf.
Die Bitte an die Autoren dieses neuen Jahrbuchs Informationsgesellschaft war
denn auch eine doppelte: Zum einen sollten Strategien und Strukturen beschrieben
werden, zum anderen waren aber auch Vorschläge eingefordert, wo Rahmenbe-
dingungen präzisiert oder gelockert werden sollten, um der Innovation eine Gasse
zu schaffen. Die in Konferenzpausen regelmäßig und nachdrücklich geäußerte
Unruhe vieler Akteure über das Nicht-Erreichte ließ auf großen Handlungsbedarf
schließen. Deswegen war es doch überraschend, dass einige eingeladene Autoren
– gerade aus dem Bereich der Innovationspolitik – „wegen völliger Überlastung
im Tagesgeschäft“ nicht zusagen konnten, und eine andere Gruppe unverhohlen
eingestand, dass das Thema „zu komplex sei, um präzise Vorschläge zu machen“.
Beide Erklärungen deuten unbarmherzig auf eines hin: Das Thema „Informations-
gesellschaft“ ist derzeit nicht in dem Maße auf der politischen Agenda, wie es sich
die Proponenten des Diskurses wünschen würden.
Nun ist aber Deutschland keine Insel hinter dem Wind. Die durch den Anstoß –
oder besser gesagt: Anlass – des World Summit of Information Society in Genf
neu aufgeflammte Diskussion über den Stand und die Perspektiven der Informati-
onsgesellschaft in allen Ländern der Welt hat – gleichsam als Nebenergebnis –
auch zu Positionsbestimmungen des deutschen Anteils in einem „e-Europe“ ge-
führt. Denn indem sich Deutschland anschickte, für die großen globalen Probleme

1 Klumpp, D. / Kubicek, H. / Roßnagel, A. (Hrsg.) (2003): next generation information
society? Notwendigkeit einer Neuorientierung, Mössingen-Talheim.
2 Dieter Klumpp, Herbert Kubicek, Alexander Roßnagel,Wolfgang Schulz
des „Digital Divide“, der Herstellung von Ordnungsstrukturen für Informations-
freiheiten und der Entwicklung von Marktstrukturen für die neuen Demokratien
des Südens wie des Ostens Beiträge zu leisten, wurde deutlich, dass auf viele Fra-
gen keine substantielle deutsche Antwort erfolgen konnte. Weder die große Politik
noch die großen Unternehmen, weder Verbände noch gesellschaftliche Gruppen
sahen sich in der Lage, in Genf visibel aufzutreten. Einige höchst fachkompetente
Ministerialbeamte sowie eine Handvoll NGO-Vertreter brachten wenigstens ein
zehnseitiges Positionspapier ein, das sich – neben den gesellschaftlichen Grund-
gewissheiten vom Schutz der Menschenrechte bis zum Erhalt der kulturellen Viel-
falt – allerdings nur auf die Darstellung einer deutschen Spitzenstellung und die
Bereitschaft beschränkte, diese „Erfahrungen im Rahmen des bilateralen und mul-
tilateralen Austausches zur Verfügung zu stellen“. Das – am Bruttosozialprodukt
gemessene – (noch) fünftgrößte Industrieland der Welt, der Hort demokratischer
Medienordnung, der Inbegriff einer Exportnation und nicht zuletzt der Standort,
der rund sieben Prozent des Weltmarkts der IuK-Technik darstellt, hatte beim
Weltgipfel der Informationsgesellschaft aber funktional nicht viel mehr als einen
Beobachterstatus inne.
Diese schmerzhafte Erkenntnis, die sich als Frage nach einer „nächsten Genera-
tion Informationsgesellschaft?“ schon im Vorfeld des Weltgipfels gezeigt hatte,
führt inzwischen direkt zu der Einschätzung, dass Deutschland – gemessen an sei-
ner Bedeutung in einer globalen Welt – eindeutig zu den „Underperformern“ ge-
zählt werden muss. Gerade die Erwartungen von außen machen die Schwachpunkte
deutlich: Eine begründet selbstbewusste Darstellung der vorbildlichen deutschen
Medienordnung, des dualen Systems des Rundfunks mit seiner föderalen Säule
endet abrupt, wenn zum Beispiel ein neues EU-Land fragt, ob es denn diese Ord-
nung nicht der Einfachheit halber cum grano salis übernehmen könne. Die deut-
sche Medienpolitik ist alles andere als ein Exportschlager. Es muss sogar kritisch
weiter gefragt werden, ob das deutsche System eigentlich überhaupt europäisch
harmonisierbar und damit nachhaltig organisiert ist. Deutschland könnte zum Im-
portland für eine EU-Medienordnung werden.
Der weltweit am weitest gehende liberalisierte Telekommunikations-Sektor in
Deutschland muss sich der Frage stellen, ob das Regulierungsregime – entgegen
dem derzeitigen Anschein – Innovationen in Netz und Anwendungen einer Breit-
bandwelt begünstigt. Die Antwort kann nur lauten, dass zum einen bis heute ein
bereits für TV-Verteilung voll funktionsfähiges Kabelnetz (mit Anschlusszahlen
in der Größenordnung der 15 kleineren EU-Länder zusammen) für breitbandige
Multimedia-Anwendungen nicht zur Verfügung steht. Zum anderen sind die Infra-
strukturfinanzierungen des digitalen Telefonnetzes reine Firmensache des Ex-
Monopolisten Telekom, die sich allerdings als stimmungsabhängige Aktiengesell-
schaft von kurzfristigen Payback-Perioden in ihrer Bilanzierung einerseits und als
argwöhnisch regulierter Netzbetreiber andererseits von Resale-Bestimmungen
eingezwängt sieht. Da verwundert es nicht, wenn dieser Weltmarktplayer noch
keine strategische Exportkonzeption hat.
Medien, Ordnung und Innovation 3
Durch die „Konvergenz“ vermischen sich Formen der Individual- und der Mas-
senkommunikation, das Recht geht aber noch von völlig getrennten Regimen aus.
Die Zuständigkeiten sind auf zwei völlig unterschiedliche Regulierungs- und Auf-
sichtsinstitutionen verteilt. Beide sind vom Charakter her Ex-Post-Kontrolleure,
die im Fall der Bundesnetzagentur (vormals: RegTP) die eher schnelleren Ent-
scheidungen eines Exekutiv-Ressorts, im Fall der Konferenz der Direktoren der
Landesmedienanstalten die eher langwierigen Entscheidungsprozesse eines – zu-
dem noch föderal zersplitterten – Legislativ-Gremiums aufweisen.
(cid:16)(cid:3) Die Ex-ante-Regulierung griffe gerade bei innovativen Breitbandanwen-
dungen tief in das Marktgeschehen ein. Würde zum Beispiel eine Regulie-
rung von W-LANs (bis hin zu WiMAX) präzise sagen, ob und wie dort die
Verbindung zwischen breitbandigen Funkzellen dargestellt werden kann,
hätte dies unmittelbare Auswirkungen auf die derzeitige Ausbau- und Ver-
marktungsstrategie von UMTS. Eine Ex-ante-Regulierung hätte aber auch
eine mittelfristige Allokationsfunktion. Bei einer zu groben Rahmenziehung
der Regulierung wird die Allokationsfunktion von den Marktkräften und
den Technikgestaltern umverlagert auf Rechtsanwälte und Gerichte. Auf die
Krise der „alten“ Medien (Tageszeitungen, Rundfunk) reagiert Deutschland
immer noch mit den fast ebenso alten Instrumenten der Konzentrationskon-
trolle und der parteipolitisierenden Gremienpolitik. Aufbauhilfe bei Presse-
strukturen in Entwicklungsländern werden wohl kaum von denen abgefor-
dert werden, die keinen Weg gefunden haben, auf die veränderten Rahmen-
bedingungen ihrer eigenen Tageszeitungen adäquat zu reagieren. Das zu
Recht in der Welt viele Jahrzehnte lang bewunderte öffentlich-rechtliche
System hat sich längst auf mehrere Kanäle diversifiziert. Zu kritisieren ist,
dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk kein erkennbares Konzept dafür
hat, was public service in der Zukunft bedeutet.
(cid:16)(cid:3) Das Informationsfreiheitsrecht in Deutschland, eigentlich traditionell zu einer
Vorreiterrolle berufen, hinkt in seiner Entwicklung nicht nur der technisch-
ökonomischen Entwicklung, sondern auch anderen Industrieländern hinter-
her. So ist das Informationsfreiheitsgesetz in USA ebenso selbstverständlich
akzeptiert wie in Estland, in Deutschland gibt es nach wie vor sehr prinzipiel-
le Einwände und Einschränkungen trotz des Inkrafttretens des IFG.
(cid:16)(cid:3) Das Datenschutzrecht – eine deutsche Pionierleistung der siebziger Jahre –
steht immer noch vor der Notwendigkeit der zweiten Novellierung, um es
mit den Anforderungen einer in großem, anwachsenden (notabene: unum-
kehrbaren) Umfang datenerzeugenden, datenverarbeitenden und datenspei-
chernden „Datenverbrauchergesellschaft“ in Balance zu bringen. Bei der
Datensicherheit ist Deutschland international führend bei Notfällen und bei
den Sicherungsstandards. Hart ausgedrückt, hat Deutschland mit dem BSI
bzw. den CERTs die beste Feuerwehr, für vorbeugenden oder gestaltenden
Brandschutz leistet es keinen zielführenden Beitrag.
4 Dieter Klumpp, Herbert Kubicek, Alexander Roßnagel,Wolfgang Schulz
Bei der gesamten Medienordnung gibt es aus Sicht der Herausgeber dringenden
Handlungsbedarf. Die vorhandenen „Rahmenbedingungen“ sind nicht mehr exakt
zu bestimmen, es fehlt zudem eine Richtungsorientierung für die künftigen. Das
Gesamtsystem erscheint angesichts des internationalen Wettbewerbs als nicht
mehr hinreichend innovationsfähig. Um so erfreulicher ist, dass sowohl anstehen-
de Innovationen für die Informationsgesellschaft wie die Notwendigkeiten für die
politische Agenda von den Autoren dieses Readers gleichermaßen betont werden.
Ordnungsstrategien
Nicht alle Arten der Regulierung haben explizite Ziele. Implizite Ziele wie eine
reine Aufsichtsfunktion sind zahlreich. Dass „Regulierung“ sich eben nicht auf
eine Aufsichtsfunktion beschränken kann, zeigt der Präsident der Bundesnetz-
agentur, Matthias Kurth, anhand der strategischen Frequenzregulierung aus Sicht
der Bundesnetzagentur auf. Er macht aber auch an Beispielen deutlich, dass die
Nutzung der Frequenzen wesentlich flexibler gestaltet werden soll. So legen die
Eckpunkte für die künftige Regulierung von „Weitband“-Funkzellen nicht fest, ob
öffentliche oder nichtöffentliche Anwendungen betrieben werden. Die Frequenzen
können auch für Punkt-zu-Punkt-Verbindungen im Rahmen von Infrastrukturan-
bindungen genutzt werden, wenn dies zu keinem Frequenzmehrbedarf führt. Die
Anbindung von Teilnehmern sei damit zwar prioritär, aber nicht ausschließlich
vorgesehen. Außerdem wird eine gewisse Form der Mobilität zugestanden, um
den technologischen Wandel nicht zu behindern. Eine volle Portabilität der Ter-
minals wie im zellularen Mobilfunk wird zwar nicht gestattet, aber eine gewisse
nomadische Anwendung (wie z.B. bei Wireless Local Area Networks, WLAN)
wird zuerkannt. Gerade dieses Beispiel zeigt, dass eine Regulierung ex ante auch
auf die bisherige Regulierung ex post Rücksicht nehmen muss. Zwischen Scylla
und Charybdis, also zwischen Innovationsbremse für WLAN und WiMAX einer-
seits, und einer Milliardenrückforderung durch UMTS-Lizenzinhaber andererseits
werden wieder einmal die Gerichte bemüht werden müssen.
In einem gemeinsamen Beitrag des Technischen Direktors der Konferenz der
Direktoren der Landesmedienanstalten (DLM), Walter Berner, und dem bis zum
Frühjahr 2005 amtierenden Präsidenten der Landesanstalt für Kommunikation
Baden-Württemberg, Thomas Hirschle, sowie dessen Nachfolger Thomas Lang-
heinrich wird die Frage erörtert, warum es mit dem Ausbau des Breitbandkabels in
Deutschland relativ langsam voranging, aber auch skizziert, welche Perspektiven
es gibt. Der Optimismus der Autoren über das Ingangsetzen der Investitionen
(„2005 planen die großen Netzbetreiber Kabel Deutschland, ish in NRW, iesy in
Hessen und Kabel Baden-Württemberg Aufwendungen von 185 Mio. Euro“) wird
nur dann relativiert, wenn man die anlässlich des Verkaufs des Kabelnetzes immer
wieder zitierten notwendigen Beträge für den Ausbau zum Triple Play2, nämlich

2 Unter „Triple Play“ werden TV, schnelles Internet und (Voice-over-IP-) Telefonie in
Breitbandnetzen (Kabel/Funk) verstanden.