Medidas voluntarias para asegurar el cumplimiento ambiental

196 Pages·1998·1.91 MB·Spanish

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Informe elaborado para
el Programa de Cooperación para
la Aplicación de la Legislación
Ambiental de la Comisión para
la Cooperación Ambiental
Marzo de 1998
Medidas voluntarias para asegurar
el cumplimiento ambiental
Recopilación y análisis de iniciativas en América del Norte
COMISIÓN PA R AL ACOOPERACIÓN AM B I E N T AL
1 9 9 8
Esta publicación fue preparada para el Secretariado de la CCA y no
necesariamente refleja los puntos de vista de los gobiernos de
Canadá, México o Estados Unidos.
El cont e n ido se puede re p ro ducir en cua l q u ier fo r mato, todo o en
p a r t e s, para fines educativos o no luc ra t i v o s, sin el permiso especia l
del Secret a r i ad o de la CCA, sie m p re y cua ndo se cite la fuent e. La CCA
a g ra decería recibir una copia de cua l q u ier publicación o ma t e r ial que
use como fuente este doc u m en to .
Ed i ción al cuidad o de la Coordi n ación de Comun i cación y Difusión
Pública del Secretariado de la CCA.
Para mayor información sobre esta u otras publicaciones
de la CCA,comunicarse a:
COMISIÓN PA R A L A COOP E R A C I Ó N A M B I E N TA L
393, rue St -Jacques Ouest, bureau 200
M o n t r é a l ( Q u é b e c ) C a n a d a H 2 Y 1 N 9
Tel: [phone] Fax: [phone]
h t t p : / / w w w . c e c . o r g
ISBN 2-922305-23-6
© Comisión para la Cooperación Ambiental,1997
Depósito legal-Bibliothèque Nationale du Québec, 1997
Depósito legal-Bibliothèque Nationale du Canada, 1997
Disponible en français/Available in English
Papel: 50 por ciento reciclado con 20 por ciento de contenido
postconsumo/ Sin barniz ni cloro básico
Tinta: Vegetal, sin sustancias clorinadas o metales pesados
Solventes: Sin alcohol isopropílico/ Menos de 1 por ciento de
compuestos orgánicos volátiles
Lavado de prensas: Se usaron productos de limpieza bajos en compuestos
orgánicos volátiles
Diseño y formación: Studio DB
Impreso en Canadá
Perfil
En América del Norte todos compartimos recursos vitales: aire, océanos, ríos, mon-
tañas y bosques. En conjunto, estos recursos naturales son la base de una vasta red
de ecosistemas que sostienen nuestra subsistencia y bienestar. Estos recursos deben
ser resguardados para que en el futuro continúen siendo fuente de vida y prosperi-
dad. La protección del medio ambiente de América del Norte es una responsabilidad
compartida por Canadá, México y Estados Unidos.
La Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA) es una organización internacio-
nal integrada por Canadá, México y EU. Fue creada en términos del Acuerdo de
Cooperación Ambiental de América del Norte (ACAAN) para tratar las preocupacio-
nes ambientales regionales, ayudar a prevenir los conflictos comerciales y
ambientales potenciales y promover la aplicación efectiva de la legislación ambien-
tal. El Acuerdo complementa las disposiciones ambientales del Tratado de Libre
Comercio (TLC).
La CCA realiza su trabajo a través de la combinación de los esfuerzos de sus tres
componentes principales: el Consejo, el Secretariado y el Comité Consultivo Público
Conjunto (CCPC). El Consejo es el cuerpo gobernante y está integrado por represen-
tantes ambientales a nivel de gabinete de cada uno de los tres países. El Secretariado
ejecuta el programa anual de trabajo y brinda apoyo administrativo, técnico y ope-
rativo al Consejo. El Comité Consultivo Público Conjunto está integrado por quince
ciudadanos, cinco de cada uno de los países firmantes, con la función de asesorar al
Consejo en los asuntos materia del Acuerdo.
Misión
A través de la cooperación y la participación del público, la CCA contribuye a la
conservación, protección y mejoramiento del medio ambiente de América del Norte.
En el contexto de los crecientes vínculos económicos, comerciales y sociales entre
Canadá, México y Estados Unidos, trabaja para beneficio de las generaciones
presentes y futuras.
Índice
Medidas voluntarias para asegurar
el cumplimiento ambiental
Recopilación y análisis de iniciativas en América del Norte
Reconocimientos vii
Introducción ix
Canadá 1
México 105
Estados Unidos 145
Reconocimientos
La Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA) agradece la colaboración de las numerosas per-
sonas que con su tiempo y conocimientos hicieron posible este proyecto y sus info rm e s
correspondientes. Iniciado por el Secretariado de la CCA, este proyecto contó con el apoyo de
diversas personas que proporcionaron información e ideas y colaboraron en la redacción de los textos.
Deseamos reconocer en particular la labor de los asesores legales que prepararon los informes:
• Canadá: doctora Dianne Saxe y John Moffet, de Futuro de los Recursos Internacionales;
Darlene Pearson colaboró con la revisión del capítulo sobre ISO 14000.
• México: licenciado Juan Francisco Torres Landa R. y licenciado Wilehaldo Cruz Bressant;
el licenciado José Antonio Ortega, de Corporación Radián, colaboró con la revisión, en
particular del apartado sobre ISO 14000.
• Estados Unidos: Keith Welks y Carmen Korleski.
Damos las gracias, asimismo, a los muchos funcionarios de los gobiernos que ayudaron al
Secretariado en la selección de los mecanismos voluntarios a revisar, en la realización de entrevistas
y en el examen de los borradores de los informes. El Grupo de Trabajo de América del Norte sobre
Cooperación en la Aplicación y el Cumplimiento de la Legislación Ambiental procuró, con el gene-
roso apoyo y cooperación recibidos,que el informe final reflejara fielmente las leyes,procedimientos
y prácticas reales. De igual modo, expresamos nuestro reconocimiento a los muchos funcionarios de
gobierno y otras personas que compartieron ideas y datos sobre sus innovadores programas. La infor-
mación y opiniones aquí contenidas son las de sus autores y no necesariamente coinciden con los
puntos de vista de los gobiernos de Canadá, México, Estados Unidos o de la CCA.
Esperamos que este informe contribuya a la continuación del diálogo sobre experiencias volun-
tarias para conducir a la realización de programas eficaces de aplicación y cumplimiento de las
normas ambientales en América del Norte. Desde que se inició el proyecto de cumplimiento volun-
tario, la CCA ha patrocinado algunas iniciativas afines, como es el caso del Diálogo de América del
Norte sobre Legislación Ambiental, de 1996, y la consulta pública regional conducida por el Comité
Consultivo Público Conjunto (CCPC) de la CCA. Las minutas de ambos diálogos se pueden con-
sultar en la página de la CCA en Internet: <http://www.cec.org>.
Linda F. Duncan
Jefa de División, Programa de Cooperación en la Aplicación de la Legislación Ambiental
Comisión para la Cooperación Ambiental
vii
Introducción
Antecedentes
Este informe fue encargado en 1995 por el Secretariado de la CCA en respuesta al considerable
interés que el público de América del Norte, la industria regulada por las normas ambientales y las
entidades gubernamentales han expresado en torno a la proliferación de un vasto espectro de pro-
cedimientos voluntarios en la observancia de las normas ambientales. Nuestra investigación indicaba
que esos mecanismos voluntarios abarcaban una amplia gama de iniciativas privadas y públicas.
Aquellos mecanismos que habían sido iniciados por el sector privado se encauzaban de ordinario a
mejorar el desempeño ambiental, reduciendo los costos del control de la contaminación o asegu-
rando la pertinencia del mismo. Los proyectos iniciados por los gobiernos,en cambio, solían apegarse
a lo que la ley autorizaba o la práctica aconsejaba y venían a ser un complemento de las medidas
tradicionales para el cumplimiento obligatorio de la legislación. En algunos casos, los programas
proporcionaban incentivos a las industrias que incluso superaran los estándares de regulación, mien-
tras que otros reemplazaban algunas medidas de control.
Enfoque y objetivos
Al fijar la orientación de este informe, el Secretariado de la CCA llegó a la determinación de que
sería conveniente concentrarse en la revisión de los compromisos y obligaciones establecidos en el
Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (ACAAN). El ACAAN obliga a las Partes
a la aplicación efectiva de sus respectivas leyes ambientales, con la mira de lograr altos niveles de
protección del medio ambiente, y de hacerlas cumplir mediante la apropiada acción del gobierno.
Además, establece un marco de aplicación efectiva que, amén de los procedimientos tradicionales
de imposición, “procura llegar a acuerdos tanto sobre cumplimiento coercitivo como de cumplimiento
voluntario” y “fomenta la realización de auditorías ambientales”.
Por lo tanto, el informe se centra en un análisis de las experiencias de las instituciones encar-
gadas de aplicar las normas ecológicas en América del Norte mediante el recurso de iniciativas
voluntarias,como parte de sus estrategias de aplicación y cumplimiento de la normatividad ambiental.
Además, de acuerdo con los compromisos del ACAAN, los objetivos del informe son:
• Acrecentar el conocimiento del público acerca del uso de medidas voluntarias para cumplir
con las normas ambientales.
• Apoyar a las Partes en la búsqueda de mejores mecanismos para aplicar la legislación
ambiental y mejorar su nivel de cumplimiento.
Metodología
Al emprender el estudio, el Secretariado formó un equipo de abogados y otros expertos de América
del Norte con abundantes conocimientos y práctica en la aplicación de las normas ambientales. El
primer reto al que tuvo que hacer frente dicho equipo fue definir el término “cumplimiento volun-
tario”. Se hizo evidente que dicha noción abarca de hecho un amplio espectro de iniciativas o medidas,
desde códigos formulados y practicados por las industrias, ajenos al sistema regulatorio guberna-
mental, hasta un abundante abanico de rutas alternativas, de iniciativa gubernamental, para lograr el
cumplimiento de las normas ambientales. El equipo, a continuación, se dispuso a catalogar toda la
lista de iniciativas.
ix
Una de las categorías consistía en privatizar las responsabilidades relacionadas con la aplica-
ción de la normatividad (como el monitoreo y la inspección), a través de concesionar a la industria,
la comunidad o un tercero, tareas de cumplimiento gubernamentales. Una segunda categoría con-
sistía en compromisos de intercambio o mecanismos alternativos a las normas impositivas. En tales
casos, determinada instalación queda eximida de atenerse a los requisitos legales, a cambio de com-
prometerse a lograr el mismo objetivo ambiental a través de una ruta alternativa. Una tercera categoría
de mecanismos “voluntarios” es la de actividades emprendidas sólo por voluntad de una parte regu-
lada,la cual puede mejorar el potencial de observancia de obligaciones legales, por ejemplo mediante
auditorías ambientales o cumpliendo con los estándares de la ISO 14001. Se acordó incluir una
cuarta categoría de iniciativas voluntarias: las acciones iniciadas por entidades privadas con el fin de
mejorar su desempeño ambiental, no necesariamente con el fin prioritario y fundamental de asegurar
el cumplimiento de las normas o procedimientos ambientales prescritos por ley.
Como el objetivo del estudio era la evaluación de experiencias derivadas de la aplicación de
“acciones voluntarias” para satisfacer mejor lo establecido por las leyes ambientales, la revisión se
centró sólo en dichas categorías de los mecanismos voluntarios. Por consiguiente, los mecanismos
seleccionados estaban dirigidos ora a lograr el cumplimiento, ora a superarlo o, en ciertos casos,
ofrecer medios alternativos de evaluar dicho cumplimiento. La información recabada en estos informes
se basó, en su mayor parte, en entrevistas con funcionarios del gobierno encargados de poner en
práctica los mecanismos voluntarios o se extrajo de documentos o informes relacionados con dichos
mecanismos. Se procuró sobremanera describir con exactitud el propósito o aspiración de los meca-
nismos voluntarios y dejar fiel constancia de las perspectivas de las entidades entrevistadas.
Criterios
En la evaluación de los mecanismos voluntarios seleccionados, el equipo de asesores estableció los
siguientes criterios que reflejan el marco y principios de aplicación de las normas del ACAAN:
1.Autoridad legítima: ¿existe una autoridad establecida para la aplicación del mecanismo y,de
ser así, h ay procedimientos y políticas pre s c ritas legalmente para su uso y ap l i c a c i ó n ?
2.La eficacia como parámetro para acrecentar el cumplimiento: ¿cuál ha sido el efecto del
mecanismo sobre los niveles de cumplimiento de las normas?
3.Correlación y efecto sobre los demás programas de aplicación y cumplimiento, políticas y
respuestas: ¿quién tiene la autoridad o la responsabilidad para desarrollar y aplicar el meca-
nismo?; ¿está bajo la dirección de la entidad encargada de aplicarlo?; ¿se han tomado en
cuenta y resuelto los conflictos reales o potenciales con otros mecanismos de aplicación y
cumplimiento?; ¿se ha encarado la posibilidad del error inducido oficialmente?; ¿existe la
posibilidad de que la entidad sea absorbida por el gobierno?; ¿se presta el mecanismo a que
se proceda con negligencia en la actividad regulatoria?
4.Impacto sobre el estándar de cuidado: ¿cuál es el impacto sobre el estándar de cuidado de
las industrias sujetas a regulación (el tema de la diligencia debida), o cuál la capacidad del
gobierno para cumplir con su obligación de imponer la ley o, en general, de proteger el
medio ambiente y la salud de la gente?; ¿cuál es el efecto, si existe, de cualquier equivo-
cación de facto o legal?
5.Impactos en terceras partes: ¿hay transparencia en el proceso de aplicación del mecanismo?;
¿existen procedimientos de apelación o para exigir responsabilidades en el manejo del meca-
nismo?; ¿hay algún procedimiento para evaluar e info rmar sobre los impactos del
cumplimiento?; ¿se ven afectados los procesos legales comunes?
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6.Responsabilidades: ¿redunda la aplicación del mecanismo en alteraciones de las responsabi-
lidades sobre aplicación y cumplimiento?
7.Equidad:la naturaleza o aplicación del mecanismo ¿ocasiona injusticias o desigualdades entre
los sectores, entre los particulares afectados o entre las jurisdicciones? En tal caso, ¿se han
resuelto estos conflictos?; ¿afectan el “juego limpio”?; ¿se prestan a que algunos aprovechen
las ventajas del mecanismo sin dar nada a cambio?
Los consultores procuraron cotejar estos criterios con el marco legal y de políticas en los que
se desarrolla cada mecanismo. Salvo donde se especifica lo contrario, la evaluación de los meca-
nismos representa sólo la opinión del equipo consultor. Las variantes en el estilo y en los métodos
de aplicar los criterios son resultado del sistema de análisis que aplicó cada equipo particular.
Por último, si bien se procuró por todos los medios proporcionar una información precisa y
oportuna, debido al tiempo que requirió la preparación del estudio, puede aparecer material que ya
no sea vigente o haya periclitado.
Los errores y omisiones son de nuestra entera responsabilidad.
xi
Canadá