Marktwirtschaftliche Instrumente in der Umweltpolitik: Zur Auswahl politischer Lösungsstrategien in der Bundesrepublik

225 Pages·1996·8.612 MB·German

by  Thomas Zittel (auth.)

Thomas Zittel
Marktwirtschaftliehe Instrumente
in der Umweltpolitik
Thomas Zittel
Marktwirtschaftliehe
Instrumente
in der Umweltpolitik
Zur Auswahl
politischer Lösungsstrategien
in der Bundesrepublik
Leske + Budrich, Opladen 1996
ISBN 978-3-322-99513-1 ISBN 978-3-322-99512-4 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-99512-4
Zug!. Diss. Mannheim
© 1996 Leske + Budrich, Opladen
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Vorwort
Als zum Anfang der 70er Jahre in der Bundesrepublik der Umweltschutz zu
einem zentralen Thema der Politik wurde, begann sich auch die Volkswirt
schaftslehre an der systematischen Analyse von Umweltproblemen und der
Suche nach Lösungen zu beteiligen. Mit den ihr verfügbaren Konzepten und
Methoden begründete sie einen Politikentwurf, in dessen Zentrum die For
derung nach Abgaben und ZertifIkaten als Mittel einer wirksamen Umwelt
politik steht. Bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist diese Empfehlung ohne
weitergehende Wirkung auf die praktische Umweltpolitik der Bundesrepu
blik Deutschland geblieben, hier vertraute und vertraut man in hohem Maße
auf ordnungsrechtliche Strategien. Die vorliegende Arbeit knüpft an diese
Beobachtung an und fragt nach den Gründen für die Folgenlosigkeit um
weltökonomischer Überlegungen in der praktischen Umweltpolitik. Die
Analyse dieses Falles dient als Grundlage für allgemeinere Überlegungen zu
der Frage nach den Bestimmungsgründen staatlicher Politikstrategien.
Diese Zeilen sind das Ergebnis eines Dissertationsprojekts, das ich 1990
begonnen und im Januar 1995 abgeschlossen habe. Sie wären ohne die Un
terstützung einer Vielzahl von Personen so nicht möglich gewesen. Mein
besonderer Dank gilt Prof. GrafKielmansegg, dessen Vertrauen und Förde
rung ich sehr viel verdanke, und der mit Rat und Tat meine Arbeit begleitet
hat. Dank auch Prof. Klaus Schönhoven, meinem zweiten Gutachter sowie
Dr. Andre Kaiser, der so manches Mal seine Pfeife beiseite gelegt hat, um
meine Produktionen einer skeptischen Prüfung zu unterziehen. Zu großem
Dank bin ich Dr. Edeltraud Roller verpflichtet, die als kritische Leserin
einer frühen Fassung der Arbeit viel Mühe investiert und so manche Anre
gung gegeben hat. Dank gebührt auch Michael Hopf, Melanie Meder und
Thomas Gebhart für die Korrekturarbeiten, die einige Kanten geschliffen
und die Verständlichkeit des Textes befördert haben. Marc Desnizza hat
sich um die technische Herstellung des Manuskriptes verdient gemacht.
Allen Mitarbeitern des Lehrstuhls Politische Wissenschaft III der Universität
Mannheim danke ich für die gute Zusammenarbeit und die freundliche
Atmosphäre, die vieles erleichtert hat. Eine besondere Erwähnung verdienen
die vielen Personen, die mir in mündlicher oder schriftlicher Form
Informationen bereitgestellt haben, ohne die diese Arbeit nicht hätte
geschrieben werden können. Bei allem Dank für die gewährte Unterstützung
bleibt letztlich festzuhalten, daß alleine ich für Fehler und Unzu
länglichkeiten verantwortlich bin.
Mannheim, im März 1996
5
Inhaltsverzeichnis
Teil A:
Fragestellung und Vorgehensweise .................................................. 9
1 Umweltschutz als Dauerthema der Politik ....... ............. ......... 9
2 Praktische Umweltpolitik in der Bundesrepublik und ihre
Kritiker ......... ........... ............ ... ............ ................ ...... ....... ..... 12
3 Zur Fragestellung und zum Aufbau der Arbeit... ................... . 15
Teil B:
Zwei Wege der Umweltpolitik ........................................................ 21
1 Ordnungsrecht und Marktinstrumente in der Umweltpolitik:
Bemerkungen zur Systematik der Unterscheidung................. 21
1.1 Ordnungs recht und Marktinstrumente als Instrumententypen 21
l.2 Marktinstrumente in der Umweltpolitik: Konzepte ................ 29
l.2.1 Steuern und Abgaben als Instrumente der Umweltpolitik... .... 29
l.2.2 Zertifikate als Instrumente der Umweltpolitik........................ 35
l.2.3 Flexibilisierungen als Instrumente der Umweltpolitik............ 38
2 Das umweltpolitische Instrumentarium in der
Bundesrepublik .................................................................... . 39
2.1 Das Ordnungsrecht. .............................................................. . 40
2.2 Marktinstrumente ................................................................. . 43
2.3 Rechtlich nicht geregelte Formen staatlichen HandeIns ........ . 49
3 Ordnungsrecht und Marktinstrumente: Ein wertender
Vergleich ............................................................................. . 51
3.1 Ordnungsrecht und Marktinstrumente im Spiegel
umweltökonomischer Modelle .............................................. . 51
3.2 Ordnungsrecht und Marktinstrumente im Spiegel
empirischer Evidenz ............................................................ . 56
3.2.1 Das Vollzugsdefizit in der Umweltpolitik ............................ . 57
3.2.2 Die Entwicklung der Umweltqualität in der Bundesrepublik .. 59
3.2.3 Marktstrategien in der Umweltpolitik: empirische Befunde ... 62
6
Teil C:
Die Auswahl politischer Instrumente als Thematisierungsprozeß .. 71
1 Rationalistische Modelle der Auswahl umweltpolitischer
Instrumente.. ........................ ......................... . . .. .......... . .. ..... . . 71
1.1 Instrumentenwahl aus der Perspektive der
Wohlfahrtsökonomie ............................................................. 71
1.2 Instrumentenwahl aus der Perspektive des
Public Choice Ansatzes ......................................................... 76
2 Politische Entscheidung als Phasenmodell ............................ 83
3 Zur Theorie von Politikagenden ............................................ 99
3.1 Die institutionelle Dimension politischer Agenden................ 99
3.2 Die inhaltliche Dimension politischer Agenden..................... 107
Teil D:
Marktinstrumente und politische Agenda in der Bundesrepublik
Deutschland, 1970-1990 ................................................................... 111
1 Politikagenden in der Bundesrepublik Deutschland.......... ..... 111
1.1 Parteien und Politikagenda ................................................... 114
1.2 Parlament und Politikagenda ................................................ 117
1.3 Exekutive und Politikagenda ................................................. 121
2 Die Parteiarena ..................................................................... 125
2.1 Zur Analyse von Parteiprogrammen: methodische
Vorüberlegungen .................................................................. 125
2.2 Marktinstrumente im Spiegel der Parteiprogramme .......... .... 129
2.2.1 Umweltpolitische Fachprogramme der CDU .... ......... ............ 129
2.2.2 Umweltpolitische Fachprogramme der SPD ........... .......... ..... 133
2.2.3 Umweltpolitische Fachprogramme der FDP .......................... 137
2.2.4 Umweltpolitische Fachprogramme der GRÜNEN.................. 141
2.3 Marktinstrumente im Spiegel der Fachprogramme der
Parteien: Ein vorläufiges Fazit .............................................. 146
3 Die Legislative Arena............................................................ 149
3.1 Parlamentarische Initiativen als Indikatoren der
Politikagenda: methodische Vorüberlegungen ....................... 149
3.2 Gesetzgebungsinitiativen ...................................................... 150
3.3 Selbständige Anträge und Entschließungsanträge.................. 152
7
3.4 Große und Kleine Anfragen .................................................. 155
3.5 Vorläufiges Fazit................................................................... 156
4 Die Exekutive Arena ...... .................... ...... ...... ....................... 157
4.1 Umweltprograrnme und -berichte der Bundesregierung ......... 157
4.2 Koalitionsverhandlungen ...................................................... 162
5 Die Thematisierung von Marktinstrumenten in der
Bundesrepublik Deutschland ................................................. 164
Teil E:
Bestimmungsgriinde politischer Agenden: Das Beispiel
Marktlösungen in der Umweltpolitik ................ .................. ............ 167
1 Die Politik des Marktes im Politikfeld Umwelt, 1970-1990.... 167
1.1 Die umweltökonomische Debatte.......... .......................... ....... 167
1.2 Der politische Rahmen .............. ............ ........................ ........ 176
1.3 Problemdruck und Marktlösungen in der Umweltpolitik........ 188
2 Zur Auswahl politischer Instrumente: Das Beispiel
Marktlösungen in der Umweltpolitik ...................... ............... 194
Literaturverzeicbnis ......................................................................... 207
8
A Fragestellung und Vorgehensweise
1 Umweltschutz als Dauerthema der Politik
In den Zeitraum zwischen 1970 und 1975 fiel mit der Ausbildung des Poli
tikfeldes "Umweltpolitik" ein bemerkenswertes Beispiel politischer Innova
tion in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. Als Ausgangspunkt
dieser Entwicklung kann die "Erfindung" bzw. die Konstruktion eines Be
griffs gelten. Gemeint ist der Import des englischen Begriffs "environmental
proteetion" durch Beamte des Bundesministeriums des Innern (BMI), die im
Januar 1970 nach einem Namen für eine aus dem Bundesministerium für
Gesundheitswesen übernommene Abteilung suchten und diesen Begriff in
das deutsche politische Vokabular einführten. Die Grundlage dieser Be
griffsbildung bildeten Tendenzen, bis dato unverbundene Regelungsbereiche
wie den Gewässerschutz, den Naturschutz oder den im Kontext des Polizei
rechts verankerten "Nachbarschaftsschutz" als zusammenhängenden Pro
blemkomplex zu begreifen. Der so entstandene Begriff "Umweltschutz" fand
schnell Eingang in das Bewußtsein der Bürger der Bundesrepublik. Wäh
rend im September 1970 41% in einer Befragung angaben, mit diesem Be
griff etwas anfangen zu können, waren es im November 1971 92%.1 Glei
chermaßen wird in diesem Zeitraum durch die Medien zunehmend der Zu
stand der Umwelt problematisiert und werden Forderungen nach politischen
Programmen aufgestellt. 2 Rückblickend stellte der Sachverständigenrat für
Umweltfragen (SRU) in seinem Umweltgutachten von 1978 fest, daß ab
1973 das Thema "Umweltschutz" zu einem wichtigen politischen Thema in
der Bevölkerung geworden ist.
Vielfach ist im Blick auf diese Entwicklung über Kausalitäten nachge
dacht worden, darüber, daß die Anfange der Umweltpolitik in der Bundesre
publik Beispiel fiir eine durch Eliten initiierte Politik seien.3 Eigentlich
bemerkenswert scheint mir dagegen die Wechselwirkung zwischen politi
schen Eliten und Öffentlichkeit. Den zunächst eher schwachen politischen
Impulsen begegneten Medien wie Öffentlichkeit mit starkem Interesse und
unvermittelter Zustimmung, was wiederum zu intensivierten Anstrengungen
Kaase, 1985: 293
Margedant, 1987: 20f.
Müller, 1986: 83
9
der wenigen am Umweltschutz interessierten Eliten führte.4 Folge dieser
Entwicklung, die kaum durch einfache Kausalitäten zu fassen sein dürfte,
war die rasche Ausbildung einer gesetzlichen Grundlage des Umweltschut
zes. Stationen dieser Entwicklung waren u.a. die Änderung des Grundgeset
zes im Frühjahr 1970, die dem Bund die Gesetzgebungskompetenz in der
Luftreinhaltung, der Lärmbekämpfung und der Abfallwirtschaft gab, und die
anschließende Verabschiedung einer Reihe von Umweltgesetzen in rascher
Abfolge. Das Bundes-Immissionsschutzgesetz von 1974 (BlmSchG) ist hier
sicher in besonderer Weise hervorzuheben. 5
Parallel dazu vollzog sich die Institutionalisierung des Umweltschutzes.
Neben den zahlreichen organisatorischen Änderungen innerhalb des BMI,
das die Kompetenz in den Kernbereichen Immissionsschutz und Gewässer
schutz erhielt, ist insbesondere die Bildung des SRU (197l) und des Um
weltbundesamtes (UBA, 1974) zu nennen. Beiden Organisationen wurde im
wesentlichen die Funktion der wissenschaftlichen Beratung des Umwelt
schutzes zugedacht. 6 Ein Kabinettsausschuß für Umweltfragen sollte die
Arbeit der mit Umweltkompetenzen ausgestatteten Ministerien koordinie
ren, die "Arbeitsgemeinschaft für Umweltfragen" (AGU, 1971) war als
Gesprächsforum gedacht, das dem Informations- und Meinungsaustausch
zwischen allen am Umweltschutz beteiligten Akteuren dienen sollte; der am
6. Oktober 1972 konstituierten Umweltrninisterkonferenz (UMK) wurde die
Aufgabe übertragen, Aktivitäten zwischen den Ländern und zwischen Bund
und Ländern zu koordinieren.7
Unter dem Eindruck dieser Entwicklung, die in durchaus ähnlicher
Weise in allen westlichen Industriestaaten zu beobachten war, veröffentlich
te der amerikanische Politikwissenschaftler Anthony Downs im Jahr 1972
einen Beitrag in der Zeitschrift "The Public Interest", den er mit dem Titel
"Up and Down with Ecology" überschrieb. Downs stellt in diesem Beitrag
die Frage nach der Zukunft des Umweltschutzes als politisches Thema. In
seinen Überlegungen entwirft er zunächst eine allgemeine Theorie zur Kar
riere politischer Themen, vor deren Hintergrund er den unweigerlichen
Niedergang der Öffentlichkeit des Umweltschutzes vorhersagt. Dieser Be
deutungsverlust werde sich langsamer vollziehen als bei anderen Themen,
was aus den spezifischen Problemcharakteristika zu erklären sei, werde aber
nicht zu verhindern sein. Die einmal etablierte institutionelle Struktur bleibe
unangetastet, der erreichte Status Quo werde in der Folge unter Bedingun-
4 Vgl. Luhmann, 1988: 5, der im Gegensatz zu Müller eher die Zufälligkeit und Zögerlichkeit
der ursprünglichen Initiativen in der Verwaltung betont.
Vgl. auch zu den Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften, die in diesem Zeitraum
erlassen worden waren, Bundesminister des lnnern (Hg.), 1976: 228f.
Zur Rolle des SRU in der Umweltpolitik siehe Timm, 1989
Überblicke zur Ausbildung des Politikfeldes "Umweltschutz" und zu dessen Entwicklung
fmden sich in ausfiihrlicher Form bei Wey, 1982; Müller, 1986 und Wiihelm, 1994. Für kür
zere Zusammenfassungen siehe Hucke, 1990; Feick und Hucke, 1980
10
gen geringer öffentlicher Aufmerksamkeit gewahrt, kurzfristiges Auffiak
kern von öffentlichem Interesse sei nicht ganz auszuschließen.8
Die Politikwissenschaft war noch nie besonders erfolgreich, was Pro
gnosen anbetrifft, und sicherlich kann aus der Perspektive des Jahres 1994
gesagt werden, daß die Vorhersagen von Downs hier keine Ausnahme bil
den. Denn mit der oben skizzierten Etablierung des Politikfeldes "Umwelt"
war die Karriere des Themas "Umweltschutz" längst nicht zu Ende. Dies
gilt zunächst für die Öffentlichkeit des Themas. Glaubt man Meinungsum
fragen, so ist die Sorge, mit der die Zerstörung unserer natürlichen Umwelt
von der Bevölkerung beobachtet wird, beständig gestiegen. Max Kaase be
tont im Blick auf die verfiigbaren Daten und aus der Perspektive des Jahres
1985 das unvermindert hohe Maß an Aufmerksamkeit, das dem Thema in
der Gesellschaft zuteil wird und schließt daraus, daß Umweltschutz zu ei
nem Valenzissue geworden ist, d.h. zu einem politischen Ziel, über das an
sich Einvernehmen besteht.9 Der Sachverständigenrat für Umweltfragen
folgert in seinem Umweltgutachten von 1987 im Blick auf die Entwicklung
des Umweltbewußtseins in der Bundesrepublik, daß Umweltfragen für eine
breite Öffentlichkeit inzwischen noch deutlicher in das Zentrum der Auf
merksamkeit gerückt sind, und vor allem eine Vertiefung und Differenzie
rung umweltbezogenen Wissens stattgefunden hat. 10 In einer repräsentativen
Umfrage der Süddeutschen Zeitung von 1991 nennen 86% der Befragten
den Umweltschutz als wichtigsten Bereich, in den der Staat "deutlich stärker
als heute" investieren sollte. 71% halten den Schutz der Umwelt für die
wichtigste Zukunftsaufgabe. 11 Die politische Bedeutung, die organisierte
Umweltinteressen, Bürgerinitiativen, Ökologiebewegung und letztendlich
die Partei der GRÜNEN in der Bundesrepublik gewonnen haben, zeigt, daß
sich solche Einstellungen in institutionellen Strukturen und in politisches
Handeln niedergeschlagen haben. Diese Entwicklungen haben wiederum auf
die Bedeutung des Themas "Umwelt" innerhalb etablierter Strukturen ge
wirkt.12
Vor dem Hintergrund dieser Vorgänge kann man Edda Müller Recht
geben, die aus der Perspektive des Jahres 1984 den Umweltschutz als
Schlüsselthema der Politik begreift.13 Ein Urteil, das bis zum gegenwärtigen
Zeitpunkt seine Gültigkeit bewahrt hat. Der Öffentlichkeit des Themas ent
spricht das unablässige umweltpolitische Entscheidungshandeln der politi
schen Eliten. Ganz im Gegensatz zu der Prognose von Anthony Downs ist
ein fortgesetzt hohes Aktivitätsniveau im gesetzgeberischen Bereich zu
8 Downs, 1972
Kaase, 1985: 293f
10 Sachverständigenrat filr Umweltfragen (Hg.), 1988: 48
11 Süddeutsche Zeitung, Magazin, 4. Januar 1991: 8f
12 Siehe hierzu Schmitt et al., 1981; Klingemann, 1985
13 Müller, 1984: 116
11