Manzano Mozo, J. Agustín

369 Pages·2004·17.27 MB·Spanish

Fac. de CC. Económicas y Empresariales UNiVERSIDAD D EALCALÁ
Plaza de la Victoria, 3
E-28802 Alcalá de Henares (Madrid)
Telf 91 885 4238
Fax. [phone]
e-mail. [email protected]
DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA APLICADA
D. Manuel Lagares Calvo, Doctor en Ciencias Económicas y Catedrático de Hacienda
Pública de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad de
Alcalá
CERTIFICA:
Que D. José Agustín Manzano Mozo, licenciado en Ciencias Económicas y
Empresariales, ha realizado bajo mi dirección la investigación titulada “Los procesos
presupuestarios en España. Análisis del presupuesto del Estado y de los
presupuestos de las Comunidades Autónomas desde una perspectiva de economía
política” que constituye su Tesis Doctoral, cumpliendo las exigencias de rigor
científico, novedad intelectual y calidad investigadora que se requieren para optar al
grado de Doctor.
En Alcalá de Henares. de mayo de 2004
Fdo.: Dr. D.
V°B° del Director del Departamento
de Economía Aplicada
Fdo.: Dr. Rubén Garrido Yserte
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UÑIVÉRSIDAD DE ALCALA
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5904336876
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UNIVERSIDAD DE ALCALÁ
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y EMPRESARIALES
DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA APLICADA
LOS PROCESOS PRESUPUESTARIOS EN ESPAÑA.
ANÁLISIS DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO Y DE
LOS PRESUPUESTOS DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS DESDE UNA PERSPECTIVA DE
ECONOMÍA POLÍTICA ¿
.
/
.,
TESIS DOCTORAL
J. Agustín Manzano Mozo
Alcalá de Henares
Mayo, 2004
Agradezco al profesor Manuel Lagares Calvo su sabia dirección, acertados consejos
y ejemplo intelectual.
Agradezco al -personal de las bibliotecas del Instituto de Estudios Fiscales, de la
Dirección General de Presupuestos, de la Secretaría de Estado de Economía y de la Facultad
de Ciencias Económicas y Empresariales de Valladolid su profesionalidad y buen hacer.
Agradezco a quienes, desde instituciones públicas ,y privadas, ponen a disposición de
todos a través de internet la información que producen, por comprender el formidable
potencial de la red como instrumento para compartir el conocimiento y hacerlo realidad. Dejo
constancia de que sin ellos y sin GOOGLE la ejecución de este trabajo hubiera necesitado el
doble de tiempo y el triple de esfuerzo.
Agradezco a mis compañeros de trabajo en la Administración pública financiera la
posibilidad que me ofrecen para aprender algo todos los días.
Agradezco a M José su imprescindible apoyo fisico, material y moral para
desarrollar este trabajo de investigación y a Rita sus intempestivas interrupciones y aparatosos
garabatos en mis papeles de trabajo.
1
11
INDICE DE CONTENIDO
INDICE DE CUADROSviii
INDICE DE TABLASviii
INDICE DE GRÁFICOSviii
INDICE DE ABREVIATURASix
INTRODUCCIÓN1
CAPÍTULO 1. EL PRESUPUESTO PÚBLICO COMO OBJETO DE ESTUDIO DE LA HACIENDA
PÚBLICA7
1. EL PRESUPUESTO PÚBLICO7
1.1 La actividad depresupuestación como actividad generalizada de los agentes públicos y privados8
1.1.1 La actividad presupuestaria8
1.1.2 Las actuaciones relacionadas con la actividad presupuestaria10
1.2 La actividad presupuestaria pública14
1.3 El concepto de presupuesto16
1.3.1 El concepto común de presupuesto17
1.3.2 El concepto de presupuesto público18
1.4 Los elementos integrantes del proceso presupuestario21
1.4.1 La fase de elaboración del presupuesto23
1.4.2 La fase de aprobación del presupuesto27
1.4.3 La fase de ejecución y control del presupuesto31
2. LA EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA34
2.1 La etapa del presupuesto legislativo35
2.2 La etapa del presupuesto ejecutivo36
El presupuesto y la discusión política38
El presupuesto y la mejora en la gestión de las agencias federales38
El presupuesto como instrumento de intervención económica39
El final de la etapa del presupuesto ejecutivo40
2.3 La etapa de la lucha contra el deficit42
3. EL PRESUPUESTO Y LA TEORÍA DE LA HACIENDA PÚBLICA43
3.1 La teoría de los bienes públicos44
3.2 E/papel del presupuesto en la moderna ciencia económica48
3.3 El análisis económico de los mecanismos institucionales de/presupuesto público52
4. LAS FUNCIONES DEL PRESUPUESTO. UNA PROPUESTA DE ESTUDIO SISTEMÁTICO55
4.1 La vertiente macroeconómica de/presupuesto62
4.2 La vertiente microeconómica de/presupuesto63
111
4.3 La vertiente política del presupuesto 6 4
.
4.4 Las relaciones entre vertientes65
5. RESUMEN Y CONCLUSIONES66
CAPÍTULO II. LAS DISTINTAS PERSPECTIVAS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO71
1 LA VERTIENTE MACROECONÓMICA DEL PRESUPUESTO74
1.1 El presupuesto de estabilización74
1.2 Los modelos de equilibrio presupuestario77
1.2.1 Las leyes norteamericanas que establecen límites a la capacidad tanto del Presidente como del Congreso en
sus facultades presupuestarias79
1.2.2 La enmienda constitucional de equilibrio presupuestario88
1.2.3 El protocolo de la Unión Europea sobre déficit excesivo91
2 LA VERTIENTE MICROECONÓMICA DEL PRESUPUESTO94
2.1 Los modelos presupuestarios de maximización de la eficiencia95
2.1.1 El Presupuesto de ejecución y el presupuesto planificado por Programas96
2.1.2 Análisis crítico de los modelos de maximización de la eficiencia101
2.2 Los modelos presupuestarios microeconómicosy el equilibrio de las cuentas públicas: e/presupuesto
base cero y la nueva gestión pública110
2.2.1 El Presupuesto Base Cero111
2.2.2 La nueva gestión pública y el proceso presupuestario112
3 LA VERTIENTE POLÍTICA DEL PRESUPUESTO PÚBLICO121
3.1 La teoría del incrementalismo presupuestario121
3.1.1 Los elementos de la teoría incrementalista del proceso presupuestario122
3.1.3 Críticas a la teoría incrementalista127
3.2 Los modelos de economía política sobre el proceso presupuestario132
3.2.1 Los modelos basados en el concepto de fragmentación134
3.2.2 Los modelos basados en el concepto de ciclo político142
3.2.3 Los procesos de consolidación fiscal y la fragmentación procedimental144
4. RESUMEN Y CONCLUSIONES147
CAPÍTULO III. EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN ESPAÑA155
1. EL PRESUPUESTO PÚBLICO EN ESPAÑA Y LOS OBJETIVOS DE POLÍTICA FISCAL155
1.1 Las etapas de la política fiscal moderna en España155
1.1.1 El periodo 1959-1975: desde el Plan de Estabilización hasta la llegada de la democracia156
1.1.2 El período 1975-1985: desde la llegada de la democracia hasta la entrada en la Comunidad Económica
Europea159
1.1.3 El período 1986-1993: de la entrada en la CEE al primer Programa de Convergencia161
iv
1.1.4 El período 1994-1998: del primer Programa de Convergencia a la entrada en la Unión Económica y
Monetaria163
1.1.5 El periodo 1998-2003: el logro de la consolidación presupuestaria164
1.2 Lapolíticafiscal en e/marco de la Unión Económica y Monetaria166
1.2.1 Las exigencias derivadas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento167
1.2.2 La estabilidad macroeconómica y la política fiscal, el papel de los estabilizadores automáticos169
1.3 Los objetivos de la política fiscal en España170
1.3.1 La política fiscal de estabilidad macroeconómica171
1.3.2 La política fiscal y el crecimiento económico. El proceso de reconversión y modernización del sistema
productivo español172
1.3.3 La redistribución de la renta entre individuos173
1.3.4 La política fiscal regional179
1.3.5 La consolidación de las cuentas públicas181
2. EL PRESUPUEST OPÚBLIC OEN ESPAÑA Y LOS MODELO SPRESUPUESTARI NOOSRMATIVOS184
2.1 E/proceso de implantación en España de/presupuesto por programas184
2.2 Las dificultades para la implantación de/presupuesto por programas en España187
2.1.1. La manipulación de las reformas presupuestarías en curso desde mediados de los años setenta con fines
políticos a corto plazo190
2.1.2. La falta de adecuación de la organización administrativa a las reformas presupuestarias191
2.1.3. Los defectos en el diseño de los programas presupuestarios191
2.1.4. La falta de una modificación del procedimiento presupuestario tradicional192
2.1.5. La falta de medios para realizar las labores de presupuestación194
2.3 La transformación de/ modelo presupuestario español a partir de 1996194
2.3.1 Los defectos del modelo derivado de la Ley General Presupuestaria de 1977195
2.3.2 Las reformas en el modelo presupuestario200
3. LoS RETO SDE FUTURO A LOS QUE SE ENFRENTAN LOS PRESUPUESTOS DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL
ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS205
3.1 E/proceso presupuestario en la AGEy la estabilidad presupuestaria206
3.1.1 El concepto de estabilidad presupuestaria206
3.1.2 El desarrollo legal del objetivo de estabilidad presupuestaria212
3.1.3 La estabilidad presupuestaria y el procedimiento presupuestario en la AGE215
3.2 E/proceso presupuestario en las Comunidades Áutónomas y el objetivo de estabilidad221
3.2.1 La regulación del proceso presupuestario en las Comunidades Autónomas223
3.2.2 La evolución del proceso presupuestario de las CC. AA224
P Fase. Desde la creación de las Comunidades Autónomas hasta el Acuerdo sobre el Sistema de financiación de
1987227
2 Fase. Desde el Acuerdo de 1987 hasta el Modelo de 1996236
? Fase. El Quinquenio 1997-2001241
3.2.3 El Marco financiero de las Comunidades Autónomas a partir de 2002245
y
El futuro de los ingresos 247
.
El futuro de los gastos250
El futuro de la estabilidad presupuestaria256
4. RESUMEN Y CONCLUSIONES262
CAPÍTULO IV. ANÁLISIS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO EN LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS267
1. RESULTADOS EMPÍRICOS DE LOS MODELOS DE ECONOMÍA POLÍTICA268
1.1 La evidencia empfrica de los modelos de fragmentación política268
1.2 La evidencia empfrica de los modelos defragmentaciónprocedimental271
1.3 La evidencia empírica de la teoría del ciclo político275
2. UN MODELO DE COMPORTAMIENTO PRESUPUESTARIO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS278
3. LA INFORMACIÓN FINANCIERA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS284
3.1 Las distintas fuentes de datos financieros sobre las Comunidades Autónomas284
La información presupuestaria de las Comunidades Autónomas285
Presupuestos y presupuestos liquidados de las Comunidades Autónomas285
Los informes sobre financiación de las Comunidades Autónomas286
Las cuentas regionales287
Las cuentas financieras288
3.2 La información disponible sobre los ingresos y gastos de las Comunidades Autónomas y su utilización.
288
3.2.1 ¿Información en términos presupuestarios o de contabilidad nacional9288
3.2.2 ¿Información en términos de presupuesto inicial o de presupuesto liquidado9292
3.2.2 La relación entre el déficit público y la deuda pública295
4. ANÁLISIS EMPÍRICO DEL COMPORTAMIENTO PRESUPUESTARIO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS298
4.1 Periodo temporal del análisis yfuentes de datos utilizadas298
4.2 Las variables que miden el comportamiento presupuestario de las Comunidades Autónomas304
4.3 Las variables explicativas312
4.3.1 El Sistema de financiación de las competencias comunes vigente313
4.3.2 Consideraciones comunes a los análisis empíricos316
4.3.3 El nivel competencial asumido en cada momento por las CC. AA317
4.3.4 La fragmentación política y el comportamiento presupuestario de las CC. AA320
4.3.5 El ciclo partidista y el comportamiento presupuestario de las CC. AA322
4.3.6 El ciclo electoral y el comportamiento presupuestario de las CC. AA323
4.3.7 El ciclo económico y el comportamiento presupuestario de las CC. AA325
4.4 La posible extensión del análisis emp frico del comportamiento presupuestario de las Comunidades
Autónomas328
vi
4.4.1 La extensión temporal del estudio a los años 1984 y 1985, por un lado, y a los años 2001 y siguientes, por
otro328
4.4.2 Análisis de los gastos de cada Comunidad por grupos de competencias en cada año328 1
4.4.3 La profundización en el análisis de las relaciones entre la coyuntura económica y el comportamiento
presupuestario de las CC. AA329
4.4.4 La búsqueda de variables que reflejen las diferencias entre las CC. AA significativas para explicar su
comportamiento presupuestario330
5. RESUMEN Y CONCLUStONES331
CONCLUSIONES GENERALES337
BIBLIOGRAFÍA EMPLEADA341
vii
INDICE DE CUADROS.
Cuadro 1. Las tres vertientes del presupuesto público3
C Cuad 2ro. Los modelos de proceso presupuestario73
Cuadro 3. La aplicación de las normas sobre estabilidad presupuestaria211
Cuadro 4. La evolución de la financiación de las competencias transferidas a las CC. AA. entre 1980 y
2002226
Cuadro 5.Clasificación de los recursos financieros de las CC. AA230
Cuadro 6. Recursos vinculados al principio de suficiencia300
Cuadro 7. Recursos vinculados a los principios de solidaridad y de autonomía301
INDICE DE TABLAS.
Tabla 1. Coste efectivo de las competencias de Educación sobre la financiación total en 1986233
Tabla 2. Peso relativo de la financiación de las competencias generales sobre el PIB regional en 1986234
Tabla 3. Peso relativo sobre el PIB regional de las competencias transferidas a las CC. AA. en 1992240
Tabla 4. Peso relativo de la competencia de Educación en las CC. AA. del artículo 143 de la
Constitución en el primer año de ejercicio244
Tabla 5. Peso relativo sobre el PIB de la financiación de las CC. AA. en el año 1997245
Tabla 6. Relación entre la autonomía financiera y el déficit presupuestario en las Comunidades
Autónomas308
Tabla 7. Autonomía financiera y déficit de las CC. AA. Valores medios por periodo314
Tabla 8. Maduración de los Sistemas de financiación315
Tabla 9. Maduración de los Sistemas de financiación, excluyendo el Sistema 97-0 1316
Tabla 10. El nivel competencial de las CC. AA318
Tabla 11. La fragmentación política en las CC. AA322
Tabla 12. El ciclo partidista en las CC. AA323
Tabla 13. El ciclo electoral en las CC. AA324
Tabla 14. El ciclo económico en las CC. AA327
INDICE DE GRÁFICOS.
Gráfico 1. Autonomía financiera y déficit presupuestario en las CC. AA. de Cataluña ,Galicia,
Andalucía, Comunidad Valenciana y Canarias309
Gráfico 2. Autonomía financiera y déficit presupuestario en las CC. AA. de Asturias, Cantabria, La
Rioja, Murcia y Aragón310
Gráfico 3. Autonomía financiera y déficit presupuestario en las CC. AA. de Castilla-La Mancha,
Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla y León311
viii