Manual de análise de custos e benefícios dos projectos de investimento

155 Pages·2004·0.9 MB·Portuguese

2003
Manual
análise de custos e benefícios
de
dos projectos de investimento
(Fundos
estruturais - FEDER,
Fundo de Coesão
e ISPA)
Preparado por:
Unidade responsável
pela avaliação
DG Política Regional
Comissão Europeia
No quadro do programa de estudos e de assistência técnica no domínio das políticas regionais
traçadas pela Comissão,foi constituída uma equipa encarregada de preparar uma nova edição
do anterior Manual de Análise dos Custos e Benefícios dos Grandes Projectos,publicado em 1997.
Esta equipa,coordenada pelo Professor Massimo Florio,era ainda composta por Ugo Finzi,
Mario Genco (análise de riscos,distribuição e tratamento de água),François Levarlet (gestão
de resíduos),Silvia Maffii (transportes),Alessandra Tracogna (coordenação do texto do capí-
tulo 3,anexo sobre a taxa de actualização e bibliografia) e Silvia Vignetti (coordenação do tex-
to).
Acrónimos
ACB Análise dos custos e benefícios SIAA Serviço integrado de abastecimento
AIA Análise de impacte ambiental de água
C/B Rácio custos-benefícios TIRE Taxa (interna) de rentabilidade
BEI Banco Europeu de Investimento económica
FC Fundo de Coesão TIRF Taxa (interna) de rentabilidade
fc Factor de conversão financeira
FCP Factor de conversão padrão TIRF/C Taxa (interna) de rentabilidade
FE Fundos estruturais financeira calculada sobre o custo
FEDER Fundo Europeu de do investimento
Desenvolvimento Regional TIRF/K Taxa (interna) de rentabilidade
ISPA Instrumento Estrutural de financeira calculada sobre os fundos
Pré-Adesão próprios
IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado VALE Valor actual líquido económico
PPP Princípio do poluidor-pagador VALF Valor actual líquido financeiro
2
Manual
análise de custos e benefícios
de
dos projectos de investimento
Índice
Acrónimos Capítulo 3:Linhas gerais da análise de
2
projectos por sector
Índice 46
4
Preâmbulo Enquadramento 46
6
3.1 Tratamento de resíduos 47
Linhas gerais da nova edição Introdução 47
do manual 3.1.1 Definição dos objectivos 47
7
3.1.2 Identificação do projecto 48
3.1.3 Análise de viabilidade e opções 49
3.1.4 Análise financeira 52
Capítulo 1:Avaliação dos projectos
3.1.5.Análise económica 52
no quadro dos Fundos estruturais, 3.1.6 Outros critérios de avaliação 55
do Fundo de Coesão e do ISPA 3.1.7 Análise de sensibilidade e risco 56
10
3.1.8 Estudo de caso: investimento numa
Enquadramento 10 incineradora com recuperação
1.1 Âmbito e objectivos 10 de energia 57
1.2 Definição do projecto 11 3.2 Distribuição e depuração da água 59
1.3 Responsabilidade pela avaliação ex ante 12 Introdução 59
1.4. Informações necessárias 13 3.2.1.Definição dos objectivos 59
3.2.2 Identificação do projecto 61
Capítulo 2:Plano para o avaliador 3.2.3 Análise de viabilidade e opções 61
3.2.4 Análise financeira 64
do projecto
16 3.2.5 Análise económica 65
Enquadramento 16 3.2.6 Outros critérios de avaliação 66
3.2.7 Análise de sensibilidade e risco 67
2.1 Definição de objectivos 16
3.2.8 Estudo de caso: a infra-estrutura de
2.2 Identificação do projecto 18
gestão do serviço integrado de
2.2.1 Projectos claramente identificados 18
abastecimento de água (SIAA) 67
2.2.2 Limiar financeiro 18
3.3 Transportes 77
2.2.3 Definição dos projectos 19
3.3.1 Definição dos objectivos 78
2.3 Análise de viabilidade e opções 20
3.3.2 Identificação do projecto 78
2.4 Análise financeira 21
3.3.3 Viabilidade e análise das diferentes
2.4.1 O horizonte temporal 22 alternativas 79
2.4.2 Determinação dos custos totais 26 3.3.4 Análise financeira 83
2.4.3 Receitas geradas pelo projecto 27 3.3.5 Análise económica 83
2.4.4 Valor residual do investimento 27 3.3.6 Outros critérios de avaliação 86
2.4.5 Contabilização da inflação 28 3.3.7 Análises de sensibilidade,
2.4.6 Viabilidade financeira (quadro2.4) 28 de cenários e de risco 86
2.4.7 Determinação da taxa de actualização 28 3.3.8 Estudo de caso: investimento
2.4.8 Determinação dos indicadores de numa auto-estrada 87
desempenho 29 3.4 Transporte e distribuição de energia 92
2.4.9 Determinação da taxa de 3.4.1 Definição dos objectivos 92
co-financiamento 30 3.4.2 Identificação do projecto 92
2.5 Análise económica 30 3.4.3 Análise de viabilidade e opções 93
3.4.4 Análise financeira 93
2.5.1 Fase 1 – Correcções fiscais 31
3.4.5 Análise económica 93
2.5.2 Fase 2 – Correcção das externalidades 33
3.4.6 Outros critérios de avaliação 93
2.5.3 Fase3 – Dos preços do mercado
3.4.7 Análise de sensibilidade e risco 93
aos preços fictícios 35
3.5 Produção de energia 93
2.5.4 Actualização 38
3.5.1 Definição dos objectivos 93
2.5.5 Cálculo da taxa interna de
3.5.2 Identificação do projecto 94
rentabilidade económica 39
3.5.3 Análise de viabilidade e opções 94
2.6 Análise multicritérios 39 3.5.4.Análise financeira 94
2.7 Análise de sensibilidade e risco 42 3.5.5 Análise económica 95
2.7.1 Prever as incertezas 42 3.5.6 Outros elementos de avaliação 95
2.7.2 Análise de sensibilidade 42 3.5.7 Análise de sensibilidade e risco 95
2.7.3 Análise de cenário 43 3.6 Portos,aeroportos e redes de infra-estruturas 96
2.7.4 Análise de probabilidade do risco 44 3.6.1 Definição dos objectivos 96
4
Índice
3.6.2 Identificação do projecto 96 Anexos 113
3.6.3 Análise de viabilidade e opções 96
Anexo A Indicadores de desempenho dos projectos113
3.6.4 Análise financeira 96
A.1 Valor actual líquido (VAL) 113
3.6.5 Análise económica 97
A.2 Taxa interna de rentabilidade 115
3.6.6 Outros elementos de avaliação 97
A.3 Relação custo-benefício 115
3.6.7 Análise de sensibilidade e risco 98 Anexo B Escolha da taxa de actualização 117
3.7 Infra-estruturas de formação escolar B.1 Taxa de actualização financeira 117
e profissional 98 B.2 Taxa de actualização social 118
3.7.1 Definição dos objectivos 98 Anexo C A determinação da taxa de
3.7.2 Identificação do projecto 98 co-financiamento 121
3.7.3 Análise de viabilidade e opções 98 C.1 Quadro regulamentar 121
3.7.4 Análise financeira 99 C.2 Regras para a modulação 121
3.7.5 Análise económica 99 C.2.1 Cálculo da taxa interna de
3.7.6 Outros elementos de avaliação 100 rentabilidade financeira com base
3.7.7 Análise de sensibilidade e risco 100 no custo de investimento total
(antes da intervenção comunitária) 122
3.8 Museus e parques arqueológicos 100
C.2.2 Cálculo da taxa interna de
3.8.1 Definição dos objectivos 100
rentabilidade financeira sobre o capital
3.8.2 Identificação do projecto 100
nacional (após a subvenção comunitária) 123
3.8.3 Análise de viabilidade e opções 100
C.2.3 Cálculo da taxa de rentabilidade económica123
3.8.4 Análise financeira 101
Anexo D Análise de sensibilidade e risco 124
3.8.5 Análise económica 101
Anexo E Avaliação monetária dos serviços
3.8.6 Outros elementos de avaliação 101 ambientais 127
3.8.7 Análise de sensibilidade e risco 101 E.1 Porque se avalia o ambiente? 127
3.9 Hospitais e outras infra-estruturas E.2 Avaliação dos impactes ambientais
no domínio da saúde 101 nos projectos de desenvolvimento 127
3.9.1 Definição dos objectivos 101 E.3 O que se faz ao medir os benefícios
3.9.2 Identificação do projecto 102 monetários? 129
3.9.3 Análise de viabilidade e opções 102 E.4 As diferentes etapas de uma análise
3.9.4 Análise financeira 102 custos-benefícios 134
3.9.5 Análise económica 102 Anexo F Capacidade para pagar e avaliação
3.9.6 Outros elementos de avaliação 103 do impacte distributivo 135
Anexo G Quadro sintético de um estudo
3.9.7 Análise de sensibilidade e risco 103
de viabilidade 137
3.10 Florestas e parques 103
A.1 Síntese 137
3.10.1 Definição dos objectivos 103
A.2 Contexto socioeconómico 137
3.10.2 Identificação do projecto 104
A.3 Oferta e procura dos produtos do projecto 137
3.10.3 Análise de viabilidade e opções 104
A.4 Outras tecnologias e plano de produção 137
3.10.4 Análise financeira 105
A.5 Recursos humanos 137
3.10.5 Análise económica 105
A.6 Localização 138
3.10.6 Outros elementos de avaliação 105 A.7 Execução 138
3.10.7 Análise de sensibilidade e risco 105 A.8 Análise financeira 138
3.11 Infra-estruturas de telecomunicações 105 A.9 Análise socioeconómica 138
3.11.1 Definição dos objectivos 105 A.10 Análise dos riscos 138
3.11.2 Identificação do projecto 106
3.11.3 Análise de viabilidade e opções 107 Glossário Alguns termos chaves
3.11.4 Análise financeira 107
para a análise dos projectos
139
3.11.5 Análise económica 107
3.11.6 Outros elementos de avaliação 107 Glossário básico 139
3.11.7 Análise de sensibilidade e risco 107 Análise financeira 140
3.12 Parques industriais e parques tecnológicos 108 Análise económica 142
Outros elementos de avaliação 143
3.12.1 Definição dos objectivos 108
3.12.2 Identificação do projecto 108
3.12.3 Análise de viabilidade e opções 108 Bibliografia
3.12.4 Análise financeira 108 Generalidades 145
3.12.5 Análise económica 109 Agricultura 145
3.12.6 Outros elementos de avaliação 109 Água 146
3.12.7 Análise de sensibilidade e risco 109 Energia 146
3.13 Indústrias e outros investimentos produtivos110 Ambiente 147
3.13.1 Definição dos objectivos 110 Formação 147
Projectos industriais 148
3.13.2 Identificação do projecto 110
Saúde 148
3.13.3 Análise de viabilidade e opções 110
Turismo e tempos livres 149
3.13.4 Análise financeira 111
Transportes 149
3.13.5 Análise económica 111
3.13.6 Outros elementos de avaliação 111
Addendum
3.13.7 Análise de sensibilidade e risco 111 151
5
Preâmbulo
A análise dos custos e benefícios (ACB) dos processos de selecção dos projectos e as deci-
projectos de investimento é explicitamente sões financeiras.
exigida pelos novos regulamentos da União
Europeia (UE) que regem os Fundos estrutu- Para cumprir as obrigações que lhe incum-
rais (FE),o Fundo de Coesão (FC) e o Instru- bem em matéria de apreciação dos projectos
mento Estrutural de Pré-Adesão (ISPA) no
que os Estados-Membros lhe apresentam no
caso de projectos cujos orçamentos excedam,
quadro da política regional,a Comissão (DG
respectivamente,50,10 e 5 milhões de euros.
Política Regional) utiliza um manual de aná-
lise dos custos e benefícios dos grandes pro-
Sendo os Estados-Membros responsáveis
jectos.Três anos depois da sua última actua-
pela apreciação ex ante dos projectos propos-
lização,o contexto político,jurídico e técnico
tos,compete à Comissão avaliar a qualidade
evoluiu consideravelmente, a ponto de tor-
desta apreciação antes de aprovar o co-finan-
nar necessária uma nova edição revista.
ciamento e de determinar a respectiva taxa.
Há muitas diferenças entre os investimentos A presente versão actualizada oferece aos
em infra-estruturas e os investimentos funcionários europeus,aos consultores exter-
produtivos,assim como entre as regiões e os nos e a todas as partes interessadas um guia
países,entre as teorias e os métodos de avali- para a avaliação de projectos.O texto destina-
ação e ainda,entre os processos de gestão dos se especialmente aos funcionários da União,
três fundos. mas contém igualmente indicações úteis aos
autores de projectos sobre as informações
Contudo, a maior parte dos projectos apre-
específicas de que a Comissão necessita.
senta determinados aspectos comuns, e é
conveniente utilizar uma mesma linguagem
Na presente edição do manual propõe-se:
na formulação da sua apreciação.
• Integrar no documento a evolução das
políticas comunitárias, dos instrumentos
Para além dos aspectos metodológicos gerais,
financeiros e da análise dos custos e bene-
esta verificação dos custos e benefícios cons-
fícios.
titui um instrumento útil que estimula o diá-
• Contribuir para a reflexão da Comissão
logo entre os parceiros,os Estados-Membros
e a Comissão, os autores de projectos, os sobre a modulação das taxas de co-finan-
funcionários e os consultores:em suma,tra- ciamento dos projectos.
ta-se de um instrumento de decisão colec- • Fornecer ao leitor uma forma de apoio téc-
tiva.Além disso,torna mais transparentes os nico.
6
Linhas gerais da nova edição
do manual
O manual está dividido em capítulos,com a principais questões nele tratadas.Com base
seguinte estrutura: nos regulamentos relativos ao FEDER, ao
FC e ao ISPA,aqui são expostas as disposi-
• Capítulo 1: avaliação dos projectos no ções jurídicas a respeitar no processo de
quadro dos Fundos estruturais,do Fundo avaliação dos projectos e nas decisões de
de Coesão e do ISPA co-financiamento.
• Capítulo 2:plano para o avaliador do pro-
jecto O elemento essencial deste capítulo consis-
• Capítulo 3: linhas gerais de análise dos te em que, não obstante as diferenças de
projectos,por sector procedimentos e de métodos entre os três
• Anexos fundos, a lógica da análise e o método
• Glossário seguido devem ser homogéneos.
• Bibliografia
1.1. Âmbito e objectivos. Esta secção refe-
Cada capítulo contém:
re-se aos objectivos e instrumentos do
FEDER,do FC e do ISPA.Aqui se indicam,
A) Um texto
com base nos regulamentos, os principais
C) Quadros e figuras
domínios abrangidas pelos Fundos.
D) Caixas.
1.2. Definição dos projectos. Esta secção
As caixas são de dois tipos:
define os projectos aos quais se aplica o
• As que se referem a regulamentos, onde
processo de avaliação nos casos do FEDER,
são recordados os principais aspectos dos
do FC e do ISPA.Indica ainda os principais
regulamentos relativos aos FE,ao FC e ao
sectores de aplicação dos Fundos,os limites
ISPA.
financeiros a respeitar na avaliação dos pro-
• As que fornecem exemplos, qualitativos e
jectos e as diferenças entre as taxas de co-
quantitativos,de questões específicas refe-
financiamento.
ridas no corpo do texto.
1.3.Responsabilidade da avaliação ex ante.
Em alguns casos, as caixas e os quadros
Esta secção define, para cada um dos três
contêm informações essenciais, pelo que
fundos, a responsabilidade da avaliação ex
sugerimos ao leitor que dedique algum tem-
ante dos projectos. Destaca igualmente as
po à sua análise.
principais diferenças introduzidas nesta
Capítulo 1:Avaliação dos projectos no matéria pelos novos regulamentos.
quadro dos Fundos estruturais,do Fundo
de Coesão e do ISPA 1.4. Informações requeridas. Esta secção
Este capítulo constitui uma introdução aos enuncia uma lista das informações reque-
objectivos,ao âmbito de aplicação e às for- ridas para a preparação e avaliação dos pro-
mas de utilização do manual,bem como às jectos.
7
Linhas gerais da nova edição do manual
Capítulo 2:Plano para o avaliador do quadros até ao cálculo da TIRF e do VALF
projecto (tanto para o investimento como para os fun-
Este capítulo fornece instrumentos práticos dos próprios). A abordagem é puramente
que servem,ao mesmo tempo,para a prepa- processual,sendo dados alguns exemplos sob
ração e para a avaliação dos projectos: cada a forma de estudos de casos (em caixa).
secção considera o ponto de vista do autor
do projecto e o ponto de vista do avaliador.A As principais questões técnicas a resolver na
estrutura é claramente orientada para a exe- realização da análise são:
cução do projecto e a informação é igual-
mente apresentada sob a forma de listas de • escolha da perspectiva temporal;
verificação, questões recorrentes e erros fre-
• determinação do custo total;
quentes a evitar.
• determinação das receitas totais;
• determinação do valor residual no fim do
O texto contém as seguintes secções:
ano;
2.1.Definição dos objectivos.Esta secção diz • tratamento da inflação;
respeito à definição clara,em cada projecto, • viabilidade financeira;
dos principais objectivos a atingir e dos • escolha da taxa de actualização apropriada
resultados esperados.Explica como destacar (ver também o anexo B);
as variáveis socioeconómicas que o projecto
• forma de calcular as taxas de rentabilidade
pode influenciar a forma de as medir,a fim
financeira e de as utilizar na apreciação do
de avaliar o impacte socioeconómico espe-
projecto (ver também anexo A).
rado e o grau de coerência dos objectivos
específicos do projecto com as políticas de
2.5. Análise económica. A partir da análise
desenvolvimento comunitárias.
financeira e do quadro dos fluxos finan-
ceiros,o objectivo é o de adoptar um método
2.2. Identificação do projecto. Esta secção
normalizado aplicável às três fases da defi-
contém indicações sobre a forma de definir a
nição do quadro final destinado à análise
concepção geral do projecto e o quadro lógi-
económica:
co no qual este deve ser realizado,de acordo
com as recomendações mais frequentes da
• a correcção dos aspectos fiscais;
análise ACB, com os limites financeiros e
• a correcção das externalidades;
com a definição dos projectos que figuram
nos regulamentos. • a determinação dos factores de conversão.
2.3.Estudo de viabilidade e opções.As reco- Esta secção refere-se aiende à forma de cálcu-
mendações práticas são ilustradas por exem- lo dos custos e dos benefícios sociais de um
plos concretos, nomeadamente no que se projecto e à maneira como estes podem
refere à análise das opções, sendo feita uma influenciar o resultado final. Fornece uma
distinção entre as alternativas modais,tecno- orientação sobre a forma de calcular a taxa
lógicas, geográficas e cronológicas. O anexo de rentabilidade económica e ajuda a
G propõe o esquema-tipo sintético de um compreender o significado económico desta
estudo de viabilidade. taxa para a apreciação do projecto.
2.4.Análise financeira.Contém informações 2.6. Análise multicritérios. Esta secção é
sobre a forma de realizar uma análise finan- dedicada às situações em que a taxa de renta-
ceira.A partir de quadros de base,esta secção bilidade não constitui um indicador de
explica como conduzir o estudo e,em segui- impacte suficiente e em que é necessária uma
da,define os principais pontos a inscrever nos análise complementar.
8
Linhas gerais da nova edição do manual
2.7.Análise de sensibilidade e risco.Indica- C Determinação da taxa de co-financiamento
se,em linhas gerais,a forma de tratar os casos D Análise de sensibilidade e risco
de incerteza nos projectos de investimento.O E Avaliação monetária dos serviços ambien-
anexo D constitui um instrumento de apli- tais
cação desta técnica. F Avaliação dos impactes em matéria de
redistribuição
Capítulo 3:Linhas gerais da análise dos
G Esquema sintético de um estudo de viabi-
projectos por sector
lidade
Este capítulo descreve mais detalhadamente
as técnicas da ACB por sector.Estão em cau-
sa os seguintes sectores:
Glossário
1. Tratamento da água
O glossário contém as palavras-chave no
2. Abastecimento de água e saneamento
contexto da análise de projectos.Inclui uma
3. Transportes
lista dos termos técnicos frequentemente
mais utilizados na ACB dos projectos de
É ainda proposta uma descrição menos deta-
investimento.
lhada do exercício de ACB para os seguintes
sectores:
4. Transporte e distribuição de energia
Bibliografia
5. Produção de energia
Esta secção propõe referências seleccionadas
6. Portos,aeroportos e infra-estruturas em
para um estudo aprofundado das técnicas
rede
mais utilizadas na ACB.
7. Infra-estruturas de formação
8. Museus e parques arqueológicos
A bibliografia está estruturada da seguinte
9. Hospitais
forma:
10. Florestas e parques
• Generalidades
11. Infra-estruturas de telecomunicações
• Agricultura
12. Parques industriais e parques tecnoló-
• Água
gicos
• Energia
13. Indústrias e outros investimentos produ-
• Ambiente
tivos
• Formação
• Projectos industriais
Anexos
• Saúde
Esta secção analisa algumas questões técnicas
e formula recomendações para melhorar a • Turismo e lazer
eficácia do método de apreciação. • Transportes
Mais especificamente,os anexos abordam as
seguintes matérias:
A Indicadores de desempenho dos projectos
B Escolha da taxa de actualização
9
Capítulo 1:
Avaliação dos projectos no quadro
dos Fundos estruturais, do Fundo
de Coesão e do ISPA
Enquadramento
O presente capítulo constitui uma intro- O elemento essencial deste capítulo consiste
dução aos objectivos,ao âmbito e ao modo em que,não obstante as diferenças de proce-
de utilização do manual,bem como às prin- dimentos e métodos entre os três fundos, a
cipais questões nele tratadas.Tendo por base lógica económica da análise e o método
os regulamentos do FEDER, do FC e do seguido devem ser homogéneos.
ISPA, o capítulo centra-se nas disposições
regulamentares aplicáveis ao processo de
1.1 Âmbito e objectivos
avaliação dos projectos e à decisão de co-
financiamento.
Os projectos de investimento co-financiados
Este capítulo aborda o quadro regulamentar pelos FE,pelo FC,e pelo ISPA constituem os
que rege o processo de preparação,de avaliação instrumentos de implementação da política
e de co-financiamento de um projecto de regional da UE.
investimento.Mais concretamente,refere-se:
O presente manual tem por objecto os gran-
• ao âmbito e aos objectivos do fundo; des projectos realizados no quadro dos
• à definição do projecto com vista ao pro- Fundos estruturais, nomeadamente no
cesso de avaliação; FEDER (Regulamento 1260/1999), no
• à responsabilidade da avaliação ex ante; Fundo de Coesão,(Regulamento 1264/1999
• às informações requeridas para a avaliação e 1164/94) e no ISPA (Regulamento
ex ante. 1267/1999).
Caixa 1.1. Âmbito e objectivos dos fundos
FE: artigo 1º do Regulamento 1260/1999 (defi- FC: financia projectos no domínio do ambiente c) do artigo 104º do Tratado da UE (Grécia,
nição e objectivos): (aquedutos, barragens e irrigação; estações de Irlanda,Portugal e Espanha).
Os Fundos estruturais,o BEI e os demais instru- depuração,instalações de tratamento de águas e ISPA: artigo 1ºdo Regulamento 1267/1999 (defi-
mentos financeiros contribuirão, cada um da
outras obras de carácter ambiental, incluindo nição e objectivos):
forma apropriada, para a realização dos três
reflorestação, controlo da erosão, conservação O ISPA prestará assistência no quadro da prepa-
objectivos prioritários seguintes: 1) promoção do
do ambiente natural e protecção das praias),mas ração da adesão à UE dos seguintes países
desenvolvimento e do ajustamento estrutural das
também as redes transeuropeias de infra-estru- candidatos: Bulgária, Eslováquia, Eslovénia,
regiões menos desenvolvidas,a seguir designado
turas de transportes (vias férreas, aeroportos, Estónia,Hungria,Letónia,Lituânia,Polónia,Repú-
„objectivo nº 1“; 2) apoio à reconversão econó-
estradas, auto-estradas, portos) nos Estados- blica Checa e Roménia,a seguir designados „paí-
mica e social das áreas com dificuldades estru-
Membros cujo PIB per capita é inferior a 90% da ses beneficiários“,em matéria de coesão econó-
turais, a seguir designado „objectivo nº 2“; 3)
apoio à adaptação e modernização das políticas média comunitária e que adoptem um programa mica e social,no que refere às políticas do ambi-
e sistemas de educação, de formação e de com o objectivo de cumprir os critérios de ente e dos transportes,nos termos do presente
emprego,a seguir designado „objectivo nº 3“. convergência económica estabelecidos na alínea regulamento.
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