luis-aguilar-villanueva_la-hechura-de-las-politicas

442 Pages·2009·4.26 MB·Spanish

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AUTOR
1.
NOMBREDELLECTOR
LA HECHURA
de las Políticas
Colección Antologías de Política Pública
Segunda antología
LA HECHURA
de las Políticas
THEODORE J. LOWI, GRAHAM T. ALLISON
CHARLES E. LINDBLOM, YEHEZKEL DROR
AMITAI ETZIONI, ROBERT GOODIN,
ILMAR WALDNER, JOHN FORESTER
GIANDOMENICO MAJONE, ARNOLD J. MELT5NER
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
estudio introductorio y edición
MÉXICO MCMXcn
Primera edición, julio de 1992
© LUIs F. AGUlLAR VILLANUEVA
Estudio introductorio yedición
GRUPOEDITORIAL
© 1992,Por características tipográficas
de edición yderechos adquiridos
MIGUEL ÁNGEL PORRÚA
LIBRERO-EDITOR
Derechos reservados conforme a laley
ISBN: 968-842-319-1
IMPRESOENMÉXICO. PRINTEDINMEXICO
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Amargura4, San Ángel, 01000, México, D. F. Tels. 548-48-62 y548-45-23
ALINICIAR cada uno de los capítulos, que en traducción
a la lengua castellana contiene la Colección Antologías
de Política Pública, se hace mención de la ficha biblio
gráfica de la publicación que sirivió de fuente al texto
que presentamos.
En todos los casos,se obtuvo la anuencia conducen
te por parte de los propietarios de los derechos de edi
ción. Son las editoriales quienes a su vez, por acuerdo
con los autores desde el origen de la publicación, en el
caso de los que aquí se contienen, las que conservan los
mencionados derechos. A ellas, a quienes ellas repre
sentan, ya quienes hicieron la traducción, por hacer po
sible este esfuerzo, nuestro sincero reconocimiento.
Los EDITORES
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
Presentación
M
UCHOS SON los motivos, vitales e intelectuales, que me han
impulsado a ocuparme cada vez más intensamente de la
racionalidad de la gestión pública. Tal vez se deba a mi primera
formación filosófica, a mi propensión weberiana o a mis insatis
factorias andanzas administrativas de hace años. Pero mucho tiene
que ver elser ciudadano de un estado que, por numerosísimas razo
nes, está todavía en proceso de configurarse como un estadoplena
mente legal,fiscal, y administrativamente eficiente. Al afecto por la
legalidad, el cuidado fiscal, la eficiencia administrativa, el servicio
público, la consensualidadpolítica, obedece el esfuerzopor desarro
llar en nuestro medio el estudio sistemático de laspolíticaspúblicas:
su análisis, diseño, puesta en práctica, evaluación.
La cultura política y administrativa dominante me ha siempre
preocupadoporsu enfático historicismoy masismo, atributos que en
mucho reflejan la naturaleza y ética de la sociedad tradicional que
todavíasomos, aun si en transición hacia la modernidad. En miopi
nión esta cultura terminó, acaso contra sus buenos propósitos, en
postrar una idea de la política centrada en las libertades privadas y
públicas de los ciudadanos, en la legalidad e imparcialidad, en la
representatividady responsabilidad de lospoderes del estado, y en la
racionalidad de la administración. Sólo recientemente, después de
duras lecciones, sociedad y estado han empezado a cuestionar sus
maneras de entendersey comportarse, sus inclinaciones y expectati
vas recíprocas. Creo que el rescatey la búsqueda de Lo Público pue
de ayudar a enfrentar viejas limitaciones de la decisión y gestión gu-
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bernamental: la conducción centralizada, la tentación patrimonia
lista, el descuido de recursosy bienespúblicos, la burocratización de
las iniciativas y, principalmente, la fundamentación factual, narra
tivayproyectualdelestado (en vezde una normativa, argumentativa
y estratégicamente funcional).
Obviamente el análisisteórico-técnico de laspoLiticas no preten
de serunapanacea ni una buena nueva social, aunque sípropuesta,
exigenciay método de elaboración depolíticas racionales: inteligen
tes, eficientes y públicas. El estudio de las políticas puede también,
tal vez, reactivara la ciencia política y a la teoría-práctica de la ad
ministración pública. Nuestra ciencia política ha estudiado sistemá
ticamente casi todo menos la manera como el gobierno construye y
desarrolla sus decisiones, federales y locales. Nuestros politólogos
han prestado gran atención a la historia de laformación del sistema
político, a los alcances y limites de su funcionamiento, a los canales
y procesos de producción del consenso, a las varias patologías del
sistema. Contamos con estudios extraordinarios. Peropocas han si
do comparativamente lasinvestigacionesespecializadas acerca de la
forma, patrón y estilo de elaborar laspolíticas, acerca de sus éxitos
y fracasos en diversasáreas de asuntos públicos, que en mucho ha
brían ayudado a allegarevidenciafavorable a las atrevidas hipótesis
sobre elfuncionamiento y destino (casisiempre imaginado como ca
tastrófico) del sistema político. Por otraparte, nuestra "teoría" de la
administraciónpública ha quedado atrapada entrelas consideracio
nes jurídicas institucionales (repertorio de leyesy reglamentos, ám
bitos de competencia yjurisdicción, instancias y procedimientosfor
males...) y las menores consideraciones operativas para cumplir
órdenes dadas y llevar a cabo decisiones previas. Al acercar la ad
ministracionpública alproceso decisorio de laspolíticasy a su com
plejapuesta en práctica se rescataríasu olvidado sentido clásico de
gobierno, de buen gobierno, y se reconstruiría la visión integral de su
objeto de estudio yprofesión. Abandonaría su tristeimagen burocrá
tica de empleo subordinado, simplemente procedural, de ventanilla
PRESENTACIÓN 9
ypapeleo. Entender, definiry explicarelproceso de laspolíticas, así
como prescribir mejores acercamientos a su formulación y desarro
llo, es innegablemente una tarea teóricaypráctica tan básicay cru
cial como complicada. Y dicho más divertida que polémicamente,
puede contribuir a bajarle loshumos a una ciencia política frecuen
temente imaginativay levantarle la autoestima a una disciplinapu
bliadministrativa demasiado famular y hasta servil en su programa
de investigación.
La "Colección de Política Pública",que sepretende abiertay se
obliga a publicaciones anuales, abre con cuatro antologías. Todas
contieneny traducen principalmente a autores estadounidenses, por
que ellos son los pioneros y promotores de los estudios de políticas
públicas. Sus investigaciones, enfoquesy enunciados son laplatafor
ma sobre la que hay que construiry, puesto que se trata de ciencia
y política, las referenciasfundamentales a reafirmar, discutir, criti
car, desarrollar, reajustar. En efecto, las policy sciences pertenecen
a la sociedad abierta, no son piezas intelectuales de sociedades ce
rradas en una visión integristadel mundo y de símismas. Por ello,
espero que sean pocos en nuestro medio lospredispuestos a calificar
el análisis de política pública como propaganda del imperialismo.
Sería viejoy triste. También lo seríasu apología candorosa y su pre
sentación como la fórmula dorada para solucionar los males del
mundo. El tono profético y redentor de las ciencias sociales, tan ca
racterísticoy dominante de los años sesenta y setenta, ya no impre
siona a nadie. A nadie, en suscinco sentidos, se le ocurrepensarque
lapolítica o laspolíticaspuedan serredentorasy resolutorias.Se tra
ta sólo de una disciplina que pretende contribuir a la elaboración
de decisionespúblicas más eficaces que, sin cuentos y con sustancia,
sean capaces de ir abordando oportuna y sistemáticamente desola
doresproblemas y defectos públicos. De todos modos, en los cuatro
volúmenes ahora publicados seofrecen textosque dan una visión re
alista y plural de la disciplina, de sus logrosy defectos, desus afini
dades, diferencias y polémicas. No se ofrece al lector un panorama
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uniforme, integradoy confortable de la disciplina, que pudiera des
pertarfalsas expectativas intelectualesy prácticas.
Como toda antología, la selección es lamentablemente una ex
clusión. Muchos textos interesantes fueron pensadospero no esco
gidos. Elpropósito ha sido mostrarel mundo de la disciplina, picar
la curiosidad por explorarlo, no ser exhaustivo. Las bibliografías
que acompañan los diferentes ensayos compensarán las omisiones
y abrirán nuevas interrogantes y pistas. En general, traté de selec
cionar textos que además de ser una referencia permanente en los
desarrollos de la disciplina, rebasaran la circunstancia norteame
ricana y tuvieran la fecundidad de los conceptos y enunciados ge
nerales, útiles para la investigación y formulación de las políticas
en otros contextos.
En elprimer volumen, «Elestudio de laspolíticas públicas", se
traducen textosfontales desu nacimientoy ensayos que reconstruyen
su desarrollo, orientaciones, alcances y debilidades. En el segundo
volumen, «La hechura de laspolíticas",se traducen textos básicosy
multicitadossobrela noción depolítica pública, los modelos de aná
lisisy decisión depolíticas, así como laspolémicas ineludibles entre
razón y transacción, cálculo y consenso, que son inherentes a la ela
boración de las políticas en sociedades plurales y competitivas. En
el tercervolumen, «Problemaspúblicos y Agenda degobierno", des
de la premisa de que la política pública no es la gran decisión ins
tantánea en la cúspide del estado, sino un proceso, una serie com
pleja de decisiones, en la que se entremezclan las iniciativas de las
organizaciones sociales y las de las instancias gubernamentales, se
abordan lasprimeras etapas y tramos de la hechura de lapolítica:
cómo losgobiernosforman su agenday deciden que una ciertacues
tión o demanda es de interéspúblico; como definen y explican los
problemas públicos a atender; cómo construyen y ponderan las op
ciones de acción para encararlos. En el cuarto volumen, «La imple
mentación de laspolíticas", se traducen textosfundamentales sobre
lapuesta enpráctica de laspolíticas: lasmejores decisionespúblicas