Lokale Politikforschung heute

341 Pages·2008·1.826 MB·German

by  Hubert Heinelt, Angelika Vetter (auth.), Hubert Heinelt, Angelika Vetter (eds.)

Hubert Heinelt · Angelika Vetter (Hrsg.)
Lokale Politikforschung heute
Stadtforschung aktuell
Band112
Herausgegeben von
Hellmut Wollmann
Hubert Heinelt
Angelika Vetter (Hrsg.)
Lokale
Politikforschung
heute
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der
Deutschen Nationalbibliografie;detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über
<http://dnb.d-nb.de> abrufbar.
1.Auflage 2008
Alle Rechte vorbehalten
© VSVerlag für Sozialwissenschaften | GWVFachverlage GmbH,Wiesbaden 2008
Lektorat:Katrin Emmerich / Sabine Schöller
VS Verlag für Sozialwissenschaften ist Teil der Fachverlagsgruppe
Springer Science+Business Media.
www.vs-verlag.de
Das Werkeinschließlichallerseiner Teile ist urheberrechtlich geschützt.Jede
Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist
ohneZustimmungdes Verlags unzulässig und strafbar.Das gilt insbesondere
für Vervielfältigungen,Übersetzungen,Mikroverfilmungen und die Einspei-
cherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.
Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen,Handelsnamen,Warenbezeichnungen usw.in diesem
Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme,dass solche
Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten
wären und daher von jedermann benutzt werden dürften.
Umschlaggestaltung:KünkelLopka Medienentwicklung,Heidelberg
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in Germany
ISBN 978-3-531-15803-7
Inhaltsverzeichnis

Hubert Heinelt und Angelika Vetter:
Einleitung.............................................................................................................7

1. Kommunale Interessen und nationale Politik
Angelika Vetter und Lars Holtkamp:
Lokale Handlungsspielräume und Möglichkeiten der
Haushaltskonsolidierung in Deutschland..........................................................19
Werner Pleschberger:
„Schutz“ der kommunalen Finanzen. Zur Bewältigung einer föderalen
„Asymmetrie“ am Beispiel des österreichischen
Konsultationsmechanismus (Stabilitätspakts)...................................................51

2. Lokale Politik und Europäische Integration
Karsten Zimmermann:
Cities for growth, jobs and cohesion”. Die implizite Stadtpolitik der EU.........79
Hubert Heinelt und Stefan Niederhafner:
Städte und organisierte Interessenvertretung im EU-Mehrebenensystem.......103

3. Regionalisierung lokaler Politik, Dezentralisierung sowie
Gebiets- und Funktionalreformen
Joachim Blatter:
Metropolitan Governance: Theoretische Formen, vielfältige Reformen
und der aktuelle Nivellierungsdruck in deutschen Großstadtregionen............127
Falk Ebinger und Jörg Bogumil:
Grenzen der Subsidiarität. Verwaltungsreform und Kommunalisierung
in den Ländern.................................................................................................165
Hellmut Wollmann:
Reformen dezentral-lokaler Organisationsstrukturen zwischen
Territorialität und Funktionalität – England, Schweden, Frankreich
und Deutschland im Vergleich........................................................................197
6 Inhalt
4. Bürgergesellschaft und politische Repräsentation
Brigitte Geißel:
Zur Evaluation demokratischer Innovationen – die lokale Ebene...................227
Katja Pähle:
Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene. Eine Herausforderung für
die Legitimation lokaler Mandatsträger?.........................................................249

5. Demographischer Wandel und Schrumpfung
Bernhard Köppen:
Kommunen und demographischer Wandel in Deutschland – regionale
Muster..............................................................................................................271
Jochen Stopper:
Demografischer Wandel und interkommunale Kooperation –
Problemwahrnehmungen und Handlungsorientierungen in der
Kommunalpolitik.............................................................................................283
Uwe Altrock:
Urban Governance in Zeiten der Schrumpfung...............................................301
Birgit Glock:
Politik in schrumpfenden Städten. Bedingungen von Persistenz und
Innovation im Stadtvergleich...........................................................................327

Autorenangaben...............................................................................................347
Einleitung

Hubert Heinelt und Angelika Vetter

1 Die lokale Politikforschung in Deutschland: Stets auf der Suche nach
aktuellen Themen

1.1 Themenkonjunkturen und Pluralität von Ansätzen als Charakteristika der
lokalen Politikforschung

Betrachtet man die lokale Politikforschung in Deutschland, wie sie sich im Ar-
beitskreis „Lokale Politikforschung“ (LoPoFo) innerhalb der Deutschen Vereini-
gung für Politische Wissenschaft (DVPW) formiert,1 so zeichnet sie sich seit der
Gründung dieses Diskussionszusammenhangs im Jahr 1972 dadurch aus, dass sie
statt einer thematischen Kontinuität der Debatten durch verschiedene Themen-
konjunkturen geprägt worden ist (vgl. dazu und zum Folgenden Heinelt/Mayer
2001; Heinelt/Mayer 2003). Dadurch ist es der lokalen Politikforschung gelun-
gen, Beiträge zu jeweils aktuellen wissenschaftlichen und politischen Debatten
zu leisten sowie jeweils neue Mitglieder bzw. Teilnehmer an Tagungen und für
zahlreiche Publikationen zu gewinnen. Die Prägung durch Themenkonjunkturen
ist nicht zuletzt auch Ausdruck des weitgefassten Gegenstandsbereichs. Denn
nach dem Diktum des Gründungsvaters des Arbeitskreises „Lokale Politikfor-
schung“, Rolf-Richard Grauhan’s (1975: 12), „die lokale Politik aus dem Ghetto
des kommunalpolitischen Systems“ zu befreien, bezieht sich die lokale Politik-
forschung auf lokale Politik im Sinne der Herstellung und Durchsetzung gesell-
schaftlich verbindlicher Entscheidungen in einem physisch-ortsgebundenen und
sozialraumbezogenen Interaktionssystem (vgl. Heinelt/Wollmann 1991: 9 f.).
Damit hat die lokale Politikforschung einen relativ klar mit dem staatsrechtlichen
Gemeindebegriff absteckbaren Gegenstandsbereich aufgegeben und sich statt
dessen Stadtpolitik in einem über die Kommunalpolitik hinausgehenden Sinne
zugewendet (vgl. Blanke/Benzler 1991: 10 f.). Dies eröffnet der lokalen Politik-
forschung in Deutschland eine pluri-disziplinäre Orientierung, und die Offenheit
gegenüber einer relativ großen Bandbreite von Debatten in den Nachbardiszipli-
nen ermöglicht es, dass die dort vorherrschenden Themen auch zu Bezugspunk-

1 Zu weiteren temporären Arbeits- und Diskussionszusammenhängen im Bereich der lokalen Po-
litikforschung in Deutschland vgl. Wollmann 1991: 16.
8 Hubert Heinelt und Angelika Vetter
ten in der lokalen Politikforschung werden. Hinzu kommt, dass der Arbeitskreis
„Lokale Politikforschung“ immer Kontakte zu Praktikern gesucht und in seine
Aktivitäten einbezogen hat. Auch diese Art von Inklusivität hatte Auswirkungen
auf die thematische Gestaltung der Aktivitäten des Arbeitskreises.
Aufgrund der Themenvielfalt und der mit einzelnen Themenkonjunkturen
wechselnden, aktiv die jeweiligen Debatten tragenden “LOPOFOten“ (wie sich
die Teilnehmer des Arbeitskreises „Lokale Politikforschung“, des LOPOFO,
selbst bezeichnen) konnte es nicht ausbleiben, dass es keine in der lokalen Poli-
tikforschung Deutschlands allgemein anerkannten gegenstandsbezogenen Theo-
rien, Analysekonzepte und Methodologien gibt. Dies mag man bedauern (wie
z.B. Hennig 2000: 182). Es hat allerdings entscheidend dazu beigetragen, dass
die Debatten in der lokalen Politikforschung weitgehend offen geführt und nicht
von einem hegemonialen Ansatz dominiert werden. Überdies ließen sich dadurch
Debatten immer wieder durch die Intrusion fachfremder Erklärungsansätze und
Betrachtungsweisen befruchten.

1.2 Zur Konturierung aktueller Probleme lokaler Politik und Fragestellungen
der lokalen Politikforschung in Deutschland

Die Aktivitäten des Arbeitskreises „Lokale Politikforschung“ hatten sich zwi-
schen der zweiten Hälfte der 70er bis Anfang der 90er Jahren thematisch auf die
Analyse lokaler Entwicklungen unter gesamtgesellschaftlicher Fragestellung, die
Implementationsforschung, Politikfeldanalysen (besonders in den Bereichen lo-
kaler Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik) und die Erneuerung des Sozialstaats „von
unten“ konzentriert (vgl. dazu Wollmann 1991: 18 ff.). Mit ihren Ergebnissen zu
den drei zuletzt genannten Themen leistete die lokale Politikforschung einen
maßgeblichen Beitrag zur Begründung der Governance-Debatte bzw. zum „go-
vernance turn“ in der deutschen Politikwissenschaft (vgl. Heinelt 2004). Danach
ging es in den 90er und ersten Jahren des 21. Jahrhunderts vorrangig um die in-
terne Modernisierung kommunaler Verwaltungsstrukturen und –abläufe, aber
auch um eine darüber hinausgehende „Modernisierung der Kommunalpolitik“
(Heinelt/Mayer 1997) – vor allem unter dem Gesichtspunkt der partizipativen
Einbindung der Bürgerschaft in kommunale Entscheidungsprozesse (vgl. u.a.
Heinelt/Mühlich 2000; Bogumil 2002; Haus 2002; Vetter 2008) – sowie um eine
Betrachtung von Veränderungen lokaler Politik im Bundesländervergleich. Hin-
zu kam deutlich stärker als in der Vergangenheit eine international vergleichende
Perspektive (vgl. u.a. Kersting/Vetter 2003).
Um im Jahr 2007 neue Themenfelder zu bestimmen, die im Kreis der an
den Diskussionen des Arbeitskreises „Lokale Politikforschung“ Interessierten
auf Resonanz stoßen könnten, wurde ein Verfahren gewählt, das im Arbeitskreis
Einleitung 9
nicht neu ist. Ähnlich wie schon bei der Tagung des Arbeitskreises „Lokale Poli-
tikforschung“ in Heidelberg im Jahr 1995 (vgl. zu den Inhalten Grunow/Woll-
mann 1998) wurden im Vorfeld der geplanten Arbeitskreistagung im Juni 2007
eine Reihe von Wissenschaftlern angesprochen, die zum damaligen Zeitpunkt
oder in der Vergangenheit die Debatten des Arbeitskreises getragen haben. Sie
wurden gebeten, zu Themen, die sie für die lokale Politikforschung besonders in-
teressant fanden, für diese Tagung Arbeitsgruppen zu organisieren, um künftige
Forschungsfelder und -fragestellungen zu konturieren. Im Einzelnen wurden fol-
gende thematische Arbeitsgruppen von den angegeben „panel chairs“ angeboten:

(cid:2)(cid:3) „Dezentralisierung und Funktionalreform“ (Jörg Bogumil und Sabine Kuhl-
mann),
(cid:2)(cid:3) „Bürgergesellschaft und Dritter Sektor lokal – Neuere Entwicklungen und
Umgangsformen kommunaler Politik“ (Adalbert Evers),
(cid:2)(cid:3) „Bürgergesellschaft und politische Repräsentation auf lokaler Ebene“
(Everhard Holtmann und Marion Reiser),
(cid:2)(cid:3) „Kommunale Haushalte in der Krise“ (Lars Holtkamp),
(cid:2)(cid:3) „Kommunen und die EU“ (Hubert Heinelt und Daniel Kübler),
(cid:2)(cid:3) „Kommunen und demografischer Wandel“ (Ulrich Sarcinelli und Jochen
Stopper),
(cid:2)(cid:3) „Regionalisierung lokaler Politik“ (Arthur Benz und Anna Meincke),
(cid:2)(cid:3) „Lokale Politik zwischen Förderung von Wettbewerbsfähigkeit und sozialer
Kohäsion“ (Hartmut Häussermann),
(cid:2)(cid:3) „Kommunale Sozialverwaltung nach Hartz IV“ (Sylvia Greiffenhagen und
Katja Neller) sowie
(cid:2)(cid:3) „Schrumpfende Städte und lokale Politik“ (Matthias Bernt).

Von diesen Arbeitsgruppen kamen zwei aufgrund einer zu geringen Resonanz im
Rahmen der Tagung des Arbeitskreises „Lokale Politikforschung“ im Juni 2007
nicht zustande: „Bürgergesellschaft und Dritter Sektor lokal“ sowie „Lokale Po-
litik zwischen Förderung von Wettbewerbsfähigkeit und sozialer Kohäsion“.
Zum Thema „Kommunale Sozialverwaltung nach Hartz IV“ wird im Juni 2008
eine eigenständige Tagung stattfinden. Einige der in den Arbeitsgruppen präsen-
tierten Vorträge werden in diesem Band publiziert, um im Zusammenhang einen
Überblick über aktuelle Probleme lokaler Politik und die Fragestellungen zu ge-
ben, mit denen sich die lokale Politikforschung in Deutschland zu Beginn des 21.
Jahrhunderts beschäftigt. Der Überblick verdeutlicht, wie stark sich institutionel-
le, gesellschaftliche und ökonomische Veränderungen im nationalen ebenso wie
im supra-nationalen Kontext (hier vor allem die Europäische Integration) auf die
10 Hubert Heinelt und Angelika Vetter
Städte und Gemeinden in Deutschland und dementsprechend auf die wissen-
schaftliche Beschäftigung mit lokaler Politik auswirken.
Bevor wir im Weiteren auf die in diesem Sammelband veröffentlichten Bei-
träge eingehen, möchten wir uns bei Max Krapp und Beate Laferi-Kobsa für die
organisatorische Unterstützung der Tagung des Arbeitskreises „Lokale Politik-
forschung“ im Juni 2007 bedanken, ebenso wie bei den Panel-Chairs Arthur
Benz, Matthias Bernt, Jörg Bogumil, Lars Holtkamp, Everhard Holtmann,
Daniel Kübler, Sabine Kuhlmann, Anna Meincke, Marion Reiser, Ulrich Sarci-
nelli sowie Jochen Stopper, deren inhaltliche Unterstützung zum Erfolg der Ta-
gung beigetragen hat. Dank gilt auch Marko Andrée, Elisa Helbig, Max Krapp,
und Eva Schulze für die Hilfe beim Korrekturlesen und der Bearbeitung der von
den Autoren des Bandes eingereichten Texte.

2 Zu den Beiträgen in diesem Buch

Der Handlungsspielraum der Kommunen in der Bundesrepublik Deutschland
wird maßgeblich von der Ausgestaltung der Beziehung zwischen Bund, Ländern
und Kommunen beeinflusst. Aus diesem Grund stellt die Einbettung der Kom-
munen in den föderalen Staatsaufbau der Bundesrepublik Deutschland ein wie-
derkehrendes Thema der lokalen Politikforschung dar. Entsprechend beschäfti-
gen sich die beiden ersten Beiträge dieses Sammelbandes unter der gemeinsamen
Überschrift „Kommunale Interessen im föderalen Staat“ mit dem finanziellen
und institutionellen Spannungsverhältnis, das zwischen den Kommunen einer-
seits sowie den Ländern und dem Bund andererseits besteht. Ausgehend von der
Betonung der demokratie- und leistungsbezogenen Relevanz der Städte und Ge-
meinden im europäischen Mehrebenensystem analysieren Angelika Vetter und
Lars Holtkamp in ihrem Beitrag die Veränderungen der finanziellen Handlungs-
spielräume der Kommunen in Deutschland. Gemessen an der Freiheit der Kom-
munen, selbstständig über die Ausgabe von Mitteln zu entscheiden, hat der loka-
le Handlungsspielraum in Deutschland seit 1985 deutlich abgenommen. Über die
Jahre hinweg ist ein starker Rückgang der Investitionsausgaben zu beobachten,
der mit einer deutlichen Zunahme des Ausgabenanteils für soziale Leistungen
einhergeht. Dabei werden beide Entwicklungen durch eine permanente und stei-
gende Mittelknappheit ergänzt. Die damit verbundene Verringerung der lokalen
Handlungsspielräum lässt sich auf zahlreiche Ursachen zurückführen. Zu den
exogenen Faktoren gehören unter anderem die gesamtwirtschaftliche Entwick-
lung sowie die institutionellen Rahmenbedingungen (Kommunalverfassungen).
Zu den endogenen Ursachen zählen nicht zuletzt kommunale Entscheidungspro-
zesse. Ansätze zur Stärkung der lokalen Finanzen – und damit der kommunalen