L'Italia nelle missioni civili dell'Ue. Criticità e prospettive PDF
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Febbraio 2010 35 Gli aspetti civili della gestione delle crisi hanno assunto un’importanza crescente per la stabilizzazione di aree interessate da conflitti, dal Kosovo all’Afghanistan alla Georgia. Le missioni civili dispiegate dall’Unione euro- pea (Ue) svolgono compiti di ricostruzione dele strut- L’ITALIA ture statali, di riforma del sistema di sicurezza e dello stato di dirito, del’amministrazione dela giustizia e di NELLE MISSIONI monitoraggio degli accordi di pace. L’Italia occupa il se- CIVILI DELL’UE condo posto tra gli Stati membri dell’Ue per il numero di uomini impegnato in queste missioni. Tuttavia, resta- CRITICITÀ E PROSPETTIVE no da colmare lacune importanti in termini di forma- zione e reclutamento del personale, meccanismi di va- lutazione delle “lezioni apprese”, quadro giuridico e modalità di finanziamento. I contributi raccolti nel vo- a cura di Nicoletta Pirozzi lume analizzano l’esperienza italiana ed europea in que- sto settore, evidenziandone luci ed ombre e proponen- do una riflessione strategica sul ruolo dell’Italia nella ge- stione civile delle crisi internazionali. Quaderni IAI ISTITUTO AFFARI INTERNAZIONALI Febbraio 2010 35 L’ITALIA NELLE MISSIONI CIVILI DELL’UE CRITICITÀ E PROSPETTIVE a cura di Nicoletta Pirozzi Quaderni IAI ISTITUTO AFFARI INTERNAZIONALI Autori Jens Behrendt è Head of Human Resources/Deputy Director presso il Center for International Peace Operations (ZIF), Berlino. Piergiorgio Cherubini è ministro plenipotenziario, coordinatore delle attività inerenti alla Politica este- ra e di sicurezza comune ed alla Politica comune di sicurezza e difesa dell’Unione europea, Ministero degli Affari esteri. Annalisa Creta è borsista di ricerca post-dottorato presso la Scuola Superiore di Studi Universitari e di Perfezionamento Sant’Anna di Pisa e docente a contratto in Diritto Internazionale presso la Libera Università Maria Ss. Assunta (Lumsa) di Roma. Luigi Gianniti è consigliere del Senato, responsabile della Segreteria della Commissione Affari esteri. Giovanni Grevi è Senior Research Fellow presso l’Istituto per gli Studi di Sicurezza dell’Unione euro- pea (EU ISS) di Parigi. Valérie Vicky Miranda è assistente alla ricerca presso l’Area Sicurezza e Difesa dell’Istituto Affari Internazionali (Iai) di Roma. Nicoletta Pirozzi è ricercatrice presso l’Area Europa dell’Istituto Affari Internazionali (Iai) di Roma. Folke Bernadette Academy è un’agenzia del governo svedese dedicata allo sviluppo della qualità ed effi- cienza della gestione dei conflitti e delle crisi internazionali. Quaderni IAI Direzione: Natalino Ronzitti Redazione: Sandra Passariello Istituto Affari Internazionali 00186 Roma – Via Angelo Brunetti, 9 Tel. 39-6-3224360 Fax 39-6-3224363 http://www.iai.it – INDICE Prefazione, 5 Piergiorgio Cherubini Lista delle abbreviazioni 9 1. Esperienze apprese ed efficacia delle missioni civili Pesd, 13 Giovanni Grevi 2. Formazione e reclutamento del personale civile, 37 Annalisa Creta e Nicoletta Pirozzi Allegato I: Questionario per le Amministrazioni centrali dello Stato 66 3. Aspetti normativi e finanziari della partecipazione dell’Italia alle mis- 71 sioni civili Pesd, Luigi Gianniti 4. Civilian crisis management in the EU: the German experience, 91 Jens Behrendt 5. Sweden’s contribution to civilian operations: structures, routines and 121 experiences, Folke Bernadotte Academy Appendix I: Example of model contract for service abroad 141 Appendix II: Sample Curriculum of Pre-deployment Training for Eulex 145 Rapporto del seminario “L’Italia nelle missioni civili dell’Ue. Criticità e 149 prospettive”, Roma, Ministero degli Affari esteri, 4-5 novembre 2009, Valérie Vicky Miranda Report of the workshop “Italy’s participation in EU civilian missions: criti- 173 cal aspects and future perspectives”, Rome, Italian Ministry of Foreign Affairs, 4-5 November 2009, Valérie Vicky Miranda Mappa delle missioni civili Pesd in corso e del personale italiano impiegato 181 Agenda del seminario “L’Italia nelle missioni civili dell’Ue. Criticità e pro- 182 spettive”, Roma, Ministero degli Affari esteri, 4-5 novembre 2009 3 4 PREFAZIONE Piergiorgio Cherubini Un giudice italiano è a capo della componente giustizia della missione Ue in Kosovo, agenti penitenziari in Iraq sono formati in Italia, osservatori ita- liani (militari disarmati e civili) sorvegliano la tenuta della tregua dopo il conflitto georgiano dell’agosto 2008, personale italiano specializzato è pronto a riprendere il suo posto al valico di frontiera israelo-palestinese di Rafah, e così via. Le missioni civili che l’Unione europea organizza nell’ambito della Politica europea di sicurezza e difesa (Pesd), divenuta Politica comune di sicurezza e difesa (Pcsd) con il Trattato di Lisbona, costituiscono ormai da alcuni anni una delle forme di intervento tra le più originali a favore della stabilità e della pace internazionali. Intervenendo a sostegno delle funzioni essenziali dello Stato in situazioni di crisi e di grave disordine post-conflitto, esse svolgono un ruolo importantis- simo nell’assicurare la sostenibilità nel tempo degli altri interventi interna- zionali, che di solito le hanno precedute, soprattutto di quelli armati. L’Italia, tradizionalmente sensibile al richiamo della solidarietà internazio- nale ed impegnata nel peacekeeping, vi partecipa fin dalla loro origine in misura considerevole, rappresentando ormai in termini di uomini e risorse il secondo Paese contributore in assoluto. Non deve destare stupore, perciò, che nel decimo anniversario della nasci- ta della Pesd, il Ministero degli Affari esteri - Direzione generale per l’Integrazione europea e l’Istituto Affari Internazionali (Iai) di Roma abbia- no organizzato il 4 e 5 novembre 2009 alla Farnesina un seminario su “La partecipazione italiana alle missioni civili dell’Ue. Criticità e prospettive”. L’evento si è avvalso anche dell’importante contributo di altri centri di ricerca come la Scuola Sant’Anna di Pisa, il Center for International Peace Operations (Zif) di Berlino e la Folke Bernadotte Academy di Stoccolma. Nell’organizzarlo, abbiamo avuto ben a mente due paradossi: il primo è che 5 Piergiorgio Cherubini la partecipazione italiana a tali missioni è assai poco conosciuta dal pubblico italiano, pur attento in genere alle problematiche dell’intervento italiano all’estero. Essa sconta, infatti, una diversa “visibilità” (anche mediatica) rispet- to alle operazioni militari, ed una diversa “comunicabilità” dei suoi contenuti sostanziali. Il secondo paradosso è quello per cui l’Italia, pur piazzandosi come secondo Paese contributore in ambito Ue, non dispone di una propria “strategia nazionale di partecipazione”, intesa come un complesso di orienta- menti, regole, disposizioni normative, amministrative e finanziarie dedicate. Tale partecipazione, in altri termini, è affidata ad un coordinamento di fatto del Ministero degli Affari esteri ed all’impegno straordinario degli uffici responsabili delle altre amministrazioni coinvolte, mancando invece quasi del tutto un’adeguata strutturazione, sia in termini normativi che funzionali. L’accento posto dalla presidenza svedese dell’Unione, anche attraverso con- crete iniziative di approfondimento “a 27”, e la costante sollecitazione degli organi di pianificazione del Segretariato del Consiglio dell’Ue sulla necessi- tà da parte di tutti gli Stati membri di accrescere e migliorare la loro parte- cipazione alla Pesd civile, ci ha ulteriormente convinti della bontà e tempe- stività della nostra iniziativa. Il seminario, strutturato in due momenti distinti - uno di riflessione tra gli addetti ai lavori, e l’altro di apertura mediatica al pubblico - ha voluto rispondere quindi ai due paradossi di cui sopra. La ricca documentazione contenuta in questa pubblicazione darà testimo- nianza della concretezza dei temi affrontati e della serietà dell’impegno profuso dai numerosi partecipanti. Una chiave del successo sta anche nella loro varietà: siamo riusciti infatti a riunire rappresentanti delle amministra- zioni interessate (i Ministeri dell’Interno, della Giustizia e della Difesa, i Comandi delle tre Forze di Polizia) e della Magistratura - sia quelli respon- sabili del reclutamento in Italia, sia quelli impegnati nelle missioni all’este- ro - esperti civili del Ministero degli Affari esteri, accademici e ricercatori, rappresentanti delle strutture Pesd a Bruxelles, funzionari delle competen- ti Commissioni parlamentari di Camera e Senato, esponenti della società civile e dei media. Il seminario non ha fornito risposta a tutte le questioni sollevate, ma ha senza dubbio accresciuto la consapevolezza della necessità ed urgenza di una migliore strutturazione della partecipazione italiana alle missioni civili della Pesd, ed ha individuato delle piste di lavoro valide in larga misura anche per l’impegno civile in contesti differenti, e che andranno seguite con maggiore determinazione. 6 Prefazione Desidero ringraziare tutti i partecipanti per l’apporto costruttivo alla riusci- ta del seminario, e soprattutto gli organizzatori - l’Unità di Analisi e Programmazione del Ministero degli Affari esteri e in particolare lo Iai, con il supporto della Compagnia di San Paolo e dell’Institute of European Democrats di Bruxelles - per averlo reso possibile. Esprimo infine l’auspicio che gli Atti del Seminario raccolti in questa pubblicazione non restino la rappresentazione, seppur valida, di un’esercitazione isolata, ma costituisca- no al contrario un documento vivo di lavoro per i prossimi anni, che ci per- metta di progredire tutti insieme verso la messa a punto di una vera e pro- pria Strategia nazionale di partecipazione dell’Italia alle missioni civili dell’Ue (e di altre organizzazioni internazionali) all’estero. 7 8 LISTA DELLE ABBREVIAZIONI ACCORD African Centre for the Constructive Resolution of Disputes ÅM Swedish Prosecution Authority AMM Aceh Monitoring Mission AU African Union BICC Bonn International Center for Conversion C3MC Certified Civilian Crisis Management Course CAGRE Consiglio affari generali e relazioni esterne CCM Cellula civile-militare CESS Center for European Security Studies CFC Calls for Contribution CFSP Common Foreign and Security Policy CHG 2008 Civilian Headline Goal 2008 CHG 2010 Civilian Headline Goal 2010 C-IED Countering Improvised Explosive Devices CIMIC Civil-Military Cooperation CIVCOM Comitato per la gestione civile delle crisi/Committee for Civilian Aspects of Crisis Management CMC Crisis Management Concept CMCO Civil-Military Coordination CMPD Crisis Management and Planning Directorate COESPU Centre of Excellence for Stability Police Units COPS Comitato politico e di sicurezza CPCC Civilian Planning and Conduct Capability EUPOL COPPS European Union Police Mission in the Palestinian Territories CPCC Civilian Planning and Conduct Capability CRTS Civilian Response Teams DDR Disarmament, Demobilization and Reintegration DPKO United Nations Department of Peacekeeping Operations DRC Democratic Republic of the Congo DV National Courts Administration 9
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