Les transformations du modèle québécois d'État-providence

97 Pages·2016·9.31 MB·English

by  Michaud, Maxime

UNIVERSITÉ DU QUÉBEC À MONTRÉAL
LES TRANSFORMATIONS DU MODÈLE QUÉBÉCOIS D'ÉTAT-PROVIDENCE:
VERS UN DÉSENGAGEMENT À GÉOMÉTRIE VARIABLE?
MÉMOIRE
PRÉSENTÉ
COMME EXIGENCE
DE LA MAÎTRISE EN SCIENCE POLITIQUE
À L'UNIVERSITÉ DU QUÉBEC À MONTRÉAL
PAR
MAXIME MICHAUD
OCTOBRE 2015
UNIVERSITÉ DU QUÉBEC À MONTRÉAL
Service des bibliothèques
Avertissement
La diffusion de ce mémoire se fait dans le respect des droits de son auteur, qui a signé
le formulaire Autorisation de reproduire et de diffuser un travail de recherche de cycles
supérieurs (SDU-522 - Rév.O? -2011). Cette autorisation stipule que «Conformément à
l'article 11 du Règlement no 8 des études de cycles supérieurs, [l 'auteur] concède à
l'Université du Québec à Montréal une licence non exclusive d'utilisation et de
publication de la totalité ou d'une partie importante de [son] travail de recherche pour
des fins pédagogiques et non commerciales. Plus précisément, [l 'auteur] autorise
l'Université du Québec à Montréal à reproduire, diffuser, prêter, distribuer ou vendre des
copies de [son] travail de recherche à des fins non commerciales sur quelque support
que ce soit, y compris l'Internet. Cette licence et cette autorisation n'entraînent pas une
renonciation de [la] part [de l'auteur] à [ses] droits moraux ni à [ses] droits de propriété
intellectuelle. Sauf entente contraire, [l 'auteur] conserve la liberté de diffuser et de
commercialiser ou non ce travail dont [il] possède un exemplaire. »
REMERCIEMENTS
J'aimerais d' abord remercier mon directeur de mémoire, monsieur Pierre P. Tremblay,
pour son soutien, ses encouragements et sa disponibilité constante, chaque fois où j ' ai
eu besoin d' aide au cours de cette démarche extrêmement exigeante. Ses réflexions et
ses conseils ont toujours contribué à enrichir et à nuancer mes perspectives d' analyse,
et surtout à clarifier les orientations de ma démarche. J'aimerais également remercier
mon employeur, la Corporation de développement communautaire (CDC) de
Sherbrooke, et tout spécialement son directeur, monsieur Christian Bibeau, pour son
soutien, et son souci constant de faciliter ma conciliation du travail et des études. Il
m'a par ailleurs encouragé à organiser une courte conférence lors de l 'assemblée
générale annuelle de la CDC, où j ' ai eu l'honneur de présenter aux membres le cadre
général de ma recherche. Enfin, j'adresse tous mes remerciements à ma conjointe, à
mes amis et à ma famille, qui n'ont jamais cessé de me soutenir moralement et de me
pousser à continuer dans mes périodes de découragement.
TABLE DES MATIÈRES
LISTE DES FIGURES ...... ........................................ ............................ ....................... vi
LISTE DES TABLEAUX ........ .... ....... ..................... .................................................... vi
LISTE DES ANNEXES .......... .................................. .. ......................................... ........ vi
RÉSUMÉ .... .................................. .... ............ ......................... .. ....... ........... ......... ...... :. vii
CHAPITRE 1 .... ........... .. .... ..... ............ .... ...... .. ... ... ............. .... ....... ... ......... ... ........ .. ........ 1
INTRODUCTION ..... .... ..... .......................... ............ ...................... ........... ...... ..... ........ 1
1.1 Sujet de recherche ............... ............................................................. ............. ....... 1
1.2 Problématique et hypothèse de recherche ...... .................. .. ............ .. .............. .. .... 3
1.3 Questions de recherche ................................................................... ................ ..... 4
CHAPITRE II ............................................................................................................. .. 5
THÈMES ET PROBLÉMATIQUES SOULEVÉS ............................................ .. ........ 5
DANS LA LITTÉRATURE ....... .. .. .. ....... ....................................... .............................. 5
2.1 Les années 1980-1990: remises en causes de l'État-providence et émergence
des discours néolibéraux ..... ........... .............................. .......... .......... .................... 6
2.2 Les réformes libérales de l'État-providence et les transferts sociaux .. ........ ........ 7
2.3 Typologie des États-providence .......................................................... .. .............. 9
2.4 Finances publiques, démographie et transformations des solidarités ................ 11
2.5 Le modèle québécois de politiques sociales .. .................. ...... ............................ 12
2.6 Irréversibilité de l'État-providence et rétroaction politique .... :. ........................ 14
2.7 Les stratégies de désengagement de l'État ................ .......................... .. ............ 16
2.8 Émergence et fondements idéologiques de la Nouvelle Gestion publique ...... .. 17
2.9 Le système de santé québécois :histoire, enjeux et spécificités ........................ 22
2.10 Paradigmes et facteurs cognitifs dans la formulation des politiques ................. 24
2.11 Les concepts de pouvoir dans 1' analyse des politiques publiques .......... .. ......... 25
2.12 Facteurs institutionnels et politiques : conditions d'émergence des
politiques sociales ............... .............................................. ...................... ........... 25
lV
2.13 Dimensions idéologiques des politiques sociales et institutionnalisation
des idées ... .. ... ... .. .. .... .. ....... .. ..... ..... .......... ... ...... .... .. .. .. .... .... ..... ...... ..... ..... ... ........ 29
2.14 Le néo-institutionnalisme historique et 1' interaction des facteurs
économiques et idéologiques .. ........ ... .... ... .... .. ...... .. ...... ... ... ........ .. .. ..... .... .......... 31
CHAPITRE III ... .... .......... ....... .. ... ...... .. .... ....... ...... ... ......... ... ... .... ....... ... ..... .. ............ ... 34
DÉMARCHE MÉTHODOLOGIQUE .. ............ ..... .. ... ........ ...... ... ... .. ...... ..... ... ....... .... 34
3.1 Caractéri stiques et limites de la recherche ..... .... ... .... .. .. .. ....... ............. ..... .......... 34
3.2 Cadre théorique ................. ................. .... .. ... ..... ... ...... .. .. .... ..... ... ........ ... .... ... .... ... 35
3.3 Cadre conceptuel : interprétation spécifique des concepts de désengagement
de libéralisme et de néolibéralisme ... ....... .... .. ... ..... .. ... ..... ...... ....... ...... ..... ... ... .... 36
3.4 Les catégories de désengagement : opérationnalisation des concepts .... .... ..... .. 3 9
3.5 Division, compensation, transformation ou substitution de programmes .... .. ... 40
3.6 Accentuation ou durcissement des caractéristiques du modèle libéral
d'État-providence .. ... .. ...... ....... .. ... .... ........ ...... .. .... .. ...... .... .. ... ...... .. ....... .. ........ .. . 40
3.7 Approches néolibérales et réformes managériales ... ...... ....... .... ....... ... ... .. ... ... .. .41
3.8 Utilisation des sources documentaires ........ ...... ..... .. .... ..... ....... ...... ...... ... ...... ... .. 44
3.9 Analyse des données budgétaires et limites de l' étude ..... .. ...... ..... ...... ....... .... ... 46
CHAPITRE IV .. ...... .... ...... ...... ..... ..... ...... .. ..... ..... .. ... .. ...... .. .......... .. .. ...... ..... ... ...... .. ... .. 48
LE MINISTÈRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ SOCIALE .. .. .... ....... .... 48
4.1 Paramètres à l' étude ... .... .. ........ ..... ... .. ....... ... ... .......... .... ............. ...................... .. 49
4.2 Analyse et interprétation des éléments observés dans les rapports annuels
du MESS .......... .... .......... ..... .. .... ... ..... ....... ... ...... ... .... .... ..... ..... ... ... ... ... ... ... .......... 50
4.3 Division et accentuation des caractéristiques du modèle libéral de
politiques sociales ..... ... .... .. ... .. .. ... ....... ..... .. ... ... ...... ... .. ...... .... .. .... .... ... ........ ..... .. . 50
4.4 Compensation .... ... ..... ... ... .. ..... .. .. .... .. ... ... ...... ..... .. ..... .. .. .... ... .. ... .. .. .... .... .......... ... 51
4.5 Transformation des programmes ... ... ..... .. ... ... .... .. .... .. .. ..... ..... ... ... ..... .... ...... .... ... 54
4.6 Orientation des politiques : mutations néolibérales et accentuation des
caractéristiques du modèle libéral ... .. ... ..... .. .... ... .... .. ......... .... ... .... .... .. .. ... ........ .. 54
4.7 Réformes managériales ... .. .... ..... ......... .. .. ....... .... ... ....... ..... .... .... .. ...... .... .... ........ . 56
4.8 Explication du tableau de classification et synthèse générale
des observations .. ... ... ........ .... ... .... .... ... .. .. ........ ...... .. .. .. ... ... ....... .... .... .. ... .. ..... ...... 57
v
CHAPITRE V .......... ..... ............ .. ...... ... ......... ........ .. ..... .... .. ... ...... ...... ... ..... ........ .... .... .. 60
LE MINISTÈRE DE LA SANTÉ ET DES SERVICES SOCIAUX .. ... ........... ... ....... 60
5.1 Survol historique et description générale du MSSS .... .... .......... ...... ... ... ............ 60
5.2 Paramètres à l' étude ...... .. .... ..... ....... ............... .......... ... ........... ..... ...... .. ............... 62
5.3 Analyse et interprétation des éléments observés dans les rapports annuels
du MSSS ........ .. ..... ...... ..... .... ..... .... ... .... ........................... .. ....................... .... ... ... 63
5.4 Problématiques soulevées dans les écrits concernant la fusion des
établissements de santé et services sociaux et la création des CSSS ..... .. .......... 65
5.5 Gouvernance, privatisation et nouvelle gestion publique .. ... ... ...... .... .... .. ... ... ..... 66
5.6 L' implantation de l' approche Lean Healthcare Six Sigma .......................... ...... 68
5. 7 Explication du tableau de classification et synthèse générale
des observations ........................ .. ..... ................................ ..... .' ............................ 72
CHAPITRE VI ............... ...... ... : .. ..... .......... .. ... ............. ... ......................... .................... 76
CONCLUSION ET SYNTHÈSE DES PERSPECTIVES ................ .... ...... .. .. ........ .... 76
6.1 Conclusion ............ .............. ................ .......... .... ............ .... .... .. ........................... 76
6.2 Un désengagement à géométrie variable .............. .. .... .. .............................. ....... 77
ANNEXES ...... ........... ..... ...... .. .. ...... ....... .. .................. ....................... ..... ... ... ....... .... .... 80
BIBLIOGRAPHIE .... ......... .. .... ..... .... ... ........ ....... .... ....... .. .......... .... ........... .................. 82
Sources théoriques .. .. ..... ...... .............................................................................. 82
Sources théoriques consultées et non citées dans le texte .................. ...... ......... 84
Sources documentaires et littérature grise ......................................................... 87
LISTE DES FIGURES
Figure 1. Les catégories de désengagement ..... ........ .. .... .. ......... ..... ..... ...... ... ...... 62
LISTE DES TABLEAUX
Tableau 1. Les catégories de désengagement ....................... ... .... ... .... ....... .. ... .. .... 43
Tableau 2. Classification des orientations du MESS
par catégorie de désengagement .. .... ..... ........ ..... .. ..... ..... .... ......... .. .. .. .. . 59
Tableau 3. Classification des orientations du MSSS
par catégorie de désengagement.. ..... ....... ....... ........... ...... ... .. ... ....... ... .... 75
LISTE DES ANNEXES
Annexe 1. Compilation des données relatives à l' utilisation des ressources
humaines et financières du MESS ........ ...... .. ...... ... .. ........ .. . : .. .... ......... . 80
Annexe 2. Compilation des données relatives à l'utilisation des ressources
humaines et financières du MSSS ..... ..... .... ..... .... .. ...... ........ .. .... .. ... ...... 81
RÉSUMÉ
La présente recherche porte sur les transformations du modèle québécois d 'État-
providence, dans les domaines de la sécurité sociale et de 1' organisation du réseau de
la santé et des services sociaux, au cours des années 2003 à 2013 . Cette recherche
traite plus précisément des politiques sous la responsabilité du ministère de 1' Emploi
et de la Solidarité sociale (MESS) et celles du ministère de la Santé et des Services
sociaux (MSSS). Le sujet s ' inscrit toutefois dans un contexte historique et politique
plus large et aborde les questions liées au désengagement de l' État à partir des années
1980. À cet égard, les remises en cause de l' État-providence observées au cours de
cette période sont mises en parallèle avec la montée du néolibéralisme et l ' émergence
des logiques de gestion managériale issues du courant de la Nouvelle Gestion
publique (NGP). Cette recherche tente de cerner les grandes tendances de
transformation des modes d' intervention de l' État, qui s' inscrivent à différents
niveaux dans la problématique du désengagement. Celui-ci présente toutefois un
caractère paradoxal et à « géométrie variable ». Cette expression renvoie ici à une
absence générale d'uniformité ou de prévisibilité dans l' ensemble des phénomènes qui
caractérisent le désengagement de l'État ou la mutation de ses modes d' intervention
dans les sphères sociales et sociosanitaires.
MOTS-CLÉS : stratégies de désengagement, néolibéralisme, nouvelle gestion
publique, remises en cause de l' État-providence, logiques managériales.
CHAPITRE I
INTRODUCTION
1.1 Sujet de recherche
La présente recherche analyse les transformations du modèle québécois d'État-
providence, spécifiquement dans le domaine de la sécurité sociale et de l' organisation
du réseau de la santé et des services sociaux au cours des années 2003 à 2013 . Nous
ciblons plus particulièrement l' évolution des politiques menées par le Ministère de la
Santé et des services sociaux (MSSS) et le Ministère de l'Emploi et de la solidarité
sociale (MESS). Ces deux ministères ont été sélectionnés comme objet d 'étude en
raison de leur rôle central dans la mise en œuvre, la gestion et l ' administration des
deux types de politiques publiques qui fondent les missions sociales et sociosanitaires
de l'État québécois'. La décennie de 2003 à 2013 a été sélectionnée pour plusieurs
raisons. Cette période correspond notamment à 1' ère libérale sous le gouvernement
2
Charest , où le concept de « réingénierie de l'État» annonce déjà une volonté de
réforme managériale des administrations publiques, en phase avec un ensemble de
discours issus de la nouvelle gestion publique et, plus largement, du néolibéralisme.
La réingénierie de 1' État au cours de cette période est également caractérisée par une
croissance du secteur privé dans la réalisation des missions de l' État, notamment sous
la forme des partenariats public-privé (PPP) (IRIS, 2014). Le choix méthodologique
d'une décennie particulière permet de circonscrire l'analyse à l ' intérieur d'un cadre
1
Les transferts sociaux pour le MESS et les services de santé et services soc iaux pour le MSSS.
2
En excluant la dernière année à l' étude où un changement de gouvernement intervient, sans pour
autant infléchir les tendances généra les.
2
temporel précis, qu ' ii faut néanmoins considérer comme Ja coupe transversale dans
un processus qui s' échelonne sur plus de trente ans. Dans cette perspective, les
dimensions d 'analyse qui nous intéressent ici renvoient plus largement à la crise des
modèles d'État fordistes et providentialistes au cours des années 1980 (Vaillancourt,
2000) et à la question du désengagement de l 'État (Bernier, 2003). Sur le plan
macroéconomique, la crise de l 'État-providence commence déjà à partir de 1973 dans
la plupart des pays fortement industrialisés, en raison du choc pétrolier (Ibid.) . Au
Québec, après deux décennies de mise œuvre et de consolidation du système public
de santé et services sociaux, les années 1980 et 1990 sont marquées par de profondes
remises en cause des modèles institutionnels prédominants à l' époque, caractérisés
par une gestion rigide et centralisée. Sur le plan économique, 1' importante récession
qui sévit au cours de cette période s' inscrit comme un facteur d' aggravation de la
crise de légitimité de ce modèle étatique (Mayer, 2002, p. 329). Parallèlement, la
montée du néolibéralisme est corollaire d'un glissement idéologique correspondant en
matière d' orientation des politiques sociales, où les droits collectifs cèdent le pas aux
« droits » individuels ou plus précisément à la responsabilisation individuelle dans les
causes et les solutions aux problèmes sociaux (Ibid. , p. 331). C' est dans un
« contexte, d 'une part, de transformations profondes des conditions d' exercice des
solidarités familiales et sociales et, d' autre part, de la précarisation de la situation
économique des individus, que l'État tente de remettre entre les mains des familles la
responsabilité de leurs jeunes de 18 à 30 ans ainsi que de leurs parents âgés ou en
perte d' autonomie » (Ibid. , p. 332).
En ce qui a trait aux problèmes de finances publiques observées au cours de cette
période, la situation a largement été interprétée comme le résultat d' une explosion des
dépenses sociales au cours des années 1960-1970. À cet égard, diverses mesures
semblent avoir été · prises par les gouvernements au cours des décennies suivantes
pour tenter de réduire leurs dépenses sociales, que ce soit par une reconfiguration du
rôle et des logiques d' accès aux programmes (Bernier, 2003 ; Myles et Pierson, 1999)