Les politiques d'accès à l'emploi en faveur des jeunes : qualifier et accompagner

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Les politiques d’accès à l’emploi en faveur des jeunes :
qualifier et accompagner
RomainAeberhardt,LaureCrusson,PatrickPommier*
Depuisplusdetrenteans,letauxdechômagedesjeunesestsupérieurà15%etilaréguliè-
rement franchi les 20 %. Face à ce constat, des mesures de politique de l’emploi se sont
succédé pour favoriser l’insertion des jeunes dans l’emploi. La palette des interventions
recouvrelescontratssubventionnésparl’Étatetautresformesdebaisseducoûtdutravail,
spécifiques aux jeunes ou non, les formations en alternance, les parcours individualisés
d’accompagnementversl’emploi.Lesdispositifscomportantunfortcontenuenformation,
ainsiquelesformulescréantlesconditionsd’unaccompagnementdesjeunesaulongdeleur
phased’insertiondanslavieprofessionnelle,ontprisuneimportancecroissantedepuis
lecourantdesannées1990.Fin2010,24%desemploisoccupéspardesjeunesdemoins
de 26 ans bénéficient d’une aide de l’État, soit 665 000 emplois ; à cette même date,
274000jeunespeuqualifiéssontaccompagnésparlesmissionslocalesdansleurrecherche
d’emploidurable.Lesévaluationsdel’effetdecesmesuresmontrentgénéralementqu’elles
ont un impact positif quand leur contenu en formation est suffisamment important et
lorsqu’ellespermettentd’acquériruneréelleexpérience.
Depuisplusdetrenteans,faceauconstatdechômagedesjeunesélevéetpersistant,les
mesuresdepolitiquedel’emploisesontsuccédépourfavoriserl’insertiondesjeunesdans
l’emploi. Elles empruntent essentiellement deux voies : réduire le coût du travail pour les
employeurspourcompenserledéficitd’expérienceprofessionnelledesjeunes,accroîtreleur
qualificationpouraméliorerleurschancesd’accèsàl’emploi.Encomplémentdecesdisposi-
tifs, l’accompagnement individualisé dans la recherche d’emploi est monté en puissance
depuislesannées1990.
Si de nombreuses mesures ont été mises en place spécifiquement pour les jeunes, ces
derniersontaussiconstituéundespublics,cibléprioritairementetdemanièreexpliciteou
non, de dispositifs plus généraux, tels des contrats aidés visant à favoriser l’insertionsur le
marchédutravaildepersonnesdetousâges.Lapartdesjeunesdanscesdispositifsgénérauxa
fortement varié, au gré notamment des conditions réglementaires d’accès, elles-mêmes
parfoisliéesauxévolutionsdesdispositifsspécifiquementconsacrésauxjeunes,etselonles
inflexionsdesprioritésdespolitiquesd’emploi.
Fin2010,24%desemploisoccupésparlesjeunesdemoinsde26ansbénéficientd’une
aidedel’État,soit665000emplois,contre4%pourl’ensembledesactifsoccupés(figure1).
Cetteparts’élevaità11%en1980,20%en1990,30%en2000(figure2).Lesannéesdecrise
1992-1993représententuneinflexiondansledéploiementdesmesuresd’aideàl’emploi,en
particulierpourlesjeunes:laproportiond’emploisaidésauseindesemploisoccupéspardes
jeunes de moins de 26 ans sera toujours supérieure à 25 % jusqu’en 2008. Au sein de ces
emploisaidés,lescontratsmettantenœuvreunealternanceentrepériodesd’emploietde
formationprédominent.
*RomainAeberhardt,LaureCrusson,PatrickPommier,Dares.
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L’émergence delaquestiondel’insertiondesjeunes:répondreàlamontée
du chômage à la fin des années 1970
Laprisedeconsciencedelanécessitéd’interventionspubliquessurlemarchédel’emploi
et,danscecadre,d’unespécificitédelapopulationjeune,estétroitementcorréléeauxindica-
teursquerenvoiecemarché.Suiteaupremierchocpétrolier,leniveauduchômages’accroîtde
façoninquiétante.Parallèlement, la singularité dela situationdesjeunessemanifeste parla
permanenced’untauxdechômagesignificativementplusélevéqu’auseindesautresclasses
d’âge,écartquineferaques’amplifieraveclamassificationduphénomène(figure3).En1975,
letauxdechômage(ausensduBIT)des15-64ansestde3,5%delapopulationactive,maisil
atteint7,1%parmiles15-24ans(325000jeunes).Ilnecesseensuitedecroîtrejusqu’aumilieu
1. Les jeunes de moins de 26 ans dans les mesures d’aide à l’emploi
effectifs au 31 décembre, en milliers
1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Alternance 442 463 579 517 549 590 599 572 565
Apprentissage 225 287 359 378 401 418 421 418 414
Contrats de qualification, d’orientation et d’adaptation 216 176 220 64 4 0 0 0 0
Contrats de professionnalisation 0 0 0 76 145 173 179 154 150
Emploi marchand hors alternance 74 171 77 141 136 137 66 42 31
Contrats initiative emploi (CUI-CIEet CIE) 0 29 36 25 17 2 8 38 30
Contrats jeunes en entreprise (CJE/SEJE) 0 0 0 116 119 135 58 4 1
Autres mesures 74 143 41 0 0 0 0 0 0
Emploi non marchand 120 123 163 66 65 51 30 56 69
Contrats emploi-solidarité 120 116 36 3 0 0 0 0 0
Emplois-jeunes 0 0 118 16 6 1 0 0 0
Contrats emploi-consolidé 0 7 10 3 1 0 0 0 0
Contrats d’accompagnement dans l’emploi (CUI-CAEetCAE) 0 0 0 42 54 46 27 53 69
Contrats d’avenir 0 0 0 1 4 4 3 3 0
Ensemble 636 758 820 724 750 778 696 670 665
Part des emplois aidés parmi les emplois occupés par des jeunes
(en %) 20,3 31,0 30,0 26,0 27,6 27,3 24,6 25,1 24,4
Part des emplois aidés dans l’ensemble de l’emploi total (en %) 3,8 6,6 6,5 4,7 4,7 4,3 3,7 3,7 3,6
Champ : France métropolitaine.
Note : hors abattement temps partiel,Accreet insertion par l’activité économique.
Sources :Dares(mesures pour l’emploi) ; Insee, enquêtes Emploi, calculsDares(emplois occupés par des jeunes).
2.Partdesemploisaidésparmilesemploisoccupéspardesjeunes,selonlacatégoriedemesure
en%
30
20
10
0
1974 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 2000 02 04 06 08 10
Apprentissageetalternance Emploimarchandaidé Emploinonmarchandaidé
Champ : France métropolitaine, jeunes de moins de 26 ans.
Sources :Dares(mesures pour l’emploi) ; Insee, enquêtes Emploi, calculsDares(emplois occupés par des jeunes).
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desannées1980oùildépasseles20%(plusde850000jeunes).Cechômagedesjeunespèse
lourdementsurlasituationdumarchédutravail,etsurl’appréciationportéeparl’opinionet
lespouvoirspublics:laproportiondejeunes(15-24ans)parmil’ensembledeschômeursse
maintiententre41%et42%dutotalentre1975et1984.
3. Taux de chômage au sens du BIT depuis 1975
en%delapopulationactive
25
15-24ans
20
15
10
15-64ans
5
0
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Champ : France métropolitaine, population des ménages, personnes âgées de 15 à 64 ans.
Source : Insee, séries longues du marché du travail.
Les Pactes nationaux pour l’emploi des jeunes, actes fondateurs
Début 1975, le contrat d’apprentissage constitue le seul dispositif avec un contrat de
travailouunstatutatypiquevisantàfavoriserl’insertiondesjeunes(figure4),enménageantun
«sas»entreleurscolaritéausensstrictetleurentréepleineetentièredanslavieactive.Enjuin
1975,lacriseéconomiquesuscitequelquesmesurespourl’emploidesjeunes,dont,àtitre
expérimental, la création des contrats emploi-formation inspirés de l’apprentissage. Les
déséquilibreséconomiquess’accentuant,lesgouvernementsBarresuccessifsdéveloppentles
interventions sur le marché du travail, ce qui se concrétise par l’adoption de trois « Pactes
nationauxpourl’emploidesjeunes»consécutifscouvrantlapériodedejuillet1977àmai
1981[Bezetalii,1980].LepremierPactesedéclinesuivantdeuxaxesquiserontdeslignesde
forcepermanentesdelapolitiquedel’emploienfaveurdesjeunesdanslesdécenniessuivan-
tes.D’unepart,réduirelecoûtrelatifdelamain-d’œuvredemoinsde25ansquiseprésente
surlemarchédutravail,defaçonàcompenserauxyeuxdesemployeursledéficitd’expé-
riencedontpâtissentlesdébutants;ainsisontintroduitesdesexonérationsdechargessociales
pourlesembauchesdejeunessurdescontratsde6moisaumoins.D’autrepart,améliorerla
formationdecesderniers,notammentviadesemploisaménagés:c’estlesensdelapérenni-
sationdescontratsemploi-formation,del’institutiondesstagespratiquesenentreprise,oude
l’incitationàl’embauched’apprentis(viadesexonérationsdechargessociales,cequiplace
cettemesureauconfluentdesdeuxlogiquesdéployées).LesPactessuivantsmodulentàla
margelesdispositifs,entermesd’intensitédel’interventionoudedéfinitiondupubliccible,
mais sans en changer la philosophie. Ainsi, dès les premières années de mise en place de
politiquesd’emploidesjeunes,lacoexistenceentremesuresderéductionducoûtdutravailet
depromotiondelaqualificationcoupléeàl’occupationd’unemploistructurel’intervention
del’État.Ellesseverrontbientôtcomplétéespardesmesuresconsistantàsusciterdirectement
lacréationd’emploidanslesactivitésnonmarchandes.
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4. Principales mesures d’aide à l’emploi des jeunes
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Apprentissage
Contratemploi-formation(CEF)
Stagepratiqueenentreprise
Alternanceetstages Contratdequalification(CQ)
enentreprise Contratd'adaptation(CA)
Staged’initiationàlavieprofessionnelle(SIVP)
Contratd'orientation(CO)
Contratdeprofessionnalisation
Exonérationàl'embauchedejeunes(PactesetPAJ)
Réservé Exonérationde25%et50%àl'embauchedejeunes
Emploi
principalement Exonérationpourlesjeunessansqualification
dans
auxjeunes
lesecteur Aideaupremieremploidesjeunes(APEJ)
marchand Contratjeunesenentreprise(CJE/SEJE)
hors Primeàl'embauchedansl'artisanat
alternance Exonérationàl'embauchedu1er,2e,3esalarié
Nonexclusif Contratderetouràl'emploi(CRE)
auxjeunes Contratinitiativeemploi(CIE)
CIE«plandecohésionsociale»etCI-RMA
Contratuniqued'insertionmarchand(CUI-CIE)
Réservé Travauxd'utilitécollective(TUC)
Emploi principalement Contratemploiville(CEV)
dans auxjeunes Nouveauxservices-emploisjeunes(NSEJ)
lesecteur Contratemploisolidarité(CES)
non
Nonexclusif Contratemploiconsolidé(CEC)
marchand
auxjeunes Contratd’accompagnementdansl’emploi(CAE)etcontratd'avenir
Contratuniqued'insertionnonmarchand(CUI-CAE)
Missionlocale(ML)/permanenced'accueild'informationetd'orientation (PAIO)
Créditformationindividualisé-jeunes(CFI-jeunes)puis«stagesdesconseilsrégionaux»
Préparationactiveàlaqualificationetàl'emploi(PAQUE)
Mesures
d’accompagnement1 Itinérairepersonnaliséd’insertionprofessionnelle(IPIP)
Trajetd'accèsàl'emploi(TRACE)
Contratd’insertiondanslaviesociale(CIVIS)
Contratd’autonomie
1.Lesmesuresd’accompagnementnesontpasenelles-mêmesdescontratsdetravail;ellespeuventmobiliserlesautresmesuresexistantesdontlescontrats
d’aide à l’emploi.
Note:seuleslespériodesd’entréeendispositifsontreportéesici;lesdispositifspeuventresteractifsau-delàdecespériodesenraisondeladuréedescontrats.
Les exonérations mentionnées correspondent à des exonérations de cotisations sociales.
Source :Dares.
Dans le secteur marchand : des mesures de réduction relative du coût du
travail
Lesinterventionsdel’Étatafinderendrelamain-d’œuvrejeuneattractivesurlemarchédu
travail en minimisant son coût sont nombreuses des années 1975 à 1995, et relativement
éphémères,commesilespouvoirspublicstâtonnaientàlarecherchedudispositifàlafois
fédérateuretadaptéauxdifférentstypesdepublicsetd’employeurs.Silesmesuresgénérales
d’allègementducoûtdutravail,notammentpeuqualifié,sontdenatureàsoutenirl’emploi
descatégoriesconcernées,l’effetdesdispositifscibléssurdespublicsspécifiquesdépenddu
typed’emploisubventionné.Ainsi,danslesecteurmarchand,lesmesurescibléespâtissent
d’effetsd’aubaine(lespersonnesauraientétéembauchéesmêmeenl’absencedesubvention)
etdesubstitution(despersonnesdeprofilsdifférentsauraientétéembauchéessinon),contrai-
rementauxsubventionsd’emploispublicsetassociatifs.Dupointdevuedudécideurpublic
menantunepolitiquecontra-cyclique,leurseffetsàcourttermesurlescréationsd’emploietla
baisseduchômageparaissentpluslimités.
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Dèslafin1977,167000jeunessontenemploisouslerégimed’uneexonérationà100%
deschargespatronalesdesécuritésocialedanslecadreduPactenationalpourl’emploides
jeunes.LesPactessuivantssontmoins«généreux»etlenombred’emploisconcernésbaisse
enconséquence.Lesannées1980voientsesuccéderdifférentesformules,notammentaugré
des alternances politiques ou des retournements conjoncturels. En 1986 et 1987, le Plan
d’urgenceenfaveurdel’embauchedesjeunesintroduitdesexonérationsgraduéesde25%ou
50%descotisationspatronales:ellesconcernent426000emploisdejeunesfin1986.Dans
lemêmeesprit, «l’Exo-jeunes»(octobre1991-octobre1993) est réservéeauxemployeurs
embauchantdesjeunesdemoinsde26anssansqualification.L’Aideaupremieremploides
jeunes(APEJ)prendlerelais,sousformedeprimemensuelleàl’embauched’unjeunenon
diplômé1octroyéepour9mois:introduiteenavril1994,réforméeenaoût1995,cettemesure
estsuppriméeunanplustard.C’estqu’entre-temps,lacréationducontratinitiativeemploi
(CIE) vient fédérer les incitations à l’embauche de publics jugés éloignés de l’emploi : il
permetinitialementdecumulerexonérationsdechargessocialesetsubventionàl’embauche
d’une des multiples catégories de main-d’œuvre visées, dont les jeunes non diplômés. Au
total,lesjeunesreprésententplusde20%descontratssignéslespremièresannées,etleur
effectifenCIEculmineà89000fin19972.LeCIEtrèsambitieuxparlemontantetladurée
(2ans)del’aideàl’emploi,etl’ampleurdupubliccible,faitensuitel’objetde«recentragessur
lespublicslesplusendifficulté»,afind’enminimiserlecoût.Laproportiondejeunesdiminue
jusqu’à8%en2002,annéedel’introductionducontratjeunesenentreprises(cf.infra)qui
leurestréservé.AveclamiseenplaceduCIEversionPlandecohésionsocialeen2005,les
publicsciblessontdésormaisdéfinisauniveaurégional,mêmesidesinstructionsministérielles
fixentlesgrandeslignes;ledéploiementdesnouveauxcontratsestaudépartfortementorienté
vers les jeunes, puis se destine de plus en plus aux chômeurs de longue durée ou seniors,
jusqu’en2007.
Lecontratjeunesenentreprises(CJEouSEJEpour«Soutienàl’emploidesjeunesenentre-
prises»)estquantàluicrééenjuillet2002.L’Étatversependant3ansuneprimemensuelle
auxentreprisesdusecteurmarchandquiembauchentdesjeunespeuqualifiésenCDI,àtemps
Encadré1
Lesniveauxdeformation
(cid:127) NiveauIetII:diplômésdespremieretdeuxièmecyclesdel’enseignementsupérieur(licence
universitaireoudavantage),d’uneécoledecommerceoud’ingénieur.
(cid:127) Niveau III : diplômés d’une formation de niveau bac+2 : premier cycle de l’enseignement
supérieur(DEUG,BTS…),deformationsdusecteurdelasanté,paramédical,social.
(cid:127) NiveauIV:sortiesdeterminaleoud’unniveauéquivalentavecousansbaccalauréat,del’ensei-
gnementsupérieursansdiplôme,declassespréparatoiressansavoirréussiàintégreruneécolede
commerceoud’ingénieur.
(cid:127) NiveauV:sortiesàl’issuedeladernièreannéedeCAPouBEP(avecousansdiplôme)oud’une
classedesecondeoudepremière.
(cid:127) NiveauVbis:sortiesdusystèmeéducatifavantladernièreannéedeCAPoudeBEP,aprèsune
classedetroisièmegénéraleouuneclassedequatrièmeoudetroisièmed’enseignementnongénéral.
(cid:127) NiveauVI:sortiesdusystèmeéducatifavantuneclassedetroisièmegénéraleouavantuneclasse
dequatrièmenongénérale.
Lesjeunesdits«sansqualification»sontlesjeunesdeniveauxVIouVbis.Lesjeunesdits«peuoupas
qualifiés»sontlesjeunesdeniveauVI,VbisouVsansdiplôme.Lesjeunesdits«peuoupasdiplômés»
sont les jeunes de niveau VI, Vbisou V.
1.NiveauVIouVbisdequalification(encadré1).
2.Despersonnesdemoinsde26anspeuventsignerunCIEàplusieurstitres:s’ilssontdépourvusdediplôme,maisaussi
entantquedemandeursd’emploidelonguedurée.
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pleinouàtempspartiel.Cetteprimeestcumulableavecles«allégementsFillon»descharges
patronales sur les bas et moyens salaires (encadré 2). À l’origine, le contrat concerne les
16-22 ans sans diplôme ou de niveau inférieur au baccalauréat. Avec le Plan de cohésion
sociale,ledispositifest«recentré»surlesjeuneslesmoinsqualifiés.En2006,laloisurl’égali-
tédeschancesélargitaucontrairel’accèsàtouslesjeunesde16à25ansdeniveaudeforma-
tion inférieur au baccalauréat, aux jeunes résidant en ZUS, accompagnés en CIVIS ou
demandeursd’emploi,maisréduità2ansladuréedelasubvention.Fin2007,alorsquele
nombredeSEJEatteint135000,leprogrammeestsupprimé.
LesobjectifsduSEJEsontalorsintégrésparleCIE,quiaccueilleànouveauuneplusforte
proportiondejeunes(36%en2008,etmême50%en2009danslecadreduPland’urgence
pourl’emploidesjeunes),cequimetfinpourl’heureàlalogiquedespécialisationdesdispo-
sitifsselonlespublics.CetterationalisationestaccentuéeparleContratuniqued’insertion
(CUI)qui,danssaversiondédiéeausecteurmarchand,reprendlenomdeCIE.
Des emplois fortement subventionnés par l’État dans les activités non
marchandes : des TUC aux emplois jeunes
Une façon d’insérer rapidement des personnes dans l’emploi est de subventionner de
façonmassivedesemploisdits«d’utilitécollective»dansdescollectivitésterritorialesetle
monde associatif. Les arguments qui sous-tendent ces formules sont de plusieurs ordres :
disposerd’unlevierplusdirectpourstimulerlesembauches,aubénéficedepublics«ciblés»
selonlesprioritésdelapolitiquedel’emploi(etainsifairebaisserlechômage,dontle«traite-
mentsocial»passeparcetypedemesure);contrecarrerlapertedecapitalhumaininduitepar
lechômagedelongueduréetoutenpermettantauxpersonnesconcernéesdepercevoirun
revenu(quiéventuellementsesubstitueàuneallocationchômage);satisfairedesbesoinspar
lafournituredeservicesd’intérêtcollectif.Lesjeunesinaugurentcetteformule–quiadéjà
connuquelquesexpériencesd’ampleuranecdotique–puisquelesTravauxd’utilitécollective
(TUC)créésen1984leursontréservés.Initialementproposésaux16-21ans,lesTUCsont
étendusaux21-25ansdemandeursd’emploidelongueduréedès1985[Villalard,1985].Les
«tucistes»,commeonlessurnommerapidement,sont«affectés»(ilnes’agitpasdecontrat
detravail)àunemployeurpublicouassociatif,engénéralpouruneduréede3à12mois.Ils
ont paradoxalement le statut de stagiaires de la formation professionnelle alors qu’ils ne
suiventpasobligatoirementdeformation,maistravaillent20heuresparsemaine,enéchange
Encadré2
Lesmesuresgénéralesdebaisseducoûtdutravail
Outre les dispositifs spécifiques ciblés sur les contrairement aux autres mesures décrites dans
jeunes ou les personnes sans emploi ayant des cetarticle.L’abattementtempspartiel,quis’appli-
difficultésd’accèsàl’emploi,despolitiquesplus quaitde1992àfin2002,offraitquantàluiune
globales peuvent également avoir un effet sur exonération partielle de charges sociales pour
l’emploidesjeunes.Enparticulier,lesallégements touteembaucheàtempspartiel,sanslimitationde
généraux de cotisations sociales employeurs sur durée;en1999,43%desnouvellesexonérations
les bas salaires, mis en place en France depuis concernaient des jeunes. Différents travaux ont
1993 et étendus par la suite, visent à favoriser mis en évidence un impact positif sur l’emploi
l’emploidestravailleursnonqualifiésenréduisant peuqualifiédesallégementsgénérauxsurlesbas
lecoûtdutravailassocié(l’allégementestmaximal salaires, qui concernent en 2010 environ
au niveau du Smic et dans la formule actuelle 10millionsdesalariés.Enrevanche,leureffetsur
dégressif jusqu’à 1,6 Smic). Ces allégements l’emploi des jeunes n’a pas fait l’objet d’études
s’appliquentàl’ensembledessalariésrépondant spécifiques.Cesmesuresgénéralesetleursévalua-
au critère, et pas aux embauches nouvelles, tions ne sont pas développées ici.
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d’uneindemnitésensiblementinférieureàunerémunérationauSmic3.Dès1985,leureffectif
avoisine les 200 000, il ne se replie qu’en 1989 en raison d’un moindre engagement en
matièred’aidesàl’emploi:letauxdechômagedesjeunesestrevenuàmoinsde16%avec
l’améliorationdelasituationéconomique,etsurtoutlenombredejeunesàlarecherched’un
emploiaétépresquedivisépardeuxentrelemilieuetlafindesannées1980,enpartiesous
l’effetmécaniquedel’allongementdelascolarité,quidiffèrel’entréedanslavieactive.
En1990,lesTUCsontsupplantésparunemesurepharedesannées1990:lescontrats
emploi solidarité (CES). Dans l’esprit des contrats aidés du secteur non marchand, il s’agit
d’emploisfortementsubventionnésparl’État(de65%à100%selonlescasetlespériodes)
dans les collectivités locales, entreprises publiques et associations, censés répondre à des
besoinsnonsatisfaits,nesesubstituantpasàdesemploispublicsetneconcurrençantpasle
secteurmarchand;cesontdesemploisàtempspartiel,20heuresparsemaine,etàdurée
déterminée. Mais contrairement aux formules préexistantes, en particulier les TUC, la
rémunération horaire est au minimum égale au Smic car il s’agit d’emplois assortis d’un
contrat de travail, certes dérogatoire au droit commun, mais qui confère un réel statut de
salarié aux signataires. Surtout, les CES ne sont plus réservés aux jeunes, mais concernent
différentspublics«éloignésdel’emploi»,dontleschômeursdelonguedurée(demandeurs
d’emploiayantplusd’unand’inscriptionàl’ANPE)detousâges,quideviennentunepriorité
des politiques sociales et de l’emploi au tournant des années 19904. Les moins de 26 ans
représententtoutefoisunepartsignificativedesCES(del’ordred’untiersdescontratssignés
au milieu des années 1990, lorsque le dispositif est à l’apogée de ses recrutements) ; leur
nombre,quiculmineà169000dèslafin1992,n’atteindracependantjamaisceluidesTUC.
En1992,lescontratsemploisconsolidés(CEC)sontparailleurscréésdanslesillagedes
CES:certainespersonnesayantachevéleurCESpeuventsouscertainesconditionssignerun
CEC, contrat d’un an, renouvelable jusqu’à quatre fois, soit une durée d’emploi qui peut
atteindrecinqansautotal;laduréedutravailhebdomadaireestde30heuresaumoinsetpeut
correspondreàuntempsplein.MoinsdiffusésquelesCES,lesCECsontcensésrépondreàdes
situations de très faible employabilité des personnes, et concernent logiquement peu les
jeunes(15%desentrantsen1996,6%en2004).Néanmoinsdescontratsemploiville(CEV)
fonctionnantsurlemodèledesCECsontproposésaux18-26ansrésidantdanslesquartiers
quel’onqualifiedésormaisde«sensibles»,entre1996et1998.
En1997,lesemplois-jeunes(ouNSEJpour«NouveauxServicesEmploisJeunes»)sont
créésàl’intentiondesmoinsde26ans,ainsiquedesdemandeursd’emploide26à30ansnon
indemnisables ou handicapés. Il s’agit de contrats à durée indéterminée ou déterminée de
60mois,généralementàtempsplein,quipeuventêtresignésparlesétablissementsscolaires,
lapolicenationale,lescollectivitésterritoriales,lesétablissementspublicsetlesassociations.
Cesemploisseveulentvecteursde«nouveauxservices»s’adressantàunedemandelatente,
nonrévéléeounonsolvable.Larémunérationdesjeunesestpartiellementpriseenchargepar
l’État,àhauteurde80%duSmic,cequidoitpermettrederévélercettedemandeenlasolvabi-
lisantdurantcinqans,aveclanécessité(pourl’employeurdusecteurassociatif)dedonnerdes
gagesdepérennisationdel’activité.Contrairementàlaplupartdesmesures,dontleCES,qui
mettentl’accentsurlesjeunestrèspeuqualifiés,lesNSEJrecrutentàunniveauenmoyenne
plusélevé:ainsi,parmilesentrantsde1997àfin2000,40%avaientunniveaudeformation
aumoinségalàbac+2.Defait,lastructureparqualificationdesjeunesquisontauchômagea
évoluédepuislerecrutementdespremiersTUC:dufaitdel’élévationduniveauscolairedes
entrants dans la vie active, les jeunes de niveaux VI et Vbis représentent 40 % des jeunes
3.IndemnitéTUCde1200francsen1985.Unemploide20heureshebdomadairesrémunéréauSmiccorrespondraità
unsalairebrutde2078francs,avecunSmichorairebrutde24francsenviron.L’organismed’accueilpeutcependant
verserune«indemnitéreprésentativedefrais»de500francsparmois.
4.Signalonsdanscecontextelamiseenplacedurevenuminimumd’insertiondébut1989,dontlebénéficen’estpas
octroyéavantl’âgede25ans.
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chômeursen1997,contre60%audébutdesannées1980.Aveclesemplois-jeunes,l’Étatfait
lechoixdefinancerl’emploietpasl’embauche,puisqueplusieursjeunespeuventsesuccéder
surunmêmeemploi.Àpartirdelafin2002,onnepeutplusrecruterenemploi-jeune(sauf
pourremplacerunjeunedémissionnairesurunposteexistant);l’alternancepolitiquede2002
setraduiteneffetparlechoixdedévelopperplutôtlesmesuresdusecteurmarchand(création
du SEJE). À la mi-2002, 210 000 personnes occupent un emploi-jeune, dont 110 000 ont
moinsde26ans5.
Lecontratd’accompagnementdansl’emploi(CAE)etlecontratd’avenircréésparlePlan
decohésionsocialede2005perpétuentlesemploisaidésnonmarchands.Laproportiondu
coûtdutravailpriseenchargeparl’Étatestmoduléeselonlespriorités:defaiten2005,elleest
de90%duSmicpourlesCAEsignéspardespersonnesdemoinsde26ans,contre83%en
moyennepourl’ensembledespublics.Ainsi,de2005à2009,environuntiersdesentrantsen
CAEontmoinsde26ans,contre14%en2004danslesdispositifsprécédents(CESetCEC).La
partdesjeunesembauchésencontratd’avenir,destinéauxbénéficiairesdeminimasociaux,
estquantàellerestéefaibletoutaulongdelaviedudispositif(2005-2009):entre6et8%.
Depuis2010,danslecadreducontratuniqued’insertion,lecontratd’accompagnement
dansl’emploi(CUI-CAE)resteleseulemploiaidédanslesecteurnonmarchand.Commele
CES,ilavocationàcouvrirtouslespublicsciblesdelapolitiquedel’emploi;en2010,29%
desentrantsontmoinsde26ans.66000jeunesoccupentunCAEfin2010.
Employerpourqualifier:unepréoccupationprécoce,dessolutionsdiverses
LesPactesattestentdel’anciennetédudiagnosticrelatifàuneinsuffisantequalification
desjeunesentrantdanslavieactive;d’oùlefaitquedesmesuresd’accèsàl’emploiintègrent
uneambitiondeformation.Pourcefaire,deuxvoiesontétéempruntées6:d’unepart,celledu
contratdetravailassortid’obligationdeformation,inspirédel’apprentissageetquiprévaut
dansl’alternance,oùlapersonneoccupeunemploidontelles’absentepoursuivreuneforma-
tion à caractère diplômant ou certifiant ; d’autre part, celle du placement en entreprise de
personnessousstatutdestagiairedelaformationprofessionnelle,quioccupentunpostede
travailsanssuivreobligatoirementuneformationenbonneetdueforme.
C’estcettedeuxièmevoiequ’emprunteleStaged’initiationàlavieprofessionnelle(SIVP),
misenœuvreàpartirde1985danslesentreprisesdusecteurmarchand:lesstagesdurentde
3à6mois,lestitulairesperçoiventde17%à27%duSmic,plusuneprimedel’Étatfonction
de leur âge. Le nombre de SIVP atteint 100 000 en 1987 puis décroît régulièrement. De
nombreusescritiquessontformuléesàl’encontreducaractèretrèsdérogatoiredustatutquien
faitdesCDDtrèspeucoûteuxpourl’employeur,ainsiquedelapauvretéducontenuenforma-
tion,dansuncontexteoùlanotiondeprécarisationdel’emploiémergedansledébatécono-
miqueetsocial.LeSIVPestsuppriméen1991,pourfaireplaceaucontratd’orientationqui
relèvedurégimedel’alternance.
Apprentissage et alternance se distinguent radicalement des stages en entreprise par le
contenu en formation, sur le modèle de l’apprentissage qui implique nécessairement de
menerenparallèleunescolaritéconduisantàundiplômeoutitreprofessionnel,etl’occupa-
tiond’unemploidontlesconditionssontaménagées.L’apprentissage,quiexistedepuisles
années1920,estdéfinisoussaformeactuelleparlaloisurlaformationprofessionnelledu
5.Comptetenudufaitquelesemplois-jeunespeuventêtreoccupéspendantcinqans,etquedepluscertainsentrantsont
plusde26ans,uneproportionsignificativedesbénéficiairesencoursdecontrata26ansouplus.
6.Onexcluticilesstagesdeformationproprementdits,oùlapersonnesuituneformationsansoccuperunpostede
travailàtitreprincipal,mêmes’ilsontpourobjectifd’accroîtrelescompétencesetpeuventdébouchersurunequalifica-
tionreconnue.Depuis1993,cesstagessontmisenœuvrepourl’essentielparlesRégions.
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16juillet1971[Abriac,RathelotetSanchez,2009].Ilviseàdévelopperlaqualificationdes
jeunestoutenfavorisantl’adéquationentrelesbesoinsderecrutementdesentreprisesetles
compétencesdelamain-d’œuvre.Lacomposanteformationrelèvedelaformationinitiale.
Lecontratemploi-formation(CEF)introduiten1975etamplifiéparlesPactess’inspire
ducadredel’apprentissageenlecomplétant.Lejeunesignataireestunsalariétitulaired’un
contratdetravailde6moisaumoins.L’obligationdeformationestconséquente:de120à
500 heurespourlescontratsde6mois,de500à1200pourlescontratsde12mois.Lestypes
de formation vont de l’adaptation à un poste de travail, à des formations diplômantes
[Goupil et Trimouille, 1982]. Pérennisé par le Plan avenir jeune d’août 1981, le contrat
emploi-formationestsupplantéparl’instaurationdescontratsenalternance.Cesdernierssont
issusdel’accordnationalinterprofessionneld’octobre1983,reprisparlaloidefévrier1984,
créant les contrats de qualification et les contrats d’adaptation. Tout comme le CEF, ces
mesures étendent la logique de l’apprentissage, plutôt usité dans le monde artisanal, aux
secteursindustrielsettertiaires.Commepourlesapprentis,larémunérationestexpriméeen
quantièmeduSmicetvarieenfonctiondel’âgedubénéficiaire.En1986,lePland’urgenceen
faveurdel’embauchedesjeunesmarquel’essordecescontratsenyassociantdesexonéra-
tionsdecotisationssociales:182000contratssontencoursfin1987,dontlesquatrecinquiè-
mesenadaptation.Lesréformessuccessivesstimulentparlasuitedavantagelesembauches
en contrats de qualification et le très confidentiel contrat d’orientation vient compléter les
dispositifsd’alternance(cf.supra).L’audiencedecesmesuresnesedémentpas:en1989,le
nombred’emploisenalternanceouenapprentissagedépasse400000,puis500000en1997
et 580 000 en 2001. Cette montée en régime dans les années 1990 incombe d’ailleurs en
grandepartieàl’apprentissage:àcompterde1987,ilestpossibledepréparerdesdiplômes
supérieursauCAP,etlaloiquinquennalede1993stimulelesembauches;l’essentieldela
croissancedunombred’apprentisreposedésormaissurledéveloppementdesformationsde
niveauIVetplusdanslecadredececontrat7.Assortidebonstauxd’insertiondansl’emploià
lasortie,l’apprentissagecontinueàêtrevivementencouragéparlespouvoirspublics,tout
commel’alternanceengénéral.
Fin2004,lecontratdeprofessionnalisationsesubstitueauxtroiscontratsenalternance
préexistants, toujours en réponse à un accord interprofessionnel8. Le nombre de jeunes de
moinsde26ansenapprentissageouprofessionnalisationavoisine600000en2010.
L’accompagnement des jeunes vers l’emploi, une idée qui suit son chemin
Au-delàdescontratsdetravailbénéficiantd’aidesdel’État,unnouvelobjetapparaît
dans le paysage au cours des années 1980, « l’accompagnement ». En 1981, Bertrand
Schwartz remet au gouvernement Mauroy un rapport sur l’entrée des jeunes dans la vie
active. Ce rapport constate que les mesures prises jusqu’alors pour les jeunes sont de
natureconjoncturellealorsquel’inadéquationentrelesqualificationsacquisesàl’école
etlecontextetechnologiqueestunproblèmestructurel.Ilquestionneaussilacapacitédes
structures existantes à répondre au problème d’insertion des jeunes. En réponse à ce
rapport,lesmissionslocalesetlespermanencesd’accueil,d’informationetd’orientation
(PAIO) sont créées en 1982 avec une volonté de décentraliser les questions d’insertion.
Ellesontvocationàproposerauxjeunesde16à25ansdesguichetsuniques,àmêmede
résoudrelesdifficultésd’insertiontantprofessionnellesquesociales[Mas,2006].L’idée
7.Voirencadré1pourladéfinitiondesniveauxdeformation.
8.L’ANIdu5décembre2003,reprisparlaloidu4mai2004relativeàlaformationprofessionnelletoutaulongdelavie,
aconfiéauxbranchesprofessionnelleslaresponsabilitédedéfinirleurpolitiqueenmatièredequalificationsprofession-
nellesetdefixerlesmodalitésdemiseenœuvreducontratdeprofessionnalisation,afindemieuxadapterlaformation
auxbesoinsidentifiés.
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sous-jacente est que les difficultés d’insertion dans l’emploi peuvent s’expliquer pour
partiepardesfreinsàl’emploitelsquelesproblèmesdemobilité,desanté,delogement.
Au cours des années 1980, le réseau des missions locales et des PAIO se renforce et se
pérennise. En 1994, 900 000 jeunes ont eu un contact avec une de ces structures, dont
400 000 en premier accueil. En 2009, 1 268 000 jeunes ont été en contact avec une
missionlocale,515000yontétéaccueillispourlapremièrefois[Bonnevialle,2011].
Unefoisleprinciped’unaccompagnementglobalposé,lanotionde«parcours»apparaît
en1989avecleprogrammeCréditFormationIndividualisé(CFI)-Jeunes,destinéauxjeunes
demandeursd’emploisansqualification.Plusieursétapess’inspirantdespratiquesdévelop-
péesdanslesmissionslocalesdoiventpermettreauxjeunessortisdeformationinitialesans
diplômed’obtenirunequalification:l’élaborationd’unprojetprofessionnel,unephasede
pré-qualificationpuisunephasedequalification[JegeretOsbert,1994].En5ans,de1989à
1994,environ600000jeunesentrentenCFI.Partantduconstatd’uneinadéquationdece
programmeauxjeuneslespluséloignésdel’emploi,quinemaîtrisentpaslessavoirsdebase,
leprogrammePréparationactiveàlaqualificationetàl’emploi(PAQUE)estcrééen1992.
Environ75000jeunesentrentenPAQUEsurlapériode1992-1994.Cedispositif,coûteux,est
abandonnédès1994.
Danslamêmelignée,ledispositifexpérimentalIPIP(ItinérairePersonnaliséd’Inser-
tionProfessionnelle)estmisenplaceen1997.Ilviseunaccompagnementindividualisé
desjeunesversl’emploipouruneduréemaximalede18mois.L’évaluationduprogramme
est décevante : les abandons en cours de dispositif sont nombreux et le taux d’accès à
l’emploi faible. Avec cette expérimentation, trois points clés serviront d’enseignement
pourlesdispositifsd’accompagnementfuturs:lanécessitéd’unréférentunique,lebesoin
d’alternerdesentretiensindividuelsetcollectifsetlamiseenplacedepartenariatsentre
lesinstitutions.
En1998,leprogrammeTRACE(Trajetd’ACcèsàl’Emploi)estcrééparlaloideluttecontre
les exclusions. C’est la première mesure d’accompagnement individualisé vers l’emploi à
grande échelle qui cible uniquement les jeunes (de moins de 26 ans sans qualification ou
cumulant des freins sociaux, familiaux et personnels). Avec la fixation d’objectifs chiffrés
entermes de baisse duchômage des jeunes auniveaueuropéen, le suivi individualisé des
demandeursd’emploiesteneffetprésentécommel’undesmoyensderéduirelechômagede
longuedurée.LeprogrammeTRACEestconsolidéavecladeuxièmeloideluttecontreles
exclusionsde2002,lesmoyensallouésauxmissionslocalessontrenforcésetleprogramme
estélargi.Autotal,320000jeunesaurontbénéficiéduprogrammeTRACEavantsonterme
en2003.
Dès2005,aveclaloideprogrammationpourlacohésionsociale,ilestremplacéparle
programme CIVIS (Contrat d’Insertion dans la VIe Sociale). Mis en œuvre par le réseau des
missionslocales,leCIVISs’adresseaumêmepublicqueleprogrammeTRACE,àsavoirdesjeunes
de16à25ansrévolusquirencontrentdesdifficultésparticulièresd’insertionprofessionnelle.Il
concernelesjeunesdeniveaudequalificationinférieurouéquivalentaubacgénéral,technolo-
giqueouprofessionneloudesjeunesinscritscommedemandeursd’emploiauminimum12mois
aucoursdes18derniersmois.Ilviseàaccompagnervers«l’emploidurable»(CDIouCDDde
plusdesixmois,horscontratsaidésdusecteurnonmarchand).LeCIVISestundispositifdegrande
ampleur:entreavril2005etdécembre2010,1060000jeunesenontbénéficié,796000jeunes
sontsortisdudispositifdont268000pouraccéderàunemploidurable.Fin2010,274000jeunes
étaientprésentsdansleprogramme.
Enjuillet2008,danslecadreduPlanespoirbanlieues,lecontratd’autonomieestmisenplace
àtitreexpérimentaldansdeszonescouvertesparuncontratdecohésionsociale(CUCS)dans
35départements.Destinéauxjeunespeuqualifiésetendifficultéd’accèsàl’emploi,ilviseà
l’originelesjeunesnonsuivisparleservicepublicdel’emploi(noninscritsàPôleemploiounon
suivis dans une mission locale), afin d’assurer une complémentarité avec leCIVIS.
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