Lehrbuch der Verwaltung

582 Pages·1949·31.532 MB·German

by  Dr. Hans Peters (auth.)

LEHRBUCH DER
VERWALTUNG
VON
Dr. HAN S PETE RS
O. PROFESSOR AN DER HUMBOLDT.UNIVERSlTAT BERLIN
HON. PROFESSOR AN DER TECHN. UNIVERSlTAT BERLIN
SPRINGER.VERLAG
BERLIN / GOTTINGEN / ~EIDELBERG
1949
ISBN-13: 978-3-642-87344-7 .,.ISBN-I3: 978-3-642-87343~
001: IO.1007/978-3-642-87343~
AIle Reehte, insbesondere das der "Obersetzung in fremde Sprachen, vorbehalten.
Copyright 1949 by Springer'-Verlag OHG. BerJin/Giittingeo/Heidelberg.
Softcover reprint of the hardcover 1st edition 1949
Vorwort.
In mehrfacher Hinsicht will sich das vorliegende Werk von den hergebrachten
Darstellungen des Ver\valtungsrechts und Uberhaupt der Verwaltungswissenschaft
unterscheiden und immer wieder hervorgetretene BedUrfnisse erfUlien. Es bemUht sich
zunachst, die Verwaltung und damit die Verwaltungswissenschaft in den groJ3eren
Zusammenhang vun Recht, Pulitik und Weltanschauung einzubauen und damit eill Ver
saumnis unserer Wissenschaft in den letzten J ahrzehntell zu beseitigen. Zu diesem
Zwecke werden hier auBer dem Verwaltungsrecht auch - zum Teil wohl erstmalig_
in eiller sulcheu Gesamtdarstellullg --Abschllitte aus der seit J ahrzehlltell allzu stark
vel'llachlassigten Verwaltullgslehre einbezogen. Die Kenntnis del' Verwaltullgslehrc ist
t'iir den Studentell wie fUr. den Praktiker gleich unentbehrlich. In Verbindung mit
verwaltullgspolitischell Erwiigullgcn vcrmag erst sic die V orstellullg von der FUllktion
des Venvaltullgsrechts und del' Verwaltung lebendig Zll gestalten. Gelegentliche kurze
praktische Hinweise aut' Erscheinungen, die erfahrungsgelllaB dem in eine Verwaltungs
behorde eilltretellden Neuling Schwierigkeiten bereiten, nicht weil sie irgendwie
problema!isch sind, sondern weil sich nicht selten dahinter irgendein nur geschichtlich
verstandlicher Verwaltungsbraueh verhirgt, sind ahsichtlich in die Darstellung ein"
geflochtell, um auch ein Bild von der Dynamik del' Verwaltullg zu vermitteln.
Trotzder groBen positivreehtlichen Schwierigkeiten, diedas immer mehr auseillander
fallende Verwaltungsrecht Deutschlands im Augellhlick bietet, ist hier der meines Er
achten8 unerlaBliche Versuch unternommen, den Allgemeinen Teil des Verwaltungsrechts
mit dem Besonduen Teil in einem Buehl' zu verbinden. Auch der Besondere Teil des
Verwaltungsrechts enthalt ~~- trotz der Ve r~chiedenheitell iill einzelnen - so viel
gesamtdeutsches Recht, daB auch ohne Zitate einzelner Paragraphen eine Obersicht
libel' die Rechtslage aut' den verBchiedenen Verwaltungsgebieten gegehen werden kann.
Mag auch die eine odeI' andere Feststellung nicht flir samtliche Teile Deutschlands
zutrefl'ell und mag selbst manch eiu in einigen Landesteileu fUr wichtig gehaltenes
Gesetz nicht genannt sein, (schon urn den au sich bereits UbermaBig angeschwollenen
Stoff nicht noch weiter zu vermehreu), so giht doch die gemeinsame deutsche Reehts
entwwklung auch ohne BerUcksichtigung aile,. ~- systematisch weniger wichtigen -
Rechtsvorschriftell meines Erachtens die Moglichkeit einer Gesamtdarstellung. Den
damit gestellten Problemen aus dem Wege zu gehen, halte icb. fUr einen Lehrer del'
Verwaltungswissenschaft fUr unangemessen, selbst wenn man sich bewuBt ist, daB
dabei manche Unvollkollmenheiten und vielleieht sogar Fehler unterlaufen werden.
Der IIloderne deutsche Jurist dart' Wissen und Willen zur deutschen Rechtseinheit
trotz aller politischen Hindernisse niemals aufgeben. Ob das Bestreben des .Verfassers,
in diesem Buche die genannten Ziele unter einem groBeren Gesichtspunkt zu vereinigen,
gelungen ist, mag der Leser selbst entscheiden.
In einer Zeit, in del' del' Student allzu sehr sein Studium auf knappe Grundrisse
stUtzt und Abneigung gegen die LektUre groBerer Werke immer wieder ofl"enbar wird,
will das vorliegende Buch ein ti~feres Eindringen in den umfan,greichen Stoff wie in die
Grundgedanken der verwickelten und zersplitterten deutschen Verwaltungswissen
schaft ermoglichen und beleben helfen. Die Verbindung des J uristischen und Theore
tischen mit' verwaltungspoIitischen und praktischen Er~rterungen solI dabei das
VOrwort.
lnteresse auch solcher Lesar wach halten, deren Fremdheit gegeniiber dem Verwaltungs
recht die Materia allzu trocken und manchmal abstoBend erscheinen laBt. Dabei solI der
Tatsache Rechnung getragen werden, daB heute vielen Interessanten erst der Weg
zu den Erkenntirlssen der Verwaltungswissenschaft geehnet werden muG, wenn man
das Ziel: Rechtsicherheit in derdeutschen Verwaltung wieder erreichen will.
Dem mit Recht zunachst am biirgerlichen und Strafrecht geschulten Anfanger
der J urisprudenz erscheint das Verwaltungsrecht in seiner erdriickenden Stoffulle
weniger logisch und weniger durchgearheitet als die begriffsklaren N ormen und Lehr
satze seines bisherigen Studiums. Diesen Mangel iiherwinden zu helfen; ist jeder
Universitatslehrer des Verwaltungsrechts berufen. Er muG aber gleichzeitig darauf
hinweisen, daB das Feblen groBer Kodifikationen nicht nur Nachteile hat, sondern
- nicht zuletzt in iJberwindung des Positivismus - den echten Juristen vor eine
Fiille neuartiger interessanter Aufgaben stellt und daB kaum irgendwo anders der
Zusammenhang und die wechselseitigen Beziehungen des Rechts zu den anderen
Faktoren des gesellschaftlichen Lehens so deutlich hervortreten wie in der Verwaltung.
Rier wird der Student lehensnah und gegenstandlich die eigenen inneren Beziehungen
ZuIn Politischen seIbst gewinnen. Wenn ihm die Politik nach ~en Enttauschungen
des Nationalsozialismus und der Nachkriegszeit mehr zum Gegenstand gefiihlsmaBiger
Ahlehnung als zur Aufgabe und zu einer zu ·meisternden Realitat geworden ist, dann
solI ihn j etzt die Beschaftigung mit der offentlichen VerwaltuIig und deren wissenschaft
liche Behandlung lehren, daB man sich als Jurist nicht ~ schmollend oder hloB
kritisierend - in ein ahstraktes Lehrgebaude von Begriffen und N ormen zurUckziehen
kann, sondern daB die Verwaltungsbehorden stets und standig vor der unabweisharen
Notwendigkeit stehen, im Rahmen der Rechtsordnung die Staatsziele zu verwirklichen
und daB sie in jedem Augenblick im Interesse des Gemeinwohls ihreAufgaben zu erfiillen
hahen. Dazu hediirfen sie politischer Erkenntnisse wie politischer und ethischer Wert
urteile, die nicht von Fall zu Fall jeweils im Augenhlick zu gewinnen sind, die vielmehr
eine vorangegangene geistige Auseinandersetzung mit den politischen und geistigen
Stromungen der Gegenwart und ihrer Geschichte und daher eine wahrhaft. gebildete
Personlichkeit voraussetzen.
Wenn man also das Verwaltungsrecht nicht hloB auf eine systematisierende Dog
matik und auf die Ordnung des positiven Rechtsstoffs heschriinkt, sondern es mitten
in die heutige Zeit hineinstellt, wie es in diesem Buche versucht wird, diirfte man·
dadurch auch der Losung der piidagogischen Aufgahe naher kommen, dem J uristen
die N otwendigkeit eigener politischer Entscheidung und Stellungnahme klarzumachen
und ibn damit iiher sein Fachstudium hinaus zu hilden und fiir das offentliche Leben
zu aktivieren. Der Verfasser seIbst sieht seine Aufgahe darin, Theorie und Praxis,
Wissenschaft und Politik sich gegenseitig befruchten zu lassen und das Erarbeitete
wieder in den Rahmen einer von fester weltanschaulicher Basis aus errungenen Ganz
heit hineinzustellen. Er hat hier den Versuch unterilOmmen, diese eigene Zielsetzung
in der folgenden Darstellung der offentlichen Verwaltung auch fiir andere fruchtbar
zu machen. Wenn auch der derzeitige unvollkommene Stand der durch Krieg und
Kriegsfolgen arg in Mitleidenschaft gezogenan wissenschaftlichen Bihliotheken in
Berlin auf vollstiindige Literaturangahen verzichten lieB, ja sogar leider nicht einmal
in allen FaDen die nachtragliche Kontrolle der hereits in der Vorkriegszeit erarheiteten
Zitate ermoglichte, so diirften doch die Vermerke iiber die Literatur in Text und
Anmerkungen dem Bediirfnis des Lesers nach Vertiefung des Studiums wie nach
Kontrollen vollauf geniigen. Die Schrifttumsangahen bei Walter Jellinek, Verwaltungs
recht 3. Auflage, sind an Vollstandigkeit bis 1931 und an Genauigkeit so uniihertrefflich,
und die seitdem erschienene .Literatur bietet so wenig grundlegend Neues, daB 'ein
solcher Verzicht auch sachlich gerechtfertigt erscheint.
Grij8ereTeile des vorliegenden Werkes sind bereits wiihrend der Rerrschaft des
Nationalsozialismus fUr die ,zeit nach der Beseitigung dieses Diktatursystems nieder-
Vorwort.
geschrieben worden. Wenn auch der Verfasser bereits damals eine von faschistischem
Gedankengut freie Darstellung zu erarbeiten suchte, so zwaug doch die p()3itivrechtliche
wie politische Entwicklung seit dem Jahre 1945 zu verschiedenen Umarbeitungen.
Dabei wurde an manchen Stellen bewuBt die Auseinandersetzung mit verhangnis-
. vollen Irrwegen nationalsozialistischer Rechtswissenscltaft beibehalten, weil fiir viele
junge Juristen und VerwaItungsbeamte eine solche Klarung (z. B. hinsichtlichder
Existenz subjektiver Rechte, der Rechtfertigung der Verwaltungsgerichtsbarkeit und
anderes mehr) auch heute noch - ja vielleicht schon wieder - unerlaBlich erscheint. .
Anderseits hat die nationalsozialistische Periode unserer Gesch"ichte klar zutage treten
lassen, daB - unabhangig von ihren bedauerlichen Auswiichsen, ja bereits zum Teil
langst vorher - das Schwergewicht der Staatstatigkeit mehr und mehr von, der
Legislative auf die Exekutive iibergegangen ist. und daB bei' aller Anerkennung der
rechtsstaatlichen und demokratischen' Grundlage unseres Gemeinwesens - ahnlich
wie in vielen anderen Teilen der WeIt - sich ein deutlicher Ubergang vom Gesetz
gebungsstaat des 19. Jahrhunderts zum Verwaltungsstaat vollzogen hat, d.h. zu einem
Staat, in dem der Schwerpunkt der staatlichen Tatigkeit deutlich in die VerwaItung
geriickt ist. An dieser Erkenntnis darf auch die Wissenschaft nicht achtlos voriiber
gehen; sie bildet einen der Ausgangspunkte der vorliegenden Darstellung.
Um Zusammengehorendes nicht auseinanderzureiBen, sind gelegentliche Wieder
holungen - wenn auch in wesentlich verkiirzter, manchmal. abgewandeIter Form -
hier und da bewuBt in Kauf genommen: sie vergroBern den Umfang des Werkes kaum,
vermeiden aber lastiges Umblattern und sollen den inneren Zusammenhang ver
schiedener Verwaltungsinstitutionen und die oft unterschatzte Einheit unseres Ver
waItungsdenkens aufzeigen. Wer immer sich mit der Verwaltungswissenschaft, ins
besondere dem VerwaItungsrecht, beschaftigt, muB Sorge tragen; nicht in der Fiille
des Stoffes zu ertrinken. Das ausfilhrliche Inhaltsverzeichnis, das der Leser immer
wieder zur Hand nehmen wolle, ist unentbehrlich zur GewinnUlW und ErhaItung der
tibersicht iiber die verwickelte Materie. .
Der Verfasser hofft, daB das vorliegende Werk Studenten und jungen VerwaItuugs
beamten an Universitaten und VerwaItungsakademien Grundlage ihres Studiums sein
moge, daB aber auch der erfahrene Verwaltungsfachmann, AnwaIt und nicht zuletzt
der Politiker Anregungen daraus entnehmen wird. Natiirlich ist sich der Verfasser
dariiber im klaren, daBein Werk, das unter den heutigen schwierigen auGeren Um
standen in Berlin zum ersten Male erscheint, notwendig Mangel aufweisen muB. ,Man
che Darlegungen, die in einzelnen Zonen und Landern bereits auGer Kraft getreten
sind, sind bewnBt beibehaIten, weil sie woanders noch gelten. Die unter den derzeitigen
Verhaltnissen. erforderliche lange Zeitdauer zwischen der Fertigstellung des Manu
skripts und dem Erscheinen eines so umfangreichen Buches bringt' es mit sich,
daB an manchen Stellen neue Gesetze und neue Literatur noch benutzt werden konnten,
in anderen Teilen nicht, und daB im Augenblick des Erscheinens des Buches einige
Punkte bereits iiberholt sein werden. Das istbei der Schnellebigkeit unserer Zeit und
unserer Ve!Waltung unvermeidlich. Trotzdem verdient der Springer-Verlag allen Dank,
daB er in' seiner bekannten groBziigigen Art vielen Sonderwiinschen bereitwillig Rech
nung getragen und den schwierigen Druck mit den laufenden ,A.nderungen iiberhaupt
ermoglicht hat.
Fiir Mitteilung von Fehlern, deren Beseitigung in einer etwaigen spateren Auflage
erfolgen soIl, an die Anschrift des Springer-Verlags (Berlin-Charlottenburg, Jebens
straBe 1) ist der Verfasser allen Lesern zu Dank verpHichtet.
Berlin, im Januar 1949.
Inbaltsverzeichnis.
Aligemeiner Tell.
1. Kapitel.
Das W _en der VerwaltunlJo Stitt
I. Staat und, Staahtlltlgkeiten ....... .
II. Der Begriff der Verwaltung ........_ . . 3
1. Dieiiherkommene Dreiteilung der Staatsfunktionen 3
a) Gesetzgehung.S. 3-::- h) Rechtssprechung S.3 - c) Verwaltung S.4
2. Eine neue BegriffshestiinIDung der Verwaltung von den Staatszwecken her .. 5
a) Verw-alten iuPrivat.-und offentlicl'l.er Wirtschaft S.5 - h) Verwalten als
zweite Stufe del" Konkretisierung der Staatszwecke S. 5 :.-. c) Verwaltung nicht
identisch mit Rechtsanwendung S. 6 - d) Unterschied zur Rechtsprechung S. 6
3. Folgerungen, aus ,der iieuen Begriffshestimmung . . . . . . . . . . . . . 7
4. Das, Wesen der Verwa:ltung und, die Montesquieusche Gewaltenteilungslehre 7
5. Verhliltnis zu den B~riffew "Regierung" und "Fiihrung" . . . . . . . . 8
6, Verfassung und Verwaltt/D.g. " 9
III. Das £re.ie.,El'messe~ ... '. 10
1. Bedeutung, .. . . . . . . 10
2. Die beiden Arten vpn Ermessensfehlern. 11
a) Verwaltungswidrigkeitals Fehlerfolge S.l1 - aa) Zuwiderhandeln gegen
Verwaltungsvorichriften' S.11-. hb) Durchkreuzen der Ahsichten der hoheren
Behorden S. 11 ~ lic) ,Der Vorwand S. 12 - h) Rechtswidrigkeit als Fehler
folge, S. 12, - aa)ErIIiesBensmangel S. 12 - bb) Ermessensiiberschreitung
S. 13 - cc) Ermesf:lenllmiBbrauch S. 13
2. Kapitel.
Verwaltungswissenschaft.
I. D-iedrei Zweige, der Verwaltungswissenschaft 14
1. Verwaltungslehre. . . . . . . . .. .. 14
2. Verwaltungsrecht ............... . 15
3. Verwaltungspolitik . . . . . . . . . . . . . . . 16
II. Verhliltnis zu den Staatswissimschaften im weiteren Sinne 17
III. Verhliltni~ zu anderen Wissenschaften . 17
0 0 0 0
IV. Die Entwicklung der Verwaltungswissenschaft 18
0 0 0 0 0 •• 0
3. Kapitel.
Di~Trieb)qiifte der Verwaltung.
I. Allgemeines . . . . 22
0 • 0 •
II. Die hewuBten Triehkrlifte. 22
0 0 • • 0 0 0 0 0 0 0
1. Weltanschauung ... 23
a) Nationalsozialismus S. 0 230 -• h0 ) 0 Ka0 th0 ol•i zi0 sm•u•s •S.• 23 0- --=0 c)0 C• a.l0v in0 is•m•us• S . 0 24• -0
d) Mandsmus S. 24 - e) Islam S. 24 - f) Liheralismus S. 24 - g) Kompromisse
5.25 ' ,
2. Ethik •... 26
0, '0 ••• 0 0 0 0 • 0 •••• 0 • 0 0 '" 0 0 0 0' 0 0 0 0
3. Staatsauffassung . . 27
0 0 • 0 • 0 '. 0 • 0 0 0 .0 • 0 • 0 0 0 • 0 • 0 • • 0
a) Rationalismus S. 27 - h) Mechnistisch~ Staatsidee S. 28 - c) Die organische
Staatsauffassung S. 28 - d) Irrationalismus S. 29 -: e) Faschismus und National
sOl!:ialismU8 S. 29 -:-'- f) Mission eines Staates S. 29 - g) Einwirkung auf die
Verwa'tungsorgalflsation S: 30 - h) Staat ui1.d Yolk S. 31 -'- i) Die Bedeutung
der Staatsauffas8ung des Berufsheamtentums S. 31 - k) Klassenkampf S.32 -
I) Bedeutung flir die praktische Verwaltungsfiihrung S. 32 - m) Bedeutung
der Gleichheitsidee S. 32 - n) Verhliltnis von Behorde und- Publikum unter
dem Blickpunkt d~t: Staatsidee S.-33
Inhaltsverzeichnie. VII
t. Politi;;rhe, kllltnrl'lIt' und ~oziale Triebkrafte . . .
:;. Sou~ti,!!"p. hewulltt' Triebkrafte (z. B. Friedensbewahrung, Erhaltun~ nationaler
Ehrt" Kampf ~p.,!!"eu Verbrechl'rtllm, Vrrhf'""ernngstrieb) 3:;
III. lJnbcwlllllc Trit'bk1:aftc . . . . 36
I. Wirkun/l:f'1I von aullen ht'r 36
2. Ei~en.ehaftt'n vnn Einzelpersonen 37
a) Ehrgeiz S.37 - b) KonservatiVt', rt'aktionare, fortschrittliche und revo
lutionarc Krafte beim einzelnen S. 37 - r) Erziehung S.39
L Kapite\.
Die Vf 'rwaltungsorganisation.
T. Griinde der l1niihf'r.irhtli"hkeit historis('h hedip.gt .... , . . .. 40
1. Ehemali/l:e G lit'dstaatt'n im Bundesstaat als urspriinp;lkhe VerwaltuI1Kstrager "41
2. Entstehun/l: rler Reichsvt'rwaltungsbehorden . 42
3. Der Einbau rlt'r NSDAP und seine Folgen 44
II. Politische Organisationsprinzipien . . . 4:;
1. Zentralisation und DezentraIisation 46
a) raumliche und sachliche S. 46 ~- b) administrative und unabhangige S.46
- c) einfache und potenzierte S. 47 - d) Vorziige und Nachteile S. 47 - e) Das
helltige verwaltungspolitische Problem S. 48
2. Unter- und "Oberordnung; Instanzenzug; Arten der Aufsicht 48
3. Sonderbehorden . . 49
4. Selbstverwaltung. . . . . . . . . . . 51
5. Standisches Prinzip ......... 52
6. Unabhangigkeit und Volksverbundenheit 52
a) Ehrenbeamte S. 52 - b) Verwaltungsgerichtsbarkeit S.53
7. Territorial- und Realprinzip. . . . . . 53
8. Monokratische und Kolle/l:ialverwaltung . . . . . . . . . . 53
9. Delegation und Mandat. . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
III. Ubersicht iiber die geltende Verwaltungsorganisation (Tabelle S.55) 56
IV. Or/l:anisatorische '1ittel zur Herbeifiihrun~ einer moglichst reibungs-
losen Zusammenarheit von Behorden 57
1. Zustaudigkeitsabgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 57
2. Vereinigung mehrer Behorden ........... ' . . . . . . . . . .. 57
3. Personalunion in der Person des Behordenchefs. . . . . . . . . . . . " 58
a) kraft Gesetzl's S. 5B - b) kraft Ernennung S. 5B ~- c) soustige Verbindun~en
S.59
~. AmtshiIfe und Hei,tand"pflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 59
a) Voraus"etzun/l:en des Ersuchens S.60 - b) Priifungsrecht der ersuchten
Behorde S.60 - r) Durchfiihrung des Ersuchens S.61
S. Technische 'liue! des Behordenverkehrs . . . . . . . . . . . . . . . .. 62
a) Feststt'llung pines Sachverhalts und seine Bewertung S. 62 - b) Miindlkhe
Verhandlungen; Sitzungen S. 62 - c) Schriftverkeh'r; Akten S. 64 - d) Technik
S. /i/i - e) Besi{'htigungsreisen und Ortstermine S. /i6
6. Erfahrungsaustau8eh . . . . . . . . 67
V. Verwaltungskosten und Nutzeffekt . . . 6B
.1. Kapitel.
Recht und Rechtsquellen in der Verwaltung.
1. Die Vcrwaltung bedarf des Rechts 6B
1. Gereehtigkeit . . . . . . . . . . . 69
2. Abgrenzung der Lebenssphiiren . . 70
3. Vorausberechenbarkeit des Erfolgs von ei/l:enen uud behardlioben Handluugen 70
II. Die Rechtsquellen . . . . . . . . . . . . 71
1. Genert'llc Anordnungen der Militarregierung 72
2. Formelle Gesetze. . . . . . . . . . . . . 72
VIII Inhaltsverzeichnis.
Seite
3. Verordnnngen ............................ " 7,t
a) Rechtsverordnungen S .74-aa) Durchfiihrnngsvorschriften S. 75-bb) Polizei
verordnungen S. 75 - cc) Gesetzesvertretende. Verordnungen S.76 - b) Ver
waltnngsverordnungen S. 77 - aa) Ausfiihrungsvorschriften S. 77 - bb) Dienst
anweisungen S. 77 - cc) Anstalts-und Benutzungsordnungen S. 77 - dd) Organi
sationsverordnungen S.78
4. Autonomie .. . . . ' 78
5. Vereinbarungen . . . . . 79
6. Ungeschriebenes Recht . . 79
a) Gewohnheitsrecht S.79 - b) Observanzen S.80
III. Geltungsbereich von Rechtsnor.men 80
1. Zeitlich . 80
2. Raumlich . . . 84
3. Persiinlich. . . 87
IV. Nachpriifbarkeit von Rechtsnormen 88
1. Grundsatzliche Klarstellung . . . . 88
2. Die urspriinglichen Rechtsquellen . . . 89
a) Anordnungen der Militarregierung S. . 89 - b) Gesetze S. 89
·3. Die abgeleiteten Rechtsquellen 90
4. Gewohnheitsrecht . . . . . . . . 90
V. Auslegung von Rechtsnormen. . 91
1. den einzelnen Rechtssatz betreffend 91
a) aus dem Siune und aus der Staatsidee S. 91 - b) authentische Interpretation
S. 92 - c) Wortbedeutung S. 92 - d) Treu und Glauben S. 92 - e) Grundsatz
der Einhelligkeit S. 92 - f) SchluB a minore ad maius S. 93 - g) Ausnahme-
und Delegationsvorschriften S.93 - h) UmkehrschluB S.93
2. Verhaltnis verschiedener Normen zueinander ........' . . . . . .. 93
a) Reichsrecht bricht Landesrecht S. 93 - b) Merklsche Stufentheorie S. 93 -
c) Spezial-und allgemeines Gesetz S. 94 - d) Jiingeres und iilteres Gesetz S. 94
3. Ausfiillung von Gesetzesliicken . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
a) AnalogieschluB S. 94 - b) SchluB yom Zweck auf das Mittel S. 94
6. Kapitel.
Der Raum der Verwaltung.
I. Der Raum im allgemeinen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
1. Die Landkarte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
2. Die Grenzen von Verwaltungsbezirken und die inneren Zusammenhange 95
3. Verwaltungsintensitat im Raume . . . . . 96
4. Bedeutung von Haushaltplan und Statistik 96
5. Besichtigungsreisen. . . .'. . . . . . . . 96
II. Der Raum, verwaltungsrechtlich gesehen 97
1. Die Grenzen von Verwaltungsbezirken . .97
2. Ortliche Zustandigkeit . . . . . . . . 98
a) vertikal S. 98 - b) horizontal S.99
3. Auseinanderfallen der Bezirksgrenz~n und p,raktischen Bediirfnisse; MaBnahmen
dagegen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 99
a) Zweckverbande S. 100 - b) Finanzausgleich S. 100 - c) Umlegungen S. lOr
7. Kapitel.
Die Subjekte der ·Verwaltung.
I. Der S1;aat als urspriinglicher Verwaltungstrager . 101
1. Ausnahme: Kirche . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
2. Staatsform nnd Verwaltungstrager. . . . . . . . . . 101
II. Juristische Personen des iiffentlichen Rechts als Trager der Ver-
waltung. . . . . . . . . . 103
1. Durchfiihrung in der Praxis 103
lnhaltsverzeicwe. IX
Seite
2. Grunde verwaltungspolitischer Art . . . . . . . . . . . . . . . . . . " 105
a) EigengesetzIichkeit mancher Verwaltungszweige 5.105 - b} Spezialisierung
vieler Lebensgebiete S. 105 - c) Stiirkung der Initiative der Behorden S. 106 -
d) Ausgleich offentlicher und privater Interessen S. 106 - e) Interessenten
verwaltung 5.106 - f) Vorteils- und Lastenausgleich S.107 - g) Ablehnung
staatlicher Verantwortung S. 107 - h) Meist Zusammentreffen mehrerer Grunde
S. 107
3. Gegengriinde verwaltungspoIitischer Art lOB
4. Entstehung juristischer Personen des offentlichen Rechts lOB
5. Sachlicher und riiumlicher Wirkungskreis. . . 109
6. Organe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
7.. Stellung unter den verschiedenen Staatsformen . 110
B. Arten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . '.' . . . . 110
a) Offentlich-rechtliche Korperschaften S. III - aa) Genossenschaften S. 111 -
bb) Lastenausgleichsverbiinde S. 111 - cc) Selbstverwaltungskorperschaften
S 112 - dd) Leitungsverbiinde S. 112 - b) Stiftungen S. 112 - c) Anstalten
S. If3 - aa) Wesen S. 113 - bb) Triiger S. 113 - cc) Benutzungsordnung und
-gebuhren S. 113 - dd) Anstaltsgewalt S. 114 - ee) Schutz gegen Storungen;
Anstaltspolizei S. 114 - ff) Arten S. 115
III. Behorden. . . . 115
1. Wesen . . . . . . . . . . . . . . . . 117
2. Innerer Aufbau . . . . . . . . . . .. ... 117
a) Chef und Dezernenten S. 117 - b) Obere Beamte S. lIB - c) Mittlere Beamte
S. lIB - d) Unterbeamte S. 119
3. Zusammenarbeit innerhalb der einzelnen Behorden . . . . . . . . . . " 119
a) ZusammenwirkenGleichgeordneter, insbesondere Urteilsbildung des Behorden-
chefs S. 119 - b) Stellung der technischen Beamten innerhalb der Behiirde
S. 122 - c) Der Politiker in der Behorde S. 123 - d) Verhiiltnis von Vorgesetzten
und Untergebenen S. 124-aa) Begriff des Vorgesetzten S. 124 - bb) Die richtige
Gestaltung S. 125 - cc) Der weibliche Vorgesetzte S. 126 - dd) Notwendige .
Eigenschaften S.126 - ee)' Verwaltungspolitische Gesichtspunkte S.127
IV. Fiskus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
V. Einzelperson. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
1. Die Einzelperson unter den verschiedenen Verwaltungsformen . . 129
2. Der einzelne in der heutigen Verwaltung. . . . . . . . . . . . 131
a) Volksangehoriger S. 131 - b) Staatsangehiiriger 5.132 - c) Aktiv-
burger S. 132 - d) Auslander S. 132
3. VerwaltungsrechtIiche Stellung .... . . . . . . . . . . 134
a) Rcchtsfiihigkeit, Geschaftsfiihigkeit, Verwaltungsfiihigkeit S. 134 - b) Der
Personenstand, Tiitigkeit des Standesbeamten. Standesregister S. 134 - c) Erd-
und Feuerbestattung S. 137
4. Das Lebensrecht des Menschen und seine Nachkommenschaft 139
5. Rechtliche Heraushebung einzelner Personen 139
6. Die naturrechtlich freie Sphiire . . . . . . . . . . . . . . 140
B. Kapitel.
Subjektive Pflichten nod Reebte.
I. Begriff und verwaltungspolitische Notwendigkeit 141
II.Offentlich-rechtliche Pflichten . . . . . . . 143
1. Pflichtigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
2. pflichten des einzelnen gegen den Staat . . . . . . . 143
3. PHichten offentIich-rechtlicher Verbiinde untereinander. 144
4. Arten. . . . . . . . . . . . . . . . . 144
5. PHichtennachfolge und Pilichteniibergang . 145
6. Stellvertretung. . . '.' . . . . 146
III. Subjektive offentliche Rechte 147
1. Arten. . . . . . . . . . . . . . . 147
a) Mitwirkungsrechte S. 147 - b) Rechte auf ein Tiitigwerden des Staates S. 147
- c) Rechte auf Unterlassung gegen den Staat; Freiheitsrechte S. 14B
2. Nachfolge in iiffentliche Rechte . . ... .. 14B
3. Verzicht auf offentliche Rechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
x
Inhalteverzeichnis.
Seite
9. KapiteI.
Das Rechtsgeschiift der Verwaltung; die Lehre vom Verwaltungsakt.
I. Vorbemerkung .... '.' . . 151
II. Begriff des Verwaltungsakts 151
1. Rechtstatsachen . . . . . . 151
2. Reehtshandlungen . . . . . . 151
3. Reehtsgesehafte . . . . . . . 151
4. Untersehied zur Verordnung 152
5. Untersehied zum Geriehtsurteil 152
6. Der Verwaltungsakt in der Gesetzesspraehe 152
III. Arten von Verwaltungsakten . . . . . . 152
1. Konstitutive unddeklaratorisehe . . . . . .. . 152
2. Einseitige, zweiseitige und offentlieh-rechtliche Vertrage 153
3. Begiinstigende und belastende. . . . . 155
4. Dberpriifbare und nichtiiberpriifbare . . 155
IV. Rechtsnormen fiirVerwaltungs~kte 156
1. 'Sondervorschriften . . . . .. . . . . . 156
2. Anwendung biirgerlich-rechtlicher Grundsatze . ..... 156
I' • ••
a) kraft ausdriicklicher Verweisung S. 156 - b) kraft allgemeinen Rechtsgrund
satzes S.156 - e) kraft sinngemaBer Anwendung.S. 157 - d) SchluJl a minore
ad ma~us S. 157 - e) Sonstige MogIiehkeiten zur SchlieBung von Liicken S. 157
. 3. Aligemeingiiltige Grundsatze ..... . . . . . . . . . . . . . . . .. 158
a) Ausgangspunkt: die drei Grundelemente des Verwaltungsakts S. 158 - b) Tat
sachIiche und rechtliche Unmoglichkeit S.158 - c) Tausehung, Zwang und
Notigung sind verboten S. 159 - d) SachHche Erwagungen miissen zugrunde
liegen S. 159 - e) Grenzen der freien Widerruflichkeit S, 159 - f) Formlosigkeit
als Regel S. 160 - g) Empfangsbediirftigkeit S. 160 - h) Zusammengesetzte
Verwaltungsakte S.161 - aa) mehrere gleiehgeordnete S.161 - bb) Neben
hestimmungen (Bedingungen. Auflagen, Zeitbestimmungen usw.) S.161 -
i) Treu und Glauhen S. 163 - k) Tathestands-und Feststellungswirkung S. 165
V. Der fehlerha£te V~rwaltungsakt 165
1. Terminologisches . . . 165
2. Heilung von Mangeln 166
3. Das rechtliehe Nichts 166
4. Fehlerfolgen . . . . . • 166
a) Nichtigkeit S. 166 - aa) Formfehler S. 166 --:- hb) Ganz grobe Verfahrens
mangel S.166 - cc) Absolute Unzustandigkeit S.167 - dd) Grohe Inhalts
mangel S. 167 - ee) Schwere Drohung S. 167 ~ b) Unwirksamkeit S. 167 -
e) Anfeehtbarkeit S. 168 - d) Widerruf S. 168 - A. Beseitigung fehlerhafter
Akte S. 168 - aa) Fehler, die zur Aufhehung von Gerichtsurteilen ruhren.
S. 168 - hb) Niehtigkeit S.·168 - cc) Gesetzwidrigkeit S. 169 - dd) Verfahrens
mangel S. 169 - ee) Unzustandigkeit S. 169. - ff) Tausehung S. 169
B. Beseitigung an sieh fehlemeier Akte S. 169 - aa) Verwirkung S. 169 -
bh) Clausula rebus sic stantihus S.170 - ec) Zustimmung des Betroffenen S. 170
- C.Normen fiir t;len Widerruf S. 170
10. KapiteI.
. Die Durchsetzung des StaatswiUens durch die Verwaltung.
I. Die auBerrechtliehen Mittel der Behorden . 171
1. Beohaehtung der Stimmung der Bevolkerung. . . . 171
2. Geeignete geistige Vorhereitung der Beviilkerung . . 172
3. Vermeidung unzweekmaBiger MaBnahmen . . . . . 172
4. Klarheit iiher den Willen der Behorde. ihre Ahsiehten zu verwirklichen 172
II. Der reehtliche Zwang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
1. Vollstreekung wegen Geldforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
a) ZwangsvollstreeIiung in das hewegliche Vermogen S.I73 - b) PCandung
von Geldfordernngen S. 174 - e) Zwangsvollstreekung in das unhewegliehe
Vermogen S. 174