Le Nunavut: entre le rêve et la réalité Bilan de dix années d’autonomie gouvernementale inuite et prospective socio-économique

35 Pages·0.422 MB·French

by  Légaré A.

Le Nunavut : entre le rêve et la réalité Bilan de dix années d’autonomie
gouvernementale inuite et prospective socio-économique
André Légaré
Journal of Canadian Studies/Revue d'études canadiennes, Volume
43, Number 2, Spring 2009, pp. 23-56 (Article)
Published by University of Toronto Press
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Le Nunavut : entre le rêve et la réalité
Bilan de dix années d’autonomie gouvernementale
inuite et prospective socio-économique

André Légaré
Le 1er avril 2009, le gouvernement du Nunavut a fêté son dixième anniversaire d’existence.
La naissance du Nunavut fut le résultat de plus de 20 ans de négociations entre le
gouvernement fédéral du Canada et les Inuits de l’Arctique de l’est. L’un des objectifs visé
par la création du gouvernement du Nunavut fut de permettre au peuple inuit de contrôler
son programme politique afin de mieux gérer les défis socio-économiques de la société
inuite à l’approche du 21ième siècle. Toutefois, après dix ans d’existence du gouvernement,
force est de constater que le bilan de la situation socio-économique est plutôt sombre.
Néanmoins, tous les espoirs ne sont pas perdus. Le Nunavut bénéficie de la plus forte
croissance économique annuelle au Canada; de plus, certaines initiatives prises récemment
par le gouvernement du Nunavut, dont notamment la réforme scolaire, la construction de
logements sociaux supplémentaires, la mise en œuvre d’une loi visant à protéger la langue
inuite, nous porte à croire que le Nunavut pourra prendre un virage positif à plus long
terme. En somme, le Nunavut est encore jeune; il devra apprendre à grandir en affrontant
ses défis socio-économiques.
On 1 April 2009, the Government of Nunavut celebrated its 10th anniversary. The birth
of Nunavut was the result of more than 20 years of negotiations between the federal
government and Inuit of the Canadian Eastern Arctic. One of the objectives attached to
the creation of Nunavut was to give to Inuit the opportunity to control their political
agenda so as to tackle the socio-economic challenges faced by Inuit society at the dawn
of the 21st century. After 10 years of existence, however, the socio-economic conditions
in Nunavut remain bleak. Still, there are some signs that the situation will improve in
the future: Nunavut benefits from the highest economic annual growth in Canada, it is
currently implementing an Inuit-based school curriculum reform, it is building additional
social housing units, it has recently passed a language law that will reinforce the use of
the Inuit language throughout Nunavut. All of these initiatives may lead to better socio-
economic conditions in the longer term. Nunavut is still a young jurisdiction that will
have to continue to grow through some painful socio-economic realities.
Volume 43 • No. 2 • (Printemps 2009 Spring) 23
André Légaré
Source: http://atlas.gc.ca
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Journal of Canadian Studies • Revue d’études canadiennes
Le 25 mai 1993, les négociateurs inuits de même que ceux du
gouvernement canadien signèrent l’Accord sur les revendications
territoriales du Nunavut (MAINC 1993). L’Accord a permis la naissance
du gouvernement et du Territoire du Nunavut (MAINC 1993, 25). Celui-
ci fut inauguré le 1er avril 1999. Le Nunavut (voir carte 1) occupe le plus
vaste espace géographique parmi les provinces et territoires membres de la
Confédération canadienne, soit environ 20 % (2,121,103 km²) du territoire
canadien. Malgré son espace immense, le Nunavut ne compte qu’une
population de 29,474 résidants1, dont la vaste majorité (84,8 %) est composée
d’Inuits (Canada 2007a, 1). Puisque l’essentiel de sa population est inuite, la
gouverne du Nunavut, bien que sous l’égide d’un gouvernement public, peut
être qualifiée d’autonomie gouvernementale inuite de facto (Légaré 1996; Hicks
et White 2000; White 2000, 2006; Teveny 2001; Timpson 2007). En 1994, le
gouvernement canadien qualifia l’avènement du Nunavut comme un point
tournant dans l’histoire du peuple inuit (MAINC 1994, 5). Pour Ottawa, l’un
des objectifs principaux de l’autonomie gouvernementale inuite visait à doter
le peuple inuit d’outils politiques nécessaires leur permettant de pallier les
nombreux problèmes sociaux omniprésents au sein de la société inuite à la fin
du 20e siècle.
Dans son article, la sociologue Janet M. Billson (2001) soutient que la
transition entre le mode de vie ancestral et nomade des Inuits vers celui d’une
sédentarisation forcée dans les communautés ne s’est pas fait sans heurts.
Ainsi, dans les années 50 et 60, la société inuite fut complètement transformée.
La sédentarisation a marginalisé le peuple inuit. Le système de l’État
providence fit son apparition; il contribua largement à perturber le tissu social
des Inuits (Billson 2001, 283). Plusieurs problèmes sociaux émergèrent, causés
par l’instauration rapide d’un mode de vie sédentaire. Ainsi, l’homme chasseur,
désormais localisé loin de ses terres de chasse traditionnelles, perdit son rôle
de pourvoyeur au profit de l’aide sociale offerte par le gouvernement canadien
aux familles inuites sédentarisées. Outre le chômage et le faible niveau d’estime
de soi, la sédentarisation entraîna une série de problèmes sociaux : alcoolisme,
drogues, violence conjugale, etc. (Billson 2001 : 284). En somme, les Inuits
perdirent le contrôle de leur société; ils devinrent dépendants de l’État
providence.
Billson souligne que l’élite politique inuite, qui émergea dans les années
60 à la suite de l’instauration du système d’éducation qallunaat2, déclencha
une prise de conscience politique chez le peuple inuit. Ceux-ci n’acceptèrent
plus d’être considérés comme citoyens de seconde zone (Billson 2001, 286).
L’élite éduquée suivant la méthode qallunaat comprenait maintenant le
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André Légaré
système politique canadien; elle avait la capacité d’émettre les revendications
politiques du peuple inuit. Cette élite, regroupée au sein de l’organisation
inuite pancanadienne Inuit Tapirisat du Canada3, demanda au gouvernement
canadien, par le biais du Projet Nunavut (ITC 1976)4, d’accorder aux Inuits des
Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.) la pleine gestion des pouvoirs politiques en
matière de développement social et économique.
Trente-trois ans après le dépôt du Projet Nunavut, le gouvernement
canadien créa le Territoire du Nunavut qui accorda aux Inuits une forme
unique d’autonomie gouvernementale5. Le gouvernement canadien a toujours
maintenu que la création du Nunavut permettrait au peuple inuit des T.N.-O.
de contrôler leur programme politique (Molloy 1993). Par ailleurs, l’élite inuite
soutena que le Nunavut permettrait au peuple inuit de mieux gérer les défis
socio-économiques auxquels la société inuite contemporaine était confrontée
(Ernerk 1990). Ces défis socio-économiques regroupent notamment la santé,
l’éducation, les logements sociaux, la perte de la culture et de la langue inuite,
l’abus d’alcool et de drogues, de même que la violence conjugale.
Le 1er avril 2009, le Nunavut fêtera son dixième anniversaire de naissance.
Depuis qu’il est membre de la Confédération canadienne, le Nunavut a tenu
trois élections (1999, 2004, 2008). Aujourd’hui, tous ces ministères, agences
et institutions politiques sont en pleine activité. En guise de complément à
l’évolution de la situation politique du Nunavut, nous croyons à propos de
tirer un bilan de la situation socio-économique du Nunavut et d’établir une
analyse prospective quant aux défis sociaux, culturels et économiques avec
lesquels le gouvernement du Nunavut devra composer au cours de la prochaine
décennie.
À la lecture des objectifs socio-économiques contenus dans le Mandat
Bathurst6 (Nunavut 1999, 2004a), nous tenterons de découvrir avec quel
degré de succès le Nunavut a su pallier, depuis son inauguration en 1999, les
défis socio-économiques contemporains de la société inuite. Nous tenterons
également d’établir la probabilité du succès possible des objectifs fixés par
le Mandat Bathurst d’ici 2020. Nous exposerons certaines recommandations
qui, nous croyons, pourraient faciliter l’atteinte des objectifs contenus dans
le Mandat Bathurst. Pour ce faire, nous répondrons à trois questions. D’abord,
il s’agira de savoir si l’autonomie gouvernementale inuite acquise par le biais
du Projet Nunavut a permis au peuple inuit d’améliorer ses conditions socio-
économiques. Ensuite, il s’agira de découvrir si les diverses initiatives politiques
prises par le gouvernement du Nunavut, jusqu’à ce jour, ont permis d’améliorer
les conditions socio-économiques du Nunavut. Enfin, il s’agira de déterminer
si la vision prospective d’une société inuite en effervescence pour l’année 2020,
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Journal of Canadian Studies • Revue d’études canadiennes
telle qu’exprimée dans le Mandat Bathurst, s’avère réaliste. Pour répondre à
ces questions, nous nous appuierons surtout sur la lecture des données socio-
économiques fournies principalement par Statistique Canada, dont les résultats
ont souvent fait la une des manchettes dans les médias locaux : Nunatsiaq
News, CBC News North. Nous relèverons également certains discours7 publiés
dans les médias locaux, portant sur la problématique socio-économique,
exprimés par des citoyens et des dirigeants inuits du Nunavut.
Le Mandat Bathurst
Le Mandat Bathurst (1999, 2004a) est un énoncé de priorités sociopolitiques
établies par les membres du premier cabinet du gouvernement du Nunavut,
en octobre 1999. Le Mandat Bathurst fut renouvelé, en avril 2004, à la suite
des deuxièmes élections des membres de l’Assemblée législative. Sous le titre
« Pinasuaqtavut » (« ce dont nous désirons accomplir »), le document identifie
quatre thèmes socio-économiques : Innuuqatigiittiarniq (« communautés en
santé »); Pijarnirniqsat Katujjiqatigiinnirlu (« unité et simplicité »); Namminiq
Makitajunnarniq (« l’autosuffisance économique ») ; Ilippallianginnarniq
(« formation continue »). Sous chacun de ces thèmes, le gouvernement a établi
les attentes et les objectifs qu’il souhaite atteindre d’ici 2020. Le Mandat est en
quelque sorte une vision prospective des conditions socio-économiques qui
règneront au Nunavut en 2020 :
(…) I am confident that we will reach these objectives and our goal which
is improving the lives of all Nunavummiut by strengthening our culture
and expanding our economy (Nunavut 2004a, 1-2)8.
Nous vous proposons ici de passer en revue chacun des thèmes du Mandat
Bathurst. Notre objectif consiste à démontrer si les attentes et objectifs
socio-économiques contenus dans le Mandat pourront être réalisés. Nous
soulignerons notamment les avancées et les reculs socio-économiques de la
société inuite, depuis l’avènement du Nunavut en 1999, jusqu’à ce jour. Il
s’agira donc de dresser un bilan de la situation socio-économique du Nunavut
depuis son instauration, de proposer certaines recommandations visant à
améliorer les conditions socio-économiques actuelles du Nunavut, puis de
déterminer si les objectifs du Mandat Bathurst pourront être atteints d’ici 2020.
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André Légaré
Inuuqatigiittiarniq : « communautés en santé »
Sous ce thème, l’objectif du gouvernement du Nunavut est de répondre à
l’ensemble des besoins en santé de tous les Nunavummiut9 et d’accroitre le
nombre d’habitations au Nunavut. Ainsi, le Mandat Bathurst prédit que les
conditions sociales et la qualité de vie (santé) au Nunavut seront, en 2020,
équivalentes, voir même supérieures, à celles des autres Canadiens ailleurs au
pays (Nunavut 1999, 1-2; Nunavut 2004a, 4-7). Ce thème porte donc sur : les
conditions sociales, la santé et les logements sociaux.
Conditions sociales
La sédentarisation a déraciné les Inuit de leurs terres et de leur mode de vie
ancestral. Elle a créé des conditions propices aux problèmes sociaux qui
sévissent aujourd’hui au sein des communautés inuites, jour après jour, depuis
les années 60 : abus d’alcool et de drogues, violence conjugale, taux de suicide
alarmant, dépendance de l’aide sociale. La plupart des Inuits sédentarisés ont
perdu les compétences ancestrales qui permettaient à leurs grands-parents
de survivre de la chasse, de la pêche et de la trappe . Par ailleurs, les jeunes
Inuits n’ont généralement pas acquis les compétences pour se débrouiller avec
succès dans le monde qallunaat moderne (Billson 2001, 289). En fait, les Inuits
réagissent aux effets du changement de la vie nomade à la vie sédentaire de
façon différente. Certains s’adaptent, d’autres sont marginalisés et deviennent
parfois des candidats au suicide, aux crimes violents ou à l’abus de narcotiques.
Les jeunes Inuits au Nunavut s’ennuient. Les petites communautés isolées
du Nunavut ne leur donnent pas l’occasion de s’épanouir. Plusieurs se sentent
perdus entre les mondes inuit et qallunaat :
(…) our children identify better with a Chinese character named Li than
they do with their own grandfather. They know hip-hop or rap music
better than they know how to drum-dance or throat-sing. They could
probably build a shack better than an igloo, drive a vehicle better than a
dog team (Arngnanaaq 2004, 2).

Le nombre de jeunes Inuits qui se sont enlevé la vie au cours de ces dernières
années est accablant. Ainsi, depuis l’instauration du Territoire du Nunavut, en
1999, 230 Nunavummiut se sont suicidés (CBC News North 2008). La situation
ne s’est pas améliorée entre 1999 et 2008 où, en moyenne, 25 personnes se
sont suicidées chaque année au Nunavut (CBC News North 2008). La plupart
étaient des hommes âgés entre 15 et 24 ans10. Le taux de suicide élevé au
Nunavut est lié de près aux conditions socio-économiques qui sévissent dans
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les communautés : manque d’encadrement parental, faible taux d’éducation,
taux de chômage élevé, logements insalubres et surpeuplés, abus d’alcool et de
drogues (NTI 2004, 42). Tous ces facteurs contribuent au taux élevé de suicide11.
Les gens qui effectuent une tentative de suicide ont généralement une faible
estime d’eux-mêmes et vivent dans des conditions économiques difficiles :
It should be noted that it is the sub-regions which have experienced the
most development in recent decades that have generally experienced the
lowest rates of death by suicide (Hicks, Bjerregaard, Berman 2007, 53).
Bien que le gouvernement du Nunavut soit confronté à une situation
alarmante concernant son taux de suicide élevé, il n’a pas encore instauré
une politique ferme pour contrer ce fléau. Des initiatives ont été prises au
niveau communautaire, mais tout semble indiquer que celles-ci ne sont guère
suffisantes.
L’abus d’alcool et de narcotiques, chez la population inuite, sont des
problèmes omniprésents au sein de la plupart des communautés, abus qui
engendrent, à leur tour, un taux élevé de : violence conjugale12, familles
monoparentales13 et crimes violents. En 2005, il fut révélé que le taux de
violence envers les femmes au Nunavut était 14 fois plus élevé qu’ailleurs au
pays14. Ceci a poussé James Eetoolook, vice-président de l’organisation inuite
Nunavut Tunngavik Inc. à déclarer :
(…) problems of domestic violence are symptoms of deeper economic
and social problems in Inuit society that are aggravated by such things
as: unemployment, underemployment, inadequate and poorly designed
government social policies and programs (Hicks et White 2000, 84).
Billson (2006) souligne que dans la société inuite ancestrale, la violence
conjugale était un fait rare. Elle soutient qu’avec la sédentarisation des
Inuits dans les communautés, le rôle des hommes à titre de pourvoyeurs fut
affecté (Billson 2006, 72). Williamson (2006) appuie cette thèse et constate
que les chasseurs inuits désormais sédentarisés n’avaient plus un accès
facile à leurs terres de chasse ancestrales et que ces terres étaient dorénavant
géographiquement fort éloignées des villages. De plus, avec l’introduction
de la motoneige et du bateau motorisé, et des coûts associés à l’utilisation de
ces moyens de transport (entretien, essence, etc.), les activités de chasse, de
pêche et de trappe devenaient trop coûteuses pour plusieurs Inuits (Williamson
2006, 60). Ceux-ci ne pouvant plus se permettre de chasser régulièrement
perdirent leur rôle de pourvoyeur principal au sein du foyer. Une plus grande
dépendance auprès de l’État providence (aide sociale) s’instaura. Par ailleurs,
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suite à la création du Nunavut, plusieurs femmes trouvèrent un emploi au sein
du nouveau gouvernement du Nunavut. Dans plusieurs foyers, elles devinrent
la principale source de revenus. Ceci créa donc un renversement des rôles
traditionnels : de l’homme vers la femme. Billson soutient que ce changement
de rôle chez certains hommes les affectèrent sérieusement; ils se mirent alors à
afficher un comportement violent à l’endroit de leur épouse (Billson 2006, 76).
En somme, le chômage, la pauvreté, l’abus d’alcool sont tous des
maux sociaux qui naquirent de la sédentarisation du peuple inuit. Cette
sédentarisation soudaine mena à la perte de valeur et d’estime de soi-même
chez l’homme inuit. Ceci, nous croyons, est l’une des causes principales du
taux élevé de violence conjugale au sein des foyers inuits du Nunavut. Seule la
mise en œuvre d’une politique économique dynamique, visant à redresser le
rôle des hommes dans l’économie moderne du Nunavut, pourrait renverser la
tendance et permettre d’amoindrir le taux élevé de violence conjugale.
Au Nunavut, la criminalité est omniprésente. En 2005, le nombre de
Nunavummiut accusés de crimes était cinq fois plus élevé qu’ailleurs au
pays (George 2006a). Le Nunavut détient le titre peu enviable du taux
d’incarcération le plus élevé au Canada (George 2006a). En fait, le nombre
d’individus accusés chaque année de crimes a doublé depuis la naissance
du Nunavut15! Ainsi, en 1999, 1362 Nunavummiut furent condamnés pour
des actes criminels, en 2003, ce nombre grimpa à 2333 (Bell 2004a). Fait
éloquent, dans la seule communauté de Kugluktuk, en 2007, il y eu 678
accusations criminelles pour une population totale de 1302 personnes (George
2006b). Pour pallier ce fléau, il faudra d’abord améliorer les conditions socio-
économiques des communautés où le taux de sans-emploi atteint souvent
70 %. Par ailleurs, il faudra instaurer des programmes de réhabilitation pour
les accusés incarcérés dans les prisons territoriales. Présentement, la plupart
d’entres eux sont des récidivistes16.
Les conditions sociales alarmantes que nous avons décrites proviennent
généralement de changements sociaux trop rapides causés par l’instauration
soudaine de la sédentarisation du peuple inuit. Comme Billson et Williamson
ont souligné dans leurs travaux (Billson 2001, 2006, Williamson 2006),
la société ancestrale inuite a éprouvé des difficultés à s’adapter au monde
moderne sédentarisé. Ces difficultés sociales sont aujourd’hui envenimées par
la réalité économique problématique du Nunavut. Au Nunavut, la population
inuite fait face à un taux de chômage élevé (24 %), à un revenu individuel
moyen faible (moins de 16,000$ par année) et une dépendance chronique de
l’État providence (aide sociale). Ces facteurs contribuent à une faible estime
de soi-même chez plusieurs Nunavummiut. Cette situation entraîne, par
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conséquent, une dépendance à l’alcool et aux drogues; un fléau présent partout
dans les communautés inuites, qui conduit parfois certains individus à la
violence conjugale, aux crimes violents ou au suicide. La solution réside dans
la mise en place d’une économie puissante qui créerait davantage d’emplois
dans les communautés. Toutefois, la question demeure : comment améliorer le
secteur économique au Nunavut?
Santé
Au Nunavut, les mauvaises habitudes alimentaires, les taux élevés de tabagisme
et d’alcoolisme, l’omniprésence des maladies transmises sexuellement et la
consommation de narcotiques, sont parmi les problèmes les plus sérieux
auxquels doit faire face le système de santé publique. Ainsi, le taux d’incidence
du cancer du poumon est cinq fois plus élevé ici qu’ailleurs au Canada17; le
diabète et la tuberculose18 sont des maladies qui font des ravages au Nunavut.
Elles sont causées par la mauvaise alimentation et la présence de logements
insalubres et surpeuplés. L’obésité est aussi un phénomène inquiétant19; les
populations des communautés sont peu actives, elles se nourrissent davantage
de produits gras achetés dans les épiceries que de gibier, de phoque et de
poisson frais provenant de la nature qui sont beaucoup plus sains. En fait, au
Nunavut les données sur la santé se comparent davantage à celles des pays en
voie de développement plutôt qu’à celles du reste du Canada! Par exemple,
la mortalité infantile au Nunavut est quatre fois supérieure à la moyenne
canadienne20. Depuis 1996, l’espérance de vie chez les Inuits du Nunavut
est passée de 69,4 (en 1996) à 68,2 (en 2003) (Wilkins et al. 2008, 6), ce qui
constitue une espérance de vie de 11 ans inférieure à celle des autres citoyens
du Canada.
En raison de l’éloignement géographique du Nunavut du reste du Canada,
les coûts pour la gestion des services de santé (hôpitaux, cliniques) sont
nettement plus élevés qu’ailleurs au Canada21. Chaque année, le Territoire
du Nunavut dépense en moyenne 8,700$ par personne, tandis qu’ailleurs
au Canada cette dépense n’est que de 4,100$ (CBC News North 2004). De
plus, l’importante rotation des professionnels de la santé au Nunavut22 nuit
à la stabilité et à l’amélioration des programmes et des services de santé
dans les communautés. Ainsi, le Nunavut connaît une pénurie sérieuse
de professionnels de la santé23 : il n’y a que 11 médecins de famille pour
une population de près de 30,000 personnes (NTI 2004, 49) répartie sur un
territoire cinq fois plus grand que la France! Par ailleurs, tous les médecins sont
Qallunaat et seulement deux des 160 infirmiers/infirmières du Nunavut sont
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