land reform in developing countries - United Nations Research

61 Pages·2002·0.7 MB·English

LAND REFORM IN DEVELOPING COUNTRIES:
THE ROLE OF THE STATE AND OTHER ACTORS
Discussion Paper No. 101, June 1999
Solon L. Barraclough

(cid:1)
Contents

(cid:1) Summary/RØsumØ/Resumen ii
(cid:1) Acronyms x
INTRODUCTION: LAND TENURE ISSUES IN DEVELOPING COUNTRIES 1
(cid:1) Divergent Perceptions of Agrarian Problems 2
(cid:1) The Evolution of Land Tenure Systems and Agrarian Structures 4
(cid:1) The Need to Reform Inequitable Agrarian Structures 8
(cid:1) Actors and Issues: The Argument 9
THE DYNAMICS OF TWENTIETH CENTURY
LATIN AMERICAN LAND REFORMS: CASES 10
(cid:1) Mexico 10
(cid:1) Bolivia 14
(cid:1) Guatemala 16
(cid:1) Puerto Rico 17
(cid:1) Cuba 18
(cid:1) Venezuela 19
(cid:1) Chile 20
(cid:1) Peru 29
(cid:1) Nicaragua and El Salvador 30
THE PRINCIPAL ACTORS IN RECENT LAND REFORMS 33
(cid:1) Contradictory Role of the State 33
(cid:1) Peasant Organizations 36
(cid:1) Large Landholders 37
(cid:1) Political Parties 39
(cid:1) NGOs 39
(cid:1) International Organizations 43
CONTEMPORARY OPPORTUNITIES FOR LAND REFORM 45
(cid:1) Globalization and Obstacles to Land Reform 45
(cid:1) The Need for Flexible Approaches to Land Reform 47
BIBLIOGRAPHY 49
(cid:1)
Summary/RØsumØ/Resumen

Summary
An approach to sustainable and equitable development requires well informed,
purposeful courses of action by the state and other concerned social actors. Land
tenure institutions have to be continually adapted and regulated to serve the
(cid:147)public interest(cid:148). But unless the institutions and policies regulating rights and
obligations in access to land are somehow made primarily accountable to poor
majorities, to low-income minorities and unborn generations(cid:151)instead of to
currently dominant corporate and other powerful groups(cid:151)(cid:147)public interest(cid:148) can
easily be interpreted to mean the opposite of sustainable development.

A review of twentieth century land reforms in Latin America and in a few other
developing countries is instructive, as it brings out several of these controversial
issues. Each case is to some extent unique, but there are also common features
permitting qualified generalizations. Land reforms are considered to have occurred
in countries where more than approximately one fifth of the agricultural land has
been redistributed to benefit over one tenth of the rural poor, over a period of a
decade or less.

Social movements with important peasant support led to revolutionary regimes
implementing significant land reforms in Mexico, Bolivia, Cuba and Nicaragua.
Similar processes produced massive land reforms in China and Viet Nam.
Popularly based insurgencies in Peru and El Salvador convinced nationalist
military officers wielding state power to undertake land reforms. Important land
reforms by authoritarian regimes in South Korea and Taiwan had partially similar
origins. Democratically elected regimes in Puerto Rico, Guatemala, Venezuela and
Chile all initiated important land reforms. Political parties in each of these cases
sought increased electoral support from low-income rural voters as well as being
pressured by a wide range of other clients and allies with frequently conflicting
interests in reform. In all of these reforms, peasant organizations and the state
regime of the moment were central actors.

The often fleeting nature of popularly based state regimes supporting serious
agrarian reforms is well illustrated by the Latin American experiences. In Mexico
the most sweeping phase of the reform occurred during the CardØnas
administration in the 1930s, with state-encouraged militant support by armed
peasant organizations. Credit, marketing, technical assistance and similar state
institutions were created or redirected to serve reform beneficiaries(cid:146) needs. This
resulted in significant increases in peasant food production and incomes.
Subsequent administrations after 1940 continued to redistribute land, but priorities
were changed to promoting commercial production by large-scale private farmers
while leaving the peasants as dependent clients of the state(cid:146)s ruling party. In
Bolivia, peasant food production and consumption increased following reform, but
the marketed surplus diminished. The state was able to meet growing urban
demands for food through highly subsidized imports. It directed most investments
in agriculture toward private commercial producers in frontier regions while
neglecting the mostly indigenous peasantry that had benefited from the land
reform. Land reform had brought substantial benefits to major low-income peasant
populations in both cases, but subsequent changes in the state(cid:146)s major political
support groups, and hence its priorities, had excluded most peasant producers from
playing a dynamic role in post-reform developments.
ii
The Puerto Rican reform accompanied the protectorate(cid:146)s full integration into the
US economy. Sugar exports lost their historic importance, while food imports
increased rapidly. The house and garden plots allocated to many thousands of
reform beneficiaries, however, provided a cushion that enabled rural workers to
migrate to other employment on the island or in the United States on better terms
than would have otherwise been the case. They were also politically very popular.
Land reform in Venezuela was instigated in response to peasant protests, but its
reliance on paying full compensation to expropriated large holders illustrated the
limitations of a (cid:147)market friendly(cid:148) approach in reforming rural social relations.

The initially very successful Guatemalan reform was aborted by a United States-
instigated military coup in 1954 with disastrous consequences for the country(cid:146)s
future. The United States had supported the Chilean land reform timidly begun by
the Alessandri regime and rapidly extended under the Frei administration, but its
opposition to the Allende administration resulted in the coup that halted and
partially reversed these earlier reforms. United States support had been decisive in
promoting land reforms in South Korea and Taiwan, as well as in El Salvador. But
United States opposition to the Sandanista regime in Nicaragua eventually led to a
government that placed its priority on promotion of large-scale agro-export
production by transnational investors and commercial private farmers who were
mostly not reform beneficiaries. In Cuba, the United States trade embargo imposed
in the early 1960s negatively affected production and incomes of land reform
beneficiaries, but this was offset by liberal support from the Soviet Union until
1989.

Obviously, international markets as well as the policies of foreign powers and
transnational corporations have crucially influenced the courses of these and most
other land reforms. In rapidly globalizing national economies, this is likely to be
even more the case in the future than it has been in the past.

Some analysts have concluded that growing globalization of finance, markets,
information, production and modern technologies have left the redistributive land
reforms of the past irrelevant for today(cid:146)s developing countries. Social
differentiation of their rural populations have already advanced so far that it would
be impossible to redistribute land rights in a way that could benefit most of the
rural poor, according to this view. The difficulties experienced during the Chilean
and Peruvian reforms of building a consensus among potential beneficiaries about
how expropriated lands should be divided would seem to support this conclusion.
The rural poor, they believe, will have to wait until livelihoods become available
in other activities. Meanwhile, some might be helped by market-assisted land
reforms that promote voluntary sales of land by large holders to low-income
buyers who use the land more (cid:147)efficiently(cid:148). The majority of the poor who could
not benefit from such real estate transactions could be tided over by social (cid:147)safety
nets(cid:148) and emergency aid until they find other sources of income.

Fortunately, this pessimistic vision is not universally shared. Redistributive land
reforms can still play a crucial role in relieving rural poverty and in promoting
broad-based sustainable development. Increased social differentiation and other
concomitants of globalization present new opportunities for significant reforms, as
well as obstacles. Contradictions among large landowners about the costs and
benefits of reform are increasing. Peasants have new opportunities to communicate
iii
and organize with access to modern transport and communication facilities. They
are now in a better position than earlier to find allies among environmentalists,
groups promoting human rights and others in civil society as well as from
international organizations committed to the promotion of equitable and
ecologically sustainable development. Popularly based development strategies that
include radical land reforms are not necessarily becoming obsolete. The problem is
to organize the social forces able and willing to support them.

Solon Barraclough is a senior consultant at UNRISD.

RØsumØ
Une approche d(cid:146)un dØveloppement durable et Øquitable nØcessite des Øtudes
objectives d(cid:146)action par l(cid:146)Etat et les autres acteurs sociaux concernØs. Les
institutions du regime foncier doivent Œtre continuellement adaptØes et ajustØes
pour servir (cid:147)l(cid:146)intØrŒt public(cid:148). Cependant, (cid:224) moins que les institutions et politiques
rØgissant les droits et obligations (cid:224) l(cid:146)accŁs (cid:224) la terre ne se montrent responsables
envers les majoritØs pauvres, les minoritØs (cid:224) faible revenu et les gØnØrations (cid:224)
venir, plut(cid:244)t qu(cid:146)envers des sociØtØs dominantes et autres groupes de pouvoir;
(cid:147)l(cid:146)intØrŒt public(cid:148) peut Œtre aisØment interpretØ comme signifiant l(cid:146)opposØ d(cid:146)un
dØveloppement durable.

Un examen des rØformes agraires qui ont ØtØ appliquØes en AmØrique latine et
dans quelques autres pays en dØveloppement au cours de ce 20Łme siŁcle est trŁs
instructif, car il rØvŁle plusieurs points de controverse. Chaque cas Øtait dans une
certaine mesure unique, mais il y avait aussi des traits communs permettant une
certaine gØnØralisation. Les rØformes agraires ont soit disant ØtØ appliquØes dans
des pays oø plus du cinquiŁme de la terre agricole Øtait redistribuØe au bØnØfice de
plus d(cid:146)un dixiŁme de ruraux pauvres durant une pØriode de dix ans ou moins.

Des mouvements sociaux avec un soutien paysan important ont conduit (cid:224) des
regimes rØvolutionnaires qui ont mis en oeuvre d(cid:146)importantes rØformes agraires au
Mexique, en Bolivie, (cid:224) Cuba et au Nicaragua. Des processus similaires amenŁrent
des rØformes agraires massives en Chine et au Viet-Nam. Des insurrections
populaires au PØrou et au Salvador ont convaincu les officiers militaires
nationalistes au pouvoir d(cid:146)entreprendre des rØformes. D(cid:146)importantes rØformes
agraires par les regimes autoritaires de la CorØe du Sud et de Ta(cid:239)wan ont en partie
les mŒmes origines. Des regimes dØmocratiquement Ølus (cid:224) Porto-Rico, au
Guatemala, au Venuzuela et au Chili ont tous initiØ d(cid:146)importantes rØformes
agraires. Dans chacun de ces cas, les partis politiques virent le soutien Ølectoral
des travailleurs ruraux (cid:224) faible revenu augmenter, mais subirent parallŁlement la
pression d(cid:146)une large catØgorie d(cid:146)autres clients et alliØs avec frØquemment des
intØrŒts conflictuels dans la rØforme. Dans toutes ces rØformes, les organisations
paysannes et les regimes en place Øtaient les acteurs centraux.

La frØquente nature ØphØmŁre des regime populaires soutenant de sØrieuses
rØformes agraires est bien illustrØe par les expØriences latinoamØricaines. Au
Mexique la phase la plus radicale de la rØforme se dØroula sous l(cid:146)administration
CardØnas dans les annØes 1930, l(cid:146)Etat Øtant encouragØ par le soutien militant des
organisations paysannes armØes. CrØdit, marketing, assistance technique, et des
institutions Øtatiques similaires Øtaient crØØes ou rØorientØes afin de rØpondre aux
besoins des bØnØficiaires de la rØforme. Il en rØsulta chez les paysans, une
augmentation significative de la production alimentaire et du revenu. Les
iv
administrations successives aprŁs 1940 continuŁrent la redistribution de la terre,
mais les prioritØs avaient changØ, en privilØgiant la production commerciale de
grande envergure de fermiers privØs, tandis qu(cid:146)elle laissait les paysans comme
clients dØpendant du parti au pouvoir. En Bolivie, la production et la
consommation paysanne augmentŁrent suite (cid:224) la rØforme, mais le surplus
commercialisØ diminua. L(cid:146)Etat Øtait en mesure de rØpondre (cid:224) la demande
alimentaire urbaine croissante, moyennant la subvention des importations. Il
orienta la plupart des investissements dans l(cid:146)agiculture par le biais de producteurs
commerciaux privØs dans les rØgions frontiŁres tout en nØgligeant la paysannerie
indigŁne qui avait bØnØficiØ de la terre gr(cid:226)ce (cid:224) la rØforme agraire. La rØforme
agraire avait dans les deux cas apportØ des bØnØfices substantiels aux populations
paysannes (cid:224) faible revenu, mais les changements importants au sein des principaux
groupes de soutien politique (cid:224) l(cid:146)Etat et donc ses prioritØs avaient exclu la plupart
des producteurs paysans jouant un r(cid:244)le dynamique dans les dØveloppements
d(cid:146)aprŁs-rØforme.

A Porto-Rico, la rØforme accompagna l(cid:146)intØgration complŁte du protectorat dans
l(cid:146)Øconomie amØricaine. Les exportations du sucre perdirent leur importance
historique, alors que les importations alimentaires augmentaient rapidement. Les
maisons et lopins de terre allouØs (cid:224) des milliers de bØnØficiaires de la rØforme
donnŁrent aux travailleurs ruraux la capacitØ de migrer vers d(cid:146)autres emplois sur
l(cid:146)(cid:238)le ou aux Etats-Unis dans de meilleures conditions. Ils Øtaient en outre
politiquement trŁs populaires. La rØforme agraire au Venuzuela a ØtØ mise en place
en rØponse aux protestations des paysans, mais sa confiance dans le payement
d(cid:146)une compensation complŁte pour exproprier les grands propriØtaires montre les
limites d(cid:146)une approche d(cid:146)un (cid:147)marchØ amical(cid:148) pour rØformer les relations sociales
en milieu rural.

La rØforme guatØmaltŁque initialement trŁs rØussie fut sabordØe par un coup d(cid:146)Etat
militaire commanditØ par les Etats-Unis en 1954, et dont les consØquences ont ØtØ
dØsastreuses pour le futur du pays. Les Etats-Unis ont soutenu le dØmarrage timide
de la rØforme agraire chilienne par le regime Alessandri, et ont rapidement Øtendu
leur soutien sous l(cid:146)administation Frei; mais de leur opposition (cid:224) l(cid:146)administration
Allende rØsulta un coup d(cid:146)Etat militaire qui stoppa et inversa partiellement le
processus de rØforme engagØ. Le soutien des Etats-Unis a ØtØ dØcisif pour la
promotion des rØformes agraires en CorØe du Sud et Ta(cid:239)wan, comme plus tard au
Salvador. Mais l(cid:146)opposition amØricaine au regime sandiniste au Nicaragua
conduisit par la suite (cid:224) un gouvernement qui pla(cid:231)a ses prioritØs dans la promotion
d(cid:146)une production d(cid:146)exportations agricoles (cid:224) grande Øchelle par des investisseurs
transnationaux et des propriØtaires de fermes commerciales privØes, qui n(cid:146)Øtaient
pas de grands bØnØficiaires de la rØforme. L(cid:146)embargo commercial imposØ (cid:224) Cuba
par les Etats-Unis au dØbut des annØes 1960 a affectØ la production et les revenus
des bØnØficiaires de la rØforme agraire de fa(cid:231)on nØgative, mais ces effets ont
nØanmoins ØtØ repoussØs gr(cid:226)ce au soutien de l(cid:146)URSS jusqu(cid:146)en 1989.

De toute Øvidence, les marchØs internationaux tout comme les politiques des
puissances ØtrangŁres et les sociØtØs transnationales ont influencØ de maniŁre
cruciale le cours de ces rØformes agraires comme bien d(cid:146)autres. Avec la
mondialisation rapide des Øconomies nationales, il devrait en Œtre encore plus le
cas (cid:224) l(cid:146)avenir que ce ne l(cid:146)a ØtØ par le passØ.

v
Certains analystes ont conclu que la mondialisation croissante aux niveaux des
finances, des marchØs, de l(cid:146)information, de la production et des technologies
modernes ont rendu la rØforme agraire redistributive telle qu(cid:146)on l(cid:146)a connu par le
passØ, inadaptØe aujourd(cid:146)hui pour les pays en voie de dØveloppement. Des
diffØrentiations sociales des populations rurales de ces pays se sont dØj(cid:224)
dØveloppØes de fa(cid:231)on considØrable et il serait impossible de redistribuer les droits
(cid:224) la terre de maniŁre (cid:224) en faire bØnØficier la plupart des populations rurales
pauvres. Les difficultØs rencontrØes pendant les rØformes chiliennes et
pØruviennes, pour avoir un consensus parmi les principaux bØnØficiaires sur la
fa(cid:231)on dont les terres expropriØes pourraient Œtre partagØes, semblent appuyer cette
conclusion. Ils pensent que les pauvres ruraux devront attendre jusqu(cid:146)(cid:224) ce que
d(cid:146)autres moyens d(cid:146)existence deviennent disponibles dans d(cid:146)autres activitØs. D(cid:146)ici
l(cid:224), certains pourraient Œtre aidØs par un marchØ assistØ de rØformes agraires qui
favoriserait volontairement la vente de terre par les grands propriØtaires aux
acheteurs (cid:224) faible revenu, ces derniers pouvant l(cid:146)utiliser de maniŁre plus
(cid:147)efficace(cid:148). La majoritØ des pauvres qui ne pourrait bØnØficier de ce genre de
transactions pourrait Œtre dØpannØe par (cid:147)des filets de sØcuritØ(cid:148) sociaux et par l(cid:146)aide
d(cid:146)urgence, jusqu(cid:146)(cid:224) ce qu(cid:146)ils puissent trouver d(cid:146)autres sources de revenu.

Heureusement cette vision pessimiste n(cid:146)est pas universellement partagØe. La
rØforme agraire redistributive peut encore avoir un r(cid:244)le crucial dans la lutte contre
la pauvretØ rurale, et dans la promotion d(cid:146)un dØveloppement durable Øtendue (cid:224) la
base. L(cid:146)augmentation de la diffØrenciation sociale, ainsi que les autres aspects de
la mondialisation offrent autant de nouvelles possibilitØs que d(cid:146)obstacles pour des
rØformes significatives. Les contradictions parmi les grands propriØtaires terriens (cid:224)
propos des coßts et bØnØfices de la rØforme sont en augmentation. Les paysans ont
de nouvelles possibilitØs de communiquer et de s(cid:146)organiser gr(cid:226)ce (cid:224) l(cid:146)accŁs au
transport moderne et aux facilitØs de communication. Ils sont aujourd(cid:146)hui dans une
meilleure position que dans le passØ pour trouver des alliØs parmi les dØfenseurs de
l(cid:146)environnement, les groupes de promotion des droits de l(cid:146)homme et d(cid:146)autres au
sein de la sociØtØ civile, aussi bien qu(cid:146)(cid:224) l(cid:146)intØrieur d(cid:146)organisations internationales
attachØes (cid:224) la promotion d(cid:146)un dØveloppement Øquitable et Øcologiquement durable.
Les stratØgies de dØveloppement de base populaires qui incluent des rØformes
agraires radicales ne sont pas nØcessairement devenues obsolŁtes. Le problŁme est
d(cid:146)organiser les forces sociales capables et ayant la volontØ de les soutenir.

Solon Barraclough est consultant auprŁs de l(cid:146)UNRISD.

Resumen
Para promover un desarrollo sostenible e igualitario se requieren estrategias
resueltas y bien informadas por parte del gobierno y demÆs actores sociales
involucrados. Las instituciones que rigen la tenencia de la tierra deben ser
continuamente adaptadas y reguladas para servir al (cid:147)interØs pœblico(cid:148). Pero, a no
ser que las instituciones y pol(cid:237)ticas que regulan los derechos y obligaciones en
materia de acceso a la tierra sean hechas primordialmente para servir a las
mayor(cid:237)as pobres, a las minor(cid:237)as de bajos ingresos y a las generaciones aœn por
nacer -en vez de favorecer a las corporaciones dominantes y a otros grupos con
poder- el (cid:147)interØs pœblico(cid:148) puede fÆcilmente ser interpretado como lo opuesto a un
desarrollo sostenible.

Un anÆlisis de las reformas agrarias en AmØrica Latina y en algunos otros pa(cid:237)ses
en desarrollo refleja varias de estas controvertidas cuestiones. A pesar de que cada
vi
caso ha sido œnico hasta un cierto punto, elementos comunes permitieron efectuar
generalizaciones bien fundadas. En su mayor(cid:237)a, las reformas agrarias
implementadas han ocurrido en aquellos pa(cid:237)ses en los cuales mÆs de un quinto de
la tierra destinada a la agricultura fue redistribuida y benefici(cid:243) a mÆs de un dØcimo
de la poblaci(cid:243)n rural viviendo en condiciones de pobreza en el per(cid:237)odo de una
dØcada o menos.

Los movimientos sociales que contaron con un importante apoyo de los
campesinos condujeron a los movimientos revolucionarios a implementar
significantes reformas agrarias en MØxico, Bolivia, Cuba y Nicaragua. Procesos
similares han producido reformas agrarias masivas en China y Viet Nam.
Insurgencias populares en Perœ y El Salvador contribuyeron a que los oficiales
militares nacionalistas que pose(cid:237)an el poder estatal llevaran adelante reformas
agrarias. Las importantes reformas agrarias realizadas por los gobiernos
autoritarios de Corea del Sur y Taiwan tienen, en parte, or(cid:237)genes similares.
Asimismo, los reg(cid:237)menes democrÆticamente electos de Puerto Rico, Guatemala,
Venezuela y Chile iniciaron considerables reformas agrarias. En cada uno de estos
casos, los partidos pol(cid:237)ticos buscaron mayor apoyo electoral en los votantes rurales
con bajos ingresos, y, a la vez, fueron presionados por un amplio rango de clientes
y aliados con intereses divergentes a la reforma. En todas estas reformas, tanto las
organizaciones campesinas como el regimen estatal se convirtieron en actores
centrales.

La frecuentemente ef(cid:237)mera naturaleza de los reg(cid:237)menes populares que seriamente
han apoyado reformas agrarias es propiamente ilustrada por las experiencias de
AmØrica Latina. En MØxico, la fase mÆs importante de la reforma ocurri(cid:243) en los
aæos 30 durante la administraci(cid:243)n del Presidente CÆrdenas, y cont(cid:243) con el apoyo
de las organizaciones campesinas armadas, fomentadas por el Estado. CrØditos,
mercadotecnia, asistencia tØcnica y otros instrumentos similares propios del Estado
fueron creados o redirigidos para atender a las necesidades de los beneficiarios de
la reforma. Esto result(cid:243) en un aumento significante en la producci(cid:243)n campesina de
alimentos y en sus ingresos. Las administraciones que siguieron al aæo de 1940
continuaron con la redistribuci(cid:243)n de tierras, pero con prioridades tales como la de
promover la producci(cid:243)n comercial privada en gran escala, dejando a los
campesinos como clientes dependientes del partido gobernante en turno. En
Bolivia, la producci(cid:243)n campesina de alimentos se increment(cid:243) luego de la reforma,
pero el excedente vendido en el mercado disminuy(cid:243). El Estado consigui(cid:243) satisfacer
las crecientes demandas alimenticias urbanas gracias a importaciones fuertemente
subsidiadas. Dirigi(cid:243) la mayor(cid:237)a de las inversiones en agricultura hacia la
producci(cid:243)n comercial privada en regiones fronterizas, descuidando al campesinado
mayormente ind(cid:237)gena que se hab(cid:237)a beneficiado con tierras de la reforma. En ambos
casos, la reforma agraria hab(cid:237)a tra(cid:237)do beneficios substanciales, en su mayor parte, a
poblaciones de campesinos con bajos ingresos. Sin embargo, sucesivas presiones
de los grupos de apoyo pol(cid:237)tico mÆs influyentes del Estado acarrearon un cambio
en las prioridades de Øste y result(cid:243) en la imposibilidad de los productores
campesinos de ejercer un rol dinÆmico en los acontecimientos que siguieron a la
reforma. La reforma de Puerto Rico acompaæ(cid:243) a la completa integraci(cid:243)n de este
protectorado a la econom(cid:237)a de los Estados Unidos. Las exportaciones de azœcar
perdieron su importancia hist(cid:243)rica mientras que las importaciones de alimentos se
incrementaron rÆpidamente. Las casas y terrenos asignados a miles de
beneficiarios de la reforma proveyeron a los trabajadores rurales con un
amortiguador que les permiti(cid:243) migrar, en mejores tØrminos (dejando a sus familias
vii
instaladas), a otros empleos en la isla o en los Estados Unidos. Las reformas
tambiØn fueron pol(cid:237)ticamente muy populares. La reforma agraria en Venezuela fue
instigada por las protestas de los campesinos. El hecho de tener que pagar
compensaci(cid:243)n total a los grandes propietarios expropiados demostr(cid:243) las
limitaciones de un enfoque orientado hacia el mercado en el cambio de las
relaciones sociales rurales.

La reforma guatemalteca fue muy exitosa en sus comienzos, pero fue abortada por
el golpe de estado instigado por los Estados Unidos en 1954, trayendo
consecuencias desastrosas para el futuro del pa(cid:237)s. En el caso de Chile, los Estados
Unidos hab(cid:237)an apoyado t(cid:237)midamente la reforma agraria iniciada por el regimen de
Alessandri y continuada por la administraci(cid:243)n de Frei, pero la oposici(cid:243)n al
gobierno de Allende, que concluyera en el golpe militar que lo depuso, detuvo y
parcialmente revirti(cid:243) las primeras reformas. Por el contrario, el apoyo de los
Estados Unidos fue decisivo en la promoci(cid:243)n de las reformas agrarias en Corea del
Sur, Taiwan y mÆs tarde en El Salvador. A su vez, la oposici(cid:243)n de los Estados
Unidos al regimen Sandinista en Nicaragua llev(cid:243), eventualmente, a la formaci(cid:243)n
de un gobierno que dio prioridad a la promoci(cid:243)n de la producci(cid:243)n agro-
exportadora en gran escala de inversionistas transnacionales y granjeros
comerciales privados, que en su mayor(cid:237)a no eran beneficiarios de la reforma. En
Cuba, el embargo comercial norteamericano impuesto a comienzos de los aæos 60
afect(cid:243) negativamente la producci(cid:243)n y los ingresos de los beneficiarios de la
reforma, aunque Østo se vio compensado por el apoyo liberal de la Uni(cid:243)n SoviØtica
hasta 1989. La extrema pobreza rural fue prÆcticamente erradicada y la educaci(cid:243)n
y salud en las zonas rurales mejoraron rÆpidamente. Pero, el desmantelamiento de
la Uni(cid:243)n SoviØtica result(cid:243) en una severa contracci(cid:243)n econ(cid:243)mica y crecientes
dificultades.

Obviamente, tanto los mercados internacionales como las pol(cid:237)ticas de las potencias
extranjeras y empresas transnacionales han influenciado crucialmente las
orientaciones de Østas y la mayor(cid:237)a de las reformas agrarias. Y, con la rÆpida
globalizaci(cid:243)n de las econom(cid:237)as nacionales, es factible que esta situaci(cid:243)n se repita
en el futuro aœn mÆs de lo que lo ha hecho hasta ahora.

Algunos investigadores han llegado a la conclusi(cid:243)n de que la creciente
globalizaci(cid:243)n de las finanzas, los mercados, la informaci(cid:243)n, la producci(cid:243)n y las
tecnolog(cid:237)as modernas han hecho de las reformas agrarias de ayer algo irrelevante
para los pa(cid:237)ses en desarrollo de hoy. De acuerdo con este punto de vista, hoy en
d(cid:237)a, en estos pa(cid:237)ses las diferenciaciones socio-econ(cid:243)micas de las poblaciones
rurales han aumentado tanto que ser(cid:237)a imposible redistribuir derechos legales sobre
la tierra de manera tal que se pudiera beneficiar a la mayor(cid:237)a de la poblaci(cid:243)n rural
pobre. Las dificultades experimentadas por las reformas chilena y peruana para
lograr un consenso entre los potenciales beneficiarios de la reforma acerca de la
manera en la cual las tierras expropiadas deber(cid:237)an ser divididas, parecieran apoyar
esta conclusi(cid:243)n. Se considera que las poblaciones rurales pobres deberÆn aguardar
hasta que fuentes de ingreso alternativas sean disponibles. Mientras tanto, algunos
pobres podr(cid:237)an beneficiarse por reformas agrarias centradas en el mercado, que
promuevan las ventas voluntarias de tierras de parte de los grandes propietarios, a
compradores de bajos ingresos que utilicen la tierra de manera mÆs (cid:147)eficiente(cid:148). La
mayor(cid:237)a de los pobres que no estÆ en condiciones de beneficiarse de estas
transacciones inmobiliarias, podr(cid:237)a ser asistida por medio de (cid:147)redes de seguridad(cid:148)
viii
sociales ((cid:145)social safety nets(cid:146)) y ayuda de emergencia hasta que estuvieran en
condiciones de encontrar otras fuentes de ingreso.

Afortunadamente, esta visi(cid:243)n pesimista no es compartida universalmente.
Reformas agrarias redistributivas todav(cid:237)a pueden desempeæar un rol fundamental
en aliviar la pobreza rural y en promover un amplio desarrollo sostenible. La
creciente diferenciaci(cid:243)n social, junto con otras consecuencias de la globalizaci(cid:243)n,
presentan nuevas oportunidades para reformas significativas, as(cid:237) como tambiØn
obstÆculos. Las contradicciones entre los grandes propietarios sobre los costos y
beneficios de la reforma estÆn aumentando. Los campesinos tienen hoy nuevas
oportunidades para comunicarse y organizar su acceso a medios modernos de
transporte y comunicaci(cid:243)n. Se encuentran, a su vez, en una mejor posici(cid:243)n para
hallar aliados y hacer escuchar sus demandas entre especialistas en medio
ambiente, organizaciones promotoras de los derechos humanos y otros grupos
dentro de la sociedad civil, ademÆs de las organizaciones internacionales
comprometidas con la promoci(cid:243)n del desarrollo igualitario y ecol(cid:243)gicamente
sostenible. Estrategias de desarrollo de base popular que incluyen reformas
radicales no son precisamente obsoletas. El problema es organizar las fuerzas
sociales deseosas de apoyarlos.

Solon Barraclough es consultor de UNRISD.
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(cid:1)
Acronyms

ATC Rural Workers(cid:146) Federation (Nicaragua)
CERAS Agrarian Reform Centres (Chile)
CIA Central Intelligence Agency (United States)
CIERA Centre for Agrarian Reform Research and Studies
CORA Agrarian Reform Corporation (Chile)
ECLAC Economic Commission for Latin America and the Caribbean
FAO Food and Agricultural Organization of the United Nations
FRAP Leftist Popular Action Front (Chile)
FSLN Frente Sandinista de Liberaci(cid:243)n Nacional (Sandinista party)
ICAD Interamerican Committee for Agricultural Development
ICIRA Chilean Agrarian Reform Research and Training Institute
IDB Inter-American Development Bank
IFAD International Fund for Agricultural Development
IICA Inter-American Institute for Agricultural Co-operation
ILO International Labour Organization
INPROA Instituto de Promocion Agraria (Institute for Agrarian
Promotion)
INDAP Instituto de Desarrollo Agropecuario (Institute for Agricultural
and Livestock Development)
MNR Nationalist Revolutionary Party (Bolivia)
NGO non-governmental organization
OAS Organization of American States
PRI Institutional Revolutionary Party (Mexico)
SNA Large Landowners(cid:146) Association (Chile)
UNAG Small Farmers(cid:146) Organization (Nicaragua)
UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development
UNDP United Nations Development Programme
UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural
Organization
UNICEF United Nations Children(cid:146)s Fund
UP Popular Unity (Chilean coalition)
USSR Union of Soviet Socialist Republics
WFP World Food Programme

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