La reforma y modernización del estado en Argentina

286 Pages·2015·2.71 MB·Spanish

Universidad de Buenos Aires
Facultad de.Cíencras Económicas
Biblioteca "Alfredo L. Palacios"
La reforma y modernización
del estado en Argentina:
el pa pel de la cu Itu ra
orga nizacionaI
Blutman, Gustavo
2009
Cita APA:
Blutman, G, (2009), La reforma ymodernización del estado en Argentina,
el papel de la cultura organizacional.
Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Económicas
Este documento forma parte de la colección de tesis doctorales de la Biblioteca Central "Alfredo L, Palacios",
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Fuente: Biblioteca Digital de la Facultad de Ciencias Económicas -Universidad de Buenos Aires
Tesis Doctoral 001501/1195
UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
DOCTORADO

TESIS
LA REFORMA Y MODERNIZACION DEL ESTADO EN ARGENTINA:
El PAPEL DE LA CULTURA ORGANIZACIONAL

Alumno: Gustavo Blutman
Director de tesis: Isidoro Felcman
Miembros del tribunal de Tesis: Pedro Andrieu, Norberto Góngora, Horacio Cao
Fecha de la Defensa de Tesis: 14 de mayo de 2009
Reformas del Estado y Cultura organizacional Gustavo Blutman

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Reformas del Estado y Cultura organizacional Gustavo Blutman
INDICE DE CONTENIDOS
1. LA INTRODUCCIÓN 7
1. INTRODUCCIÓN 8
1.1. ASPECTOS METODOLÓGICOS 11
1.2. ALCANCES DEL TRABAJO 12
2. LOS CONCEPTOS 17
2. LOS CONCEPTOS: ACERCA DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 18
2.1. CONSIDERACIONES ACERCA DEL ESTADO 18
2.1.1. Estado y Administración Pública desde el marxismo 19
2.1.2. Estado y Administración Pública desde orientaciones weberianas 23
2.1.3. Estado y Administración Pública desde otras orientaciones 25
2.2. BREVES CONSIDERACIONES ACERCA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 29
2.2.1. Aspectos históricos de la Administración Pública 29
2.2.2. Aspectos Conceptuales de la Administración Pública 32
2.3. CONSIDERACIONES CONCEPTUALES DE LA REFORMA DEL ESTADO 40
2.4. CONSIDERACIONES CONCEPTUALES DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA ESTADO 53
2.5. CONSIDERACIONES CONCEPTUALES SOBRE NUEVAS MODAS DE GERENCIAMIENTO
PÚBLICO 62
3. LOS HECHOS 73
3. LOS HECHOS: LAS REFORMAS DEL ESTADO EN ARGENTINA 74
3.1. COMPONENTES CENTRALES PRIMERA REFORMA DEL ESTADO EN ARGENTINA 84
3.1.1. Transformación del papel del Estado 87
3.1.2. Estabilidad económica 92
3.1.3. Cambios organizacionales y reestructuración del aparato institucional 96
3.1.4. Política de Recursos Humanos 97
3.2. COMPONENTES CENTRALES DE LA LLAMADA SEGUNDA REFORMA DEL ESTADO EN
ARGENTINA 102
3.3. EL PLAN DE MODERNIZACIÓN EN ARGENTINA 112
3.3.1. Transformaciones institucionales o verticales 117
3.3.2 Transformaciones horizontales o transversales 125
3.3.3. Proyectos de modernización estructural 133
3.3.4. Transparencia política y anticorrupción 138
3.3.5.Consideraciones acerca del Plan de Modernización 139
4. LA VARIABLE CULTURAL Y LOS CASOS 143
4.1 CONSIDERACIONES TEÓRICAS ACERCA DE LA CULTURA ORGANIZACIONAL 144
4.1.1. El abordaje social: de la sociedad a las organizaciones 145
4.1.2 El abordaje desde las organizaciones 148
4.1.3. Herramientas para la comprensión de la cultura en la 162
Administración Pública 162
4.3. LA CULTURA EN LAS ADMINISTRACIONES EDUCATIVAS PROVINCIALES 204
4.3.1. El diagnóstico de la cultura en las organizaciones públicas educativas 206
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4.3.2. Satisfacción en el trabajo 209
4.3.3.Conocimiento e importancia del PREGASE 212
4.3.4. Los cimientos: valores laborales 214
4.3.5. Modelo de análisis: los tipos culturales 223
4.3.6. Lo profundo e invisible: las presunciones básicas 227
4.3.7. La mirada subjetiva: del yo al nosotros 230
4.3.8. El ambiente físico de las organizaciones públicas 238
4.3.9. En síntesis 239
4.3.10. Consideraciones a futuro 244
APÉNDICE AL PUNTO 4.3 246
5. LAS CONCLUSIONES 253
5.1. PRE CONCLUSIÓN: UN ESQUEMA RELEVADO 255
5.2. POST CONCLUSIÓN: PERFORMANCE DE LA CULTURA 264
5.3. COROLARIO: AGENDA PARA LO QUE VENDRÁ 268
6. LA BIBLIOGRAFÍA 278

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INDICE DE CUADROS Y GRAFICOS

GRÁFICO 1.1. MODELO DE ANÁLISIS ......................................................................17
CUADRO 2.1. CARACTERÍSTICAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN PAÍSES
DESARROLLADOS Y EN DESARROLLO. ....................................................................34
CUADRO 2.2.: COMPARACIÓN ENTRE EL NPM Y LA GERENCIA PÚBLICA TRADICIONAL ..65
CUADRO 3.1.: RESUMEN LEYES DE REFORMA DEL ESTADO
Y EMERGENCIA ECONÓMICA ...........................................................................85
CUADRO 3.2: LEY DE CONVERTIBILIDAD Nº 23928 .................................................94
CUADRO 4.1.1.: ESCUELAS, CULTURA Y CULTURA ORGANIZACIONAL ....................... 149
CUADRO 4.1.2: ESTILOS DE GERENCIAMIENTO PÚBLICO ........................................ 153
CUADRO 4.1.3.: CARACTERÍSTICAS DE LOS TIPOS CULTURALES ............................. 159
FIGURA 1: RELACIÓN ENTRE REFORMA DEL ESTADO, REFORMA ADMINISTRATIVA Y
CULTURA ORGANIZACIONAL ......................................................................... 170
GRÁFICO 4.2.1 VALORES LABORALES 1999 ........................................................... 175
GRÁFICO 4.2.2. VALORES LABORALES 2001 .......................................................... 175
GRÁFICO 4.2.3. VALORES LABORALES 2005 .......................................................... 176
GRÁFICO 4.2.4. VALORES LABORALES 2006 .......................................................... 176
GRÁFICO 4.2.5. VALORES LABORALES 2007 .......................................................... 177
CUADRO 4.2.1. COMPARACIÓN PRINCIPALES ELECCIONES VALORES LABORALES (EN
PORCENTAJES) ............................................................................................ 178
GRÁFICO 4.2.6. VALORES LABORALES 1999 .......................................................... 179
GRÁFICO 4.2.7. VALORES LABORALES 2001 .......................................................... 179
GRÁFICO 4.2.8. VALORES LABORALES 2005 .......................................................... 179
GRAFICO 4.2.9. VALORES LABORALES 2006 ......................................................... 180
GRAFICO 4.2.10.VALORES LABORALES 2007 ......................................................... 180
CUADRO 4.2.2. COMPARACIÓN EN DE VALORES 1999 – 2001 – 2005-2006-2007 ...... 180
GRÁFICO 4.2.11. TIPOS CULTURALES 1999 ........................................................... 192
GRÁFICO 4.2.12. TIPOS CULTURALES 2001 ........................................................... 193
GRÁFICO 4.2.13. TIPOS CULTURALES 2005 ........................................................... 194
GRÁFICO 4.2.14. TIPOS CULTURALES 2006 ........................................................... 195
GRÁFICO 4.2.15. TIPOS CULTURALES 2007 ........................................................... 196
CUADRO 4.2.3. COMPARACIÓN TIPOS CULTURALES 1999 – 2001 – 2005-2006-2007(EN
PORCENTAJES) ............................................................................................ 197
CUADRO 4.2.4. COMPARACIÓN PRESUNCIONES BÁSICAS (EN PORCENTAJES) ........... 202
CUADRO 4.3.1. CANTIDAD DE EMPLEADOS, ENCUESTADOS Y ENTREVISTADOS SEGÚN
PROVINCIAS. TOTALES. ................................................................................ 207
CUADRO 4.3.2. CANTIDAD DE ENCUESTADOS SEGÚN SEXO, EDAD, NIVEL EDUCATIVO,
JERARQUÍA, NIVEL SOCIOECONÓMICO Y ÁREA DE TRABAJO. TOTALES. EN %. ... 208
GRÁFICO 4.3.1. NIVEL DE SATISFACCIÓN EN EL TRABAJO EN LAS ADMINISTRACIONES
EDUCATIVAS DE LAS DISTINTAS JURISDICCIONES. TOTALES. EN %. ................ 210
CUADRO 4.3.3. SATISFACCIÓN EN EL TRABAJO EN LOS MINISTERIOS DE EDUCACIÓN
PROVINCIALES. EN %. ................................................................................. 211
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CUADRO 4.3.4. CULTURA ORGANIZACIONAL EN LOS MINISTERIOS DE EDUCACIÓN
PROVINCIALES. RESUMEN (EN %). ................................................................ 213
GRÁFICO 4.3.2. VALORES LABORALES DESAGRUPADOS EN LAS ADMINISTRACIONES
EDUCATIVAS DE LAS DISTINTAS JURISDICCIONES. TOTALES. .......................... 215
CUADRO 4.3.5. VALORES LABORALES DESAGRUPADOS
POR PROVINCIAS. RESUMEN (%). ................................................................. 218
GRÁFICO 4.3.3. VALORES LABORALES AGRUPADOS EN LAS ADMINISTRACIONES
EDUCATIVAS DE LAS DISTINTAS JURISDICCIONES. TOTALES. .......................... 220
CUADRO 4.3.6: VALORES LABORALES AGRUPADOS POR PROVINCIA. RESUMEN (%). . 222
CUADRO 4.3.7. TIPOS CULTURALES ACTUAL Y PREFERIDO EN LAS ADMINISTRACIONES
EDUCATIVAS RELEVADAS (EN %). ................................................................. 224
GRÁFICO 4.3.4. TIPOS CULTURALES ACTUALES Y PREFERIDOS EN LAS
ADMINISTRACIONES EDUCATIVAS DE LAS DISTINTAS JURISDICCIONES. RESUMEN
(EN %). ...................................................................................................... 225
CUADRO 4.3.8. LOS TIPOS CULTURALES ACTUAL Y PREFERIDO EN LOS MINISTERIOS DE
EDUCACIÓN PROVINCIALES. RESUMEN (EN %). .............................................. 226
CUADRO 4.3.9. CULTURA ORGANIZACIONAL EN LOS MINISTERIOS DE EDUCACIÓN
PROVINCIALES. TIPOS CULTURALES. RESUMEN (EN %). .................................. 228
GRÁFICO 4.3.5. PRESUNCIONES BÁSICAS ENCONTRADAS EN LAS ADMINISTRACIONES
EDUCATIVAS DE LAS DISTINTAS JURISDICCIONES. TOTAL (EN %). .................. 229

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Reformas del Estado y Cultura organizacional Gustavo Blutman

1. La introducción

“Todo lo que está aquí está en otra parte lo que no está aquí no esta en
ninguna parte”
Vishavasara Tantra
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Reformas del Estado y Cultura organizacional Gustavo Blutman
1. Introducción

En los últimos años, Argentina y en general América Latina han
vivenciado transformaciones en las relaciones entre el Estado y la
Sociedad que han tenido como correlato cambios en el aparato público.
Sin embargo, estos cambios no se sucedieron con la homogeneidad
esperada, produciéndose impactos diferenciados en las distintas áreas del
Estado.
Los cambios que han acontecido en la Argentina tienen su origen (a
escala) internacional, observándose diferentes tendencias dominantes: la
decadencia gradual del modelo predominante de producción en serie para
el consumo de masas; el ascenso de las actividades de servicio y la
penetración cada vez mayor de la filosofía del servicio en todas las
actividades económicas, que vuelven caducos los modelos de organización
preferidos por la tecnocracia pública o privada. Por otro lado, la
globalización de la economía, que obliga a revisar los modos de
intervención directos de los Estados nacionales. Por último, la importancia
de la alta tecnología y de la ciencia, que obliga a conceder mayor atención
a las regulaciones complejas y delicadas de esas actividades, y a hacer
relativos los automatismos demasiado simples de los mercados
industriales clásicos.
El efecto de estas tendencias será cada vez más evidente, y las
sociedades que mejor se adapten y obtengan mayores ventajas se verán
beneficiadas por un mayor desarrollo. Sin embargo este proceso de
adaptación es sumamente difícil, ya que plantea soluciones contradictorias
e implica una modificación no sólo de la lógica del Estado sino también de
la filosofía de la administración pública.
La sociedad industrial clásica está en vías de desaparición. Sus
modelos de razonamiento cuantitativos están agotados. El sistema
administrativo, formas de gobierno, de decidir, de intervención y control
del Estado que estaban asociados a ella deben ser profundamente
renovados para adaptarse al mundo nuevo. Junto a esto aparecen como
crecientes los dispositivos de desviación financiera con un mayor grado de
acumulación, y la proliferación de reglamentos que paralizan la capacidad
de innovación. Estos cambios ponen en duda un modelo administrativo y
gubernamental en lo sucesivo inadaptado. La reforma de este modelo
pasa a ser el principal escollo en la adaptación de la sociedad al mundo
del siglo XXI (ver entre otros a Crozier, 1992, Crozier, 1989, Aucoin,
1998, Prezeworski, 1998)
Si ha cambiado el modelo productivo, es absurdo pretender que el
modelo administrativo que le era funcional permanezca intacto. El modelo
administrativo-burocrático inspirado en el industrialismo clásico era del
tipo expresado por Max Weber: estandarizado, legalista, profesional,
tecnocrático y cuantitativo. El modelo de tipo pos-industrial requiere
capacidades diferentes: competencia, creatividad, flexibilidad, abandono
de la tecnocracia, simplificación normativa y regulatoria, sensibilidad a los
8
Reformas del Estado y Cultura organizacional Gustavo Blutman
cambios, fuerte tendencia de los servicios hacia lo cualitativo. Posición
similar asumen Osborne-Gaebler (1992) respecto al surgimiento de
nuevas instituciones públicas, directas, descentralizadas, innovadoras,
flexibles, dúctiles y capaces de aprender, que emplean la competencia, la
elección del cliente, y otros mecanismos no burocráticos.
Si estamos hablando de un cambio del modelo administrativo-
burocrático, debemos mencionar la necesidad del cambio cultural de las
organizaciones y sus funcionarios para llevar a cabo dichas
transformaciones, en el marco de un nuevo modo de gestión. Este tema
ha quedado relegado en el perfil de las políticas públicas que introdujo la
Reforma del Estado en los `90 y los posteriores y paralelos intentos de
Reformas Administrativas del Estado.
La idea de este trabajo nace de la observación de la gran cantidad de
veces que se ha mencionado la necesidad de realizar una “verdadera”
Reforma del Estado, tanto en las campañas de los diferentes partidos
políticos, como en la práctica concreta llevada a cabo a través de medidas
específicas. Las mismas han sido denominadas alternativamente Reforma
del Estado, Reformas Administrativas del Estado o Modernización del
Estado. ¿Cuáles fueron tales?, es una de las preguntas primarias que nos
propondremos responder.
Sabemos que el tema a tocar no es considerado novedoso per se; por
el contrario, ha corrido demasiada tinta sobre lo mismo, o para
modernizar la frase: se ha utilizado demasiado tonner al respecto. En este
sentido, se buscará darle un giro al análisis a partir de la indagación de las
diferencias conceptuales de los fenómenos de estudio y de su aplicabilidad
en la realidad.
El enfoque principal, aunque no el único, será de características
socio-político-organizacionales. Social, por que en todo momento se
estará observando la relación con la sociedad en su conjunto y
particularmente con los diferentes grupos sociales que interactúan en la
obtención de espacios. Desde esto último se encarará la visión política del
trabajo, estableciendo el grado de articulación y conflicto entre los
diferentes actores que buscan hacer prevalecer sus opciones a los efectos
de implementar políticas para el conjunto de la sociedad. El nivel
organizacional se centrará prevalentemente en el espacio de la
administración pública y los efectos reales de las distintas reformas.
Articulados estos tres componentes podremos obtener una visión
macro de la conformación del Estado en Argentina a partir de las políticas
(públicas) de características reformistas.
Desde esta perspectiva, se intentará marcar una diferencia con los
análisis que se vinieron llevando a cabo: desde visiones donde se
generaliza el concepto de Reforma del Estado, la poca distinción que se
realiza entre Reforma del Estado y Reforma Administrativa, la ideas de la
Reinvención del Gobierno, el Nuevo Gerenciamiento Público, Reformas de
primera y segunda generación, estudios puntuales sobre privatizaciones,
descentralizaciones, etc.
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