la reforma del Estado en Argentina

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Universidad de Buenos Aires
Facultad de.Cíencras Económicas
Biblioteca "Alfredo L. Palacios"
Política y burocracia:
la reforma del Estado
en Argentina
Orlansky, Dora
2006
Cita APA:
Orlansky, D. (2006), Política yburocracia, la reforma del Estado en Argentina,
Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Económicas
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Fuente: Biblioteca Digital de la Facultad de Ciencias Económicas -Universidad de Buenos Aires
Tesis Doctoral 001501/1180
TESIS
POLÍTICA Y BUROCRACIA
La Reforma del Estado en Argentina
Autora: Lic. Dora Orlansky
Director: Dr. Francisco Suárez
Septiembre de 2006
Facultad de Ciencias Económicas
Cit\ly.\LOGADO
Universidad de Buenos Aires
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ÍNDICE
PRÓLOGO 4
I REFORMA DEL E8TADO EN LA AGENDA POLÍTICA
1. INTRODUCCIÓN 14
Similitudes y paralelismos internacionales
1989-2004: las sucesivas agendas de reformas
2. POLÍTICA YDEMOCRACIA. DE LA GOBERNABILIDAD A
LA GOBERNANCIA 23
Estados y bancos: una comunidad de políticas
La crisis del Estado interventor
Ciclos de intervención estatal
Crisis del desarrollo y organismos multilaterales
Neoliberalismo y costo social
3. GESTIÓN POLÍTICAYBUROCRACIA 35
Antecedentes históricos
El Estado corporativo: control político-gremial
El Estado liberal: la garantía de la estabilidad
Desarrol1ismo, planificación y racionalidad administrativa
El gobierno del "Proceso" 1976-1983
Democracia y políticas de personal estatal (1983-1999)
Teoría y práctica en la administración pública argentina
3
4. EVOLlJCIÓN HISTÓRICA DEL EMPLEO PÚBLICO 50
Tendencias históricas:1960-1989
Tendencias de corto plazo. El Estado empleador 1983-1989
5. SURGIMIENTO DEL"NUEVO ORDEN ADMINISTRATIVO" 59'
Dinámica del empleo público "
Reforma del Estado bajo el signo de la globalización neoliberal
Antecedentes históricos '
6. PRINCIPALES POLÍTICAS E INSTRUMENTOS: 1991 67
Principales leyes y decretos
Nuevo escalafón para el personal de laAdministración Pública
El impacto de las medidas sobre el empleo público
Conclusiones, proyecciones, conjeturas en 1991
7. El "NUEVO ORDEN ADMINISTRATIVO". UNA VISITA EN 1993 83
Impactos estructurales de las reformas
Federalismo fiscal, descentralización, sociedad civil
Del Estado jacobino al Estado" hueco"
Una visión del sector público en 1993
Reducción del Estado e inflación política
8. ETAPAS YREFORMAS ESTATALES 103
Estructuras, procesos, personal
1989: primera etapa: el"huracán" de reformas
La acción sindical: dinámica de laconfrontación
Incentivos de lareconversión sindical: cuatro hipótesis
1992:Nuevas instituciones: losorganismos de control
El control interno
El control externo
1994: Reformaconstitucional y nuevos organismos de control
Isomorfismo, mímica, ritualismo e informalidad
subyacente
1996: Segunda Reforma del Estado
1998:Negociación colectiva en laspostrimerías de lagestión
de Menem
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II IMPACTO DE LAS REFORMAS EN CIFRAS
9. ESTADO YADMINISTRACIÓN EN LOS AÑOS 2000 136
Volumen y distribución del empleo público
Sector público nacional
Empleo público ymercado de trabajo
Cambios en la estructura funcional del Estado Nacional
10. NUEVAS FORMASCONTRACTUALES EN EL SECTORESTATAL 15~
Una burocracia "paralela"
Personal especializado: expertos y consultores
Permanentes, transitorios y contratados
Modalidades de las contrataciones
Precarización del empleado público contratado
Política y contratos
Diversidad de ingresos salariales
Conflictos y resoluciones
11. SECTORPÚBLICO, EMPLEO YDESEMPLEO 164
Impacto de las principales reformas
Descentralizaciones
Servicios educativos
Servicios de salud
Empleo en las administraciones públicas subnacionales
Incidencia del sector público en el empleo total
Empleo público: diferenciales geográficos
Tendencias recientes
Evolución del empleo posreforrnas: nivel y composición
12. CONDICIONES DETRABAJO EN EL SECTOR PÚBL¡:CO 192
Aportesjubilatorios y cobertura de salud
Precariedad del empleo según área de actividad estatal
Estabilidad laboral
Sobreernpleo: pluriempleo,jornada laboral, extensión de
la edad activa
Nivel de educación
Tendencias de género
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13. SALARIOS EN EL SECTOR PÚBLICO 154
El caso de laAdministración Pública Nacional
Diferenciales de salarios: evolución y situación actual
Evolución de los salarios
Distribución y niveles salariales
Heterogeneidad salarial
Evolución de los salarios en las administraciones
provinciales
El caso de los salarios docentes provincíales
Algunos comentarios finales
III CONCLUSIONES 224
BIBLIOGRAFÍA 234
6
"El político piensa en lapróximaelección,
elestadista, en lapróximageneración."
Otto VonBisl~arck
"The administration ofgovemment, initslargest sense,
comprehendsalltheoperation ofthe body polltic",
AlexanderHamilton (1778): TheFederalist N/O. 72
PRÓLOGO
Política y burocracia, el título de esta tesis, evoca la relación siempre en tensión entre
dos áreas de activi,dad pública y dos tipos de personal. Son dos términos de un par
respecto del cual, la teoría ha transitado, ya sea contraponiéndolos, en el caso d~ la
"administración científica", o diluyendo la asimetría implícita en el dictum wilsoniano
("política y administración"), corno es el caso de la propuesta participativa del
empowerment, otorgando al empleado público mayores facultades en la toma de
decisiones.
Pero el juego de las palabras expresa en este trabajo la interacción entre la politicá y
quienes se desempeñan en el sector público y para ser más exactos, 'de las políticas~de
reforma del Estado y el empleo público.
En efecto, durante el transcurso de las últimas décadas la historia ha deparado cambios
muy profundos en este terna, Si bien la importancia creciente del papel del Estado fue" el
aspecto que suscitó la mayor atracción por el terna durante la primera mitad del siglo
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XX, el cambio drástico de la tendencia y la reconversión del sector público ha sido el
tópico de mayor interés en los últimas décadas. El punto de inflexión fueron las
políticas de reforma del Estado. La teoría, a su vez, acompañó la discusión acerca de
estas transformaciones y la administración pública, como disciplina académica, se ha
enriquecido con la renovación de conceptos y marcos teóricos. Es imposible ignorar los
aportes en cuanto a los procesos de torna de decisiones, la implementación y evaluación
de políticas públicas, las teorías del public choice, el neoinstitucionalisrno, etc.
La línea de trabajo que se ha desarrollado en esta tesis se basa en el análisis de una gran
diversidad de información estadística (registros administrativos y relevamientos
demográficos). El propósito es narrar la relación entre la argumentación política y
administrativa y su correlato en diversos aspectos de los recursos humanos del sector
público. A continuación se exponen los aspectos centrales de la investigación.
El marco del estudio
La tesis se centra en el tipo e impacto de las políticas administrativas activas, es decir,
en las decisiones y las acciones desarrolladas principalmente desde el gobierno nacional
durante la década del 90, con el fin de efectuar reformas en las estructuras, procesos y
el personal, con particular énfasis en este último,
La hipótesis general sostiene que la mayor o menor facilidad para implementar una
política administrativa activa ha dependido del respectivo 1) sistema político y su ciclo;
2) de los determinantes externos o ambientales y 3) del ethos o cultura políti~o­
administrativa.
1)En efecto, a) el control jerárquico del proceso de cambio por parte de las autoridades
politico-administrativas y b) la construcción de capacidades para realizar las reformas
son aspectos estructurales e instrumentales decisivos. (Christensen y Laegreid 2000)
a) El uso activo de instrumentos de control jerárquico se facilita en sistemas
bipartidistas de presidencialismo fuerte y en sistemas parlamentarios con gobiemosde
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mayoría firme. En los sistemas federales y en aquellos con mayor poder de los
sindicatos estatales los procesos de reforma requieren mayor negociación. (Cox and
McCubbins slt)
b) La construcción de capacidades administrativas consiste en la creación y expansión
de unidades administrativas, programas y personal responsable de la formulación e
implementación de políticas, conjuntamente con la existencia de recursos financieros.
La construcción Q incremento de capacidades promueve potencialmente políticas
administrativas activas, aunque el éxito que se logre depende también del ethos, o sea,
de la cultura, las normas de la organización, la administración y la política.
2) Las características externas o determinantes del entorno, ambientales o contextuales
son también elementos explicativos. Incluyen factores tan diversos como la
contingencia de atravesar crisis fiscales o económicas, el efecto de demostración de
experiencias de reforma en otros contextos y en otro orden, recibir el influjo de
doctrinas de reforma administrativa promovidos por organismos multilaterales o
internacionales (BM, BID, PNUD, FM, OCDE), empresas de consultoría nacionales e
internacionales, etc, que pueden ejercer influencias tanto "técnicas" como
"institucionales" (Meyer y Rowan 1977; Saint-Martin 1998). Ciertas prescripciones
generalizadas globalmente tales corno el gerencialismo, podrían operar como mitos que
crean presiones de cambio en las políticas administrativas. En ese sentido, la aplicación
.de fórmulas engendra a veces un doble standard, el denominado decoupling: una
profunda disociación entre lo normativo y el comportamiento real.
Los factores ambientales pueden tener una importancia decisiva en el cambio de
políticas administrativas y de modo irnpredictible, en el caso de una coyuntura histórica
crítica (Baurngartner y Jones 1993). Pero el cambio también puede ocurrir sin mediar
circunstancias excepcionales; es el tipo de cambio organizacionaI evolucionista que
transcurre corno una secuencia de equilibrio puntuado, a saltos tpunctuated: Krasner
1984), cuyo objetivo es una innovación acotada (bounded innovation; Weir 1995) o que
puede generar una acumulación institucional sin reemplazar lo existente, es decir, un
resultado con características aluvionales (layering, según Thelen 2003).
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3) Los propios aspectos intrumentales del sistema político' deben ser vistos a la IUl de
las restricciones que dependen de las características de la cultura político
administrativa, es decir, de las tradiciones culturales, de las normas y valores nacionales
que pueden ejercer un impacto crucial en. la implementación de una política
administrativa activa: la historia, la memoria, las rutinas cuentan (el mecanismo depath
dependency; Pierson 2000; Peters 1999), o en particular, metafóricamente, la histéresis,
una caracterísitca de los cambios, según el cual estos se demoran o se aceleran,
dependiendo de su historia previa. En ese sentido, se incluyen factores tales como una
tradición más o menos "estatista"; la homogeneidad o heterogeneidad en las normas y
valores; us formalídad o informalidad(North 1989); el nivel de importancia otorgada a
la equidad, en el sentido de estar o no íntrinsecamente incorporada ("embe{ledness";
Granovetter 1985) a los valores políticos; las tendencias existentes en cuanto al cambio
incremental o radical; los estilos corporatistas; las peculiaridades de la legislación en
cuanto a la especificidad de la administración y en general, el tipo de cultura o
subculturas administrativas. La singularidad de los factores normativos, por ejemplo", la
existencia o no de códigos, procedimientos y tribunales especificameite administrativos
(Wollman 2001), así como los factores culturales, por su mayor o menor compatibilidad
I~
o incompatibilidad con las reformas administrativas, pueden contribuir o impedir' su
implementación. (Brunsson y Olsen 1993)
El caso de estudio
Las políticas administrativas activas, en el caso de las reformas estatales en Argentina,
han constituido un conjunto diverso, múltiple y complejo, entre cuyos determinantes se
encuentra el impacto de las crisis económicas, el ideario para enfrentarlas, el mateo
legal y la cultura administrativa, así como la emergencia de una ventana de oportunidad
en relación con el ciclo político.
A grandes rasgos, podría señalarse que, en un principio, el hecho de atravesar una crisis
económica de envergadura (1989) se vincula con la mayor agresividad de las políticas
administrativas basadas en criterios de eficiencia y descentralización. Se han
desarrollado a un ritmo vertiginoso en sus inicios y luego, en una sucesión de etapas
diferentes según su cometido (equilibrio puntuado): 1) el mayor dinamismo (1989-