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o LA PARTICIPACIÓN EN EL PERÚ: UN BALANCE Carmen Rosa Balbi r Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales POTENCIALIDADES Y LIMITES DE LA PARTICIPACIÓN; UN BALANCE Carmen Rosa Baibi En el Perú la última década, como vamos a mostrar, ha ocurrido que ante una intensa lógica centralista, se ha producido una interesante y autónoma revitalización de los gobiernos y espacios locales, sobre la base de lo que hoy constituyen intensos procesos de impulso y articulación de concertación local y regional. Tanto con ¡as entidades publicas como privadas de la sociedad civil y organizaciones no gubernameníaies que trabajan en ámbitos diversos, con el objetivo de dinamizar pero también discutir prioridades en los ámbitos determinados, posibilitando formas de fiscalización de la pobiación local en materia de programas, políticas sociales y proyectos articulados de desarrollo productivo. Esa es la importancia hoy como veremos mas adelante, de las denominadas Mesas de Concertación que han articulado a nivel nacional. Elias deben contribuir, en el contexto de la transición democrática, a establecer nuevos horizontes desde el cual evaluar y definir las estrategias mas acertadas y eficaces para el desarrollo local y regional. K Partimos de un marco conceptual en que la noción de participación, debe posibilitar la consolidación de actores sociales y estar indefectiblemente .vinculada al desarrollo. .El concepto de Participación como proceso y como resultado para lograr mayor éxito en la ejecución de proyectos y programas sociales resulta ya un consenso. Pero también y transcendiendo su dimensión instrumental, dicha participación interesa en el campo de la selección y formulación de proyectos y debe quedar vinculada a la descentralización de poder y construcción de capacidades locales de gestión, que desarrolla o crea espacios de ¡nstitueionalización. tste concepto en el campo de los proyectos de desarrollo, está asociado a la noción de Sostenibiiidad, entendida no sólo con el mantenimiento de obras; sino ello como expresión de una apropiación y valoración de las obras realizadas o a realizarse de parte de la comunidad. Al mismo tiempo, permite atender dos componentes que deben ser fundamentales, a saber, fortalecimiento institucional y gestión comunitaria. Ambos componentes llevan a evaluar una dimensión fundamental que debe estar definitivamente promovida a futuro: el Empoderamiento de ¡as comunidades y ia población beneficiaria, que posibilita ia construcción de actores coiectivos con capacidad de interlocución y propuestas en ei campo del desarroiio local-regional. Que implica información, participación y rendición de cuentas ( accountabiiity) y con ello ei fortalecimiento de las capacidades de las comunidades, organizaciones y líderes para llevar a cabo una interlocución fructífera con ministerios y entidades diversas. Ai mismo tiempo, las distintas formas y tipos de capacitación que otorgan ios proyectos, debe contribuir a la creación de: (i) Capital humano, entendido como un conjunto de habilidades y capacidades de ios miembros de ¡a comunidad que, está probado, contribuyen a un mayor éxito de la administración y gestión de las obras y proyectos; (¡i) Capital Social, entendido en la medida que se moviliza e impulsa ia sociabiiidad participativa y relaciones de confianza en ese proceso, sobre las cuales se pueden construir nuevas sinergias que dinamicen el desarrollo. Resulta indispensable ia conceptualización de la pobreza como exclusión social en el sentido que la define Touraine para América Latina, seres humanos conformantes de un territorio y una sociedad que no ha accedido a ios derechos de ciudadanía que, en su definición clásica, implica el desarrollo y la garantía en una sociedad de derechos sociales, políticos y civiles. Dicho de otro modo, ellos permiten o sientan las condiciones para el desarrollo de las capacidades en tanto personas tal como lo sustenta el teórico del desarrollo Amartya Sen, Estas nociones toman consistencia en ei marco conceptual a utilizarse; este tiene como eje de un lado, aquel concerniente a la reforma del estado y descentralización. Y desde esa perspectiva, el concepto de desarrollo participativo, como proceso social que permite, alentando y/contando con las organizaciones sociaies de los sectores jiias_ desfavorecidos, una creciente democratización en ei acceso a bienes y a derechos^ La concepción de desarrollo participativo, que supone la asunción de mandatos de fiscalización y transparencia en la gestión y un progresivo empoderamiento, permite incrementar, de manera decisiva la eficacia del impacto de las políticas y programas sociales; tanto de las instituciones publicas como aquellas provenientes de ia sociedad civil. Como apuntan diferentes autores, la delegación hacia niveles inferiores, tiene una importante ventaja política: esta institucionalizará en el gobierno puntos de comprobación ^^l de ios que carece una desconcentración meramente intra-institucional. „ fá r 6 Ue esta manera ia otra vertiente conce^taaTque ihíeresa destacar es aquella vinculada al rol de las instituciones y, la importancia de marcos institucionales para el fortalecimiento de la democradayün estado democrático es posible en tanto ia existencia de espacios políticos institucionalizados en el ámbito nacional local y ítegional que canalizan bajo determinadas regias y normas, las demandas de Ja sociedad. Como señala North, las instituciones "cümpréh varios papujes en un sísMna po ttico. Probablemente el principal sea reducir la incertidumbre; reducirla mediante el establecimiento de la interacción humana. Además, las instituciones pueden ser consideradas como núcleos de democratización, en la medida en que en muchos casos la iniciativa de su establecimiento ha correspondido a la conciencia ciudadana y al uso social, y el poder estatal sólo ha.sancionado su adopción formal. Al mismo tiempo hace entonces posible y garantiza la participación de los ciudadanos en ei funcionamiento del gobierno. LA PARTICIPACIÓN EN LA DECADA DE LOS NOVENTA Foncodes. la participación en las políticas de alivio a la pobreza. El objetivo de este trabajo es analizar a la luz de los procesos históricos recientes las características que adquiere la participación en la ejecución del gasto social y los programas de alivio a la pobreza, en un contexto de democracia autoritaria como lo fue el fujimorismo; que sin embargo pondrá fuerte énfasis en un esquema participativo en los proyectos y programas de desarrollo. Entre 1992 y 199t>, ei gobierno da vida a FüNCüDhS, hondo Nacional de Compensación Social (equivalente a Pronasol en Méjico, o Fosis en Chile), organismo encargado de ¡levar a cabo en Perú la focalización del gasto social a nivel de las provincias y distritos más empobrecidos del país anclado en la noción de participación de lo llamados núcleos ejecutores. Dicho organismo concentró entre 1992-1995 el grueso del manejo del gasto social, ascendente a 600 millones de dólares . 1 Los rubros en los que invirtió FONCODES son, a) infraestructura social, (entre 1991- 1995 el mas importante: 52.7% del monto total, b) infraestructura económica, 22.5%. c) Desarrrollo productivo, 13,2% y d) Asistencia social 11.5%. Hay que señalar que la cifras muestran claramente como el año mas alto de inversión social a través de FONCODES, es 1994,( 51.6%) que será coíncidente con tiempo previo al proceso electoral. (Abril 1995). En los 90 se recupera pues la noción de participación en la lucha contra la extrema pobreza. La forma de operar de FONCODES, que como señalamos concentró, bajo dependencia directa del Ministerio de la Presidencia el manejo del gasto y los programas sociales, fue la de estimular el nucleamiento de 60 personas de una comunidad local como número mínimo que levantaba demandas en torno a pequeñas obras. Esto daba un barniz aparente de participación de la población beneficiaria. Decimos aparente porque como nos lo señalara un funcionario de la cooperación internacional en materia de apoyo a iniciativas locales, "tenía el efecto de atomizar el tejido social, antes que apoyarse en las organizaciones ya preexistentes" (Entrevista; comunicación personal). Esta concepción preconcebida es corroborada a su vez por un ex-gerente de FONCODES quien nos señalara como "existía una reticencia clara a articular proyectos con municipios y organizaciones locales, que era considerada como 'demandas espúreas'al mismo tiempo que un temor y rechazo grandes a las ONG S, que promovían la dinamización de la organización local" (. Comunicación personal). 1 Como se consigna en los documentos oficiales de dicho organismo, que logró captar una tecnoburocracia bastante calificada se señalan un conjunto de indicadores para construir un índice de pobreza a nivel de los 23 departamentos del Perú, anclado estadísticamente en el llamado "Mapa de la Pobreza" eleborado en 1991 por FONCODES para esos fines Que Slevó en íunción de estos criterios a una pnonzación bastante exacta en la asignación de! gasto social en tes áreas geográficas mas pobres, que según diversas evaluaciones de impacto encargadas por los organismos multilaterales financiado-res de los proyectos (Banco Mundial; BID), mostró para este periodo un alto grado de eficiencia de FONCODES para estos fines reflexionada en varios trabajos. (Arce 1996:95-113, Balbi 1996:187-223) -I tste esquema de desarticulación preconcebida del tejido social existente - que le ha dado un sello a la implemeníación de la política social en el Perú fue posible sobre el desarrollo exitoso de aquello denominado como democracia delegativa ( O'Donnell: 1991) / o, 'liderazgo plebiscitario '(López: 1996) en donde Fujimori apoyado en ¿ sostenidos niveles de aprobación a la gestión presidencial, que bordeaban el 60% de la población, articulaba desde un vértice masas pobres, yuxtapuestas, no organizadas. J be hizo parte de ia cotidianeidad a través de los noticiarios, ver cada día al Presidente llegando en helicóptero a las poblaciones mas alejadas, donde nunca había arribado un presidente a inagurar obras, reforzando día a día la naturaleza del liderazgo autoritario . j Hay que señalar sin embargo que la concepción de participación de la población, de naturaleza más bien instrumental tuvo como efecto un debilitamiento, real del tejido social y la opción por un liderazgo autoritario, correspondieron a una relativa pérdida de interés de ia población por la consolidación institucional y la democratización. hSTA política, ha impedido no solo una desconcentracíón del gasto en niveles inferiores de las agencias existentes, que por si sólo no es sinónimo de descentralización: La exclusión de los gobiernos locales como ejes del desarrollo local ha obstaculizado impedido un mayor dinamismo en materia de descentralización en ios niveles inferiores de gobierno, participación y toma de decisiones, que permite a su vez, incrementar la calidad de la gestión local y, al mismo tiempo mayores niveles de control y fiscalización sobre el estado. .Pero fue por cierto exitosa para consolidar rol decisivo de esta política de gasto social en el remarcable resultado electoral de 1995: No sólo hemos encontrado una significativa correlación entre zonas geográficas pobres, gasto social y elecciones presidenciales. (Arce: 1996). A su vez Fujimori obtiene un asombrosamente parejo resultado electoral a nivel nacional situado alrededor del 60% (Baibi:1996). Véase cuadro anexo 1. Los resultados de dicha modalidad de gasto social, anclada en una participación acotada y puntual, además de incrementar durante el período 92 - 94 el ingreso per cápita en las 2 Para una discusión áe esta conceptualización aplicada al Perú, corno lo señala O'Donnell en su texto, véase al respecto el artículo de la autora "E! fujimorismo, una delegación vigilada" 1996. " Al decir de otro funcionario de la cooperación Internacional entrevistado, "al llegar donde nunca había puesto el pie un presidente, creó una suerte de necesidad rnesianica", que alirrienba la necesidad de su presencia para ser atendidos y que fomentaba ai mismo tiempo dicho liderazgo. Esta dimensión y rol rnesiánico, propia de los regímenes presidencialistas en América Latina, ha sido trabajada por McCIintock (1994) zonas mas pobres, tuvieron como resultado como io han mostrado las estadísticas, una disminución de niveles de pobreza entre 1992 y 1996. Foncodes, y el gasto social; líneamientos sui generis de participación. Luego de los exitosos resultados electorales para Fujimori en abril de 1995 y a lo largo de los años siguientes al presente, diversas fuentes que hemos podido explorar, dan cuenta de un conflicto soterrado, una tensión sostenida y creciente entre un eficieníismo que fomente la participación acotada en torno al núcleo ejecutor de la comunidad y autoritarismo que expresaran claramente ios rasgos intrínsecos del modelo fujimorista y que se articulaba en función de una tercera reelección. Esta se expresaría a nivel de las decisiones en una marcada verticalidad, temerosa de cualquier forma de intervención local sobre tipo y prioridad del gasto social. Ello se plasmó en una decisión gubernamental de alto nivel, explícita: La no realización de ningún tipo de coordinación o vinculación con los alcaides, regidores municipales, autoridades locales, comunidades y organizaciones de base ya existentes. Como nos lo describiera minuciosamente ei testimonio de dos ex- gerentes de FONCODES, cercanos a la alta dirección, "se va definiendo como política que bajo ningún concepto debía desarrollarse coordinación alguna de los programas sociales con los Municipios y organizaciones existentes". Esto en el contexto de una legislación gubernamental dirigida a debilitar a los municipios, provinciales en particular. Para ilustrar esto señalaremos algo que ha sido insistentemente denunciado: Los Municipios tenían asignado solo el 4% del presupuesto nacional, mientras ei Ministerio de la Presidencia concentra como se ha dicho mas del 30% . Además de ello, dichos testimonios asumen que debido a la concepción atomizada de ia participación de ia comunidad no se implemeníaron criterios serios de determinación de la demanda social. Dan cuenta ai mismo tiempo.." de las discrepancias que ya se tornan abiertas, en torno a la manera como se estimulaba demandas locales, planteándose criterios más científicos de determinar aquello que las poblaciones priorizaban...como forma a su vez que permitiera un mayor compromiso de la población - que se observaba débil- con las obras a realizarse" (comunicación personal). Ue otro lado a su vez, la cooperación técnica del conjunto de ios países europeos con presencia directa de profesionales trabajando en campo, se plantearán como central este mismo problema, señalando como objetivos a lograr: a)" La necesidad de un compromiso y una real participación de la población beneficiaría, enfatizando la constatación que el concepto de 'núcleo ejecutor concebido por FONCODES, contribuía de manera clara a atomizar la demanda". b) La indispensabilidad de fortalecer instancias locales de participación debilitadas pero existentes, municipios, comunidades campesinas, organizaciones de base" (véase Vergara 2001 "Análisis de los Comités de Desarrollo - PREDES). El tipo de revisión que se planteaba levantaba además la importancia de romper con la relación sin mediaciones construida por el liderazgo presidencial, otorgando mayor presencia y capacidad de articulación, participación y decisión a las diversas instancias gubernamentales, a fin de institucionalizar las relaciones estado- sociedad civil. Con ello se buscaba revisar lo que había sido parte central de la política de FONCODES: la sui generis participación en la que la exigencia de dicho organismo de que, 'la población se encargue' de las obras implementadas, asumiendo a perpetuidad la contribución de mano de obra gratuita sobre obras que no habían sido consultadas con las autoridades representativas de las localidades. Absalón Vásquez ex Ministro de Agricultura, asesor gubernamental agrario del fujimorismo,- quien antes de convertirse en el gran articulador del movimiento político oficialista Vamos Vecino-, tuvo a su cargo la dirección de Fronamachs , entidad propulsora de proyectos de desarrollo en sierra- la segunda entidad en materia de manejo de recursos después del Ministerio de la Presidencia-, desarrolló como eje, la donación selectiva de alimentos como 'pago' a la mano de obra gratuita puesta en obra en los proyectos gubernamentales extremándose la participación instrumental con la aplicación de políticas que devenían en clientelismo. En suma, las grandes discrepancias surgen cuando la exclusión concebida, de cualquier forma de participación de la población organizada, entraba en contradicción con toda forma de metodología de la llamada "evaluación partidpativa" -materializada en el Proyecto PREDES-, que justamente buscaba evaluar la eficacia de los programas sociales con la concurrencia y opinión de los supuestos beneficiarios. Y se apoyaba a su vez en la enorme tendencia participativa constatada entre ia población supuestamente beneficiaría. (Vengara op cit.) Adicionalmente, como lo registran múltiples entrevistas realizadas, cada vez quedaba bajo estas condiciones, marginada la discusión de la sosíenibilidad de los proyectos implementados asi como su impacto en materia de generación de ingresos en la poblaciones marginales. o Dichas discrepancias con la cooperación internacional básicamente europea, quedaron irresueltas, imponiéndose muy sutilmente la negativa a su realización a través de mas de tres años, pues se contaba con la anuencia de los organismos multilaterales que consideraron por años a FONCODES como el programa social modelo participaíivo de America Latina. (Campodónico: 1997) •*-\a cabalgata desde Huancavelica que encabezara el alcalde de esa ciudad serrrana a la capital, Federico Salas y 93 alcaides del interior del departamente en agosto de 1998, caracterizado por ser según los indicadores oficiales, el departamento mas pobre del país, localizado en la sierra y poblado de comunidades campesinas, tendrá ia virtud de poner sobre el tapete una revisión, aunque de manera muy parcial la calidad e interés de las obras de FONCODES. El Alcalde de Yauii, una comunidad de Huancavelica se expresó en entrevista de la siguiente manera:.," UniíateraSmente el proyecto de Focalización de la Inversión Económica en nuestra comunidad, decidió que para ^^. disminuir la pobreza en la zona bastaba con instalar servicios de desagüe, o construir -^ una posta médica, pero ios comuneros quieren tener agua suficiente para sus pastos y sembríos, construir canales de irrigación o reservónos, tecnificar la agricultura para progresar... Sena lando luego que nadie los visitó para preguntarles sobre sus necesidades, propuestas y aspiraciones". Huancavelica, olvidos y estrategias equivocadas del gobierno". Reportaje. Diario La República 26/10/98. f~ Podría decirse que aquello que caracterizó la naturaleza de ia política social en el Perú, se muestra consistentemente coherente con autoritarismo y el verticalismo fujimorisía: ella estuvo signada por impedir nada que permita vincular, o promover, indirectamente, las organizaciones de base local, la participación de las mismas, la densificación del tejido social y formas de descentralización económica y política. Alimentando la inexistencia y/o el peligroso bloqueo, de canales de participación ¡ocales, articulados a un plan de desarrollo.. Esta decisión política de marginación de la participación, derivada de un régimen consistentemente autoritario, ha repercutido de manera decisiva en menores niveles de eficacia y aliento a la descentralización en los programas de combate a la pobreza. Las cifras derivadas de un minucioso estudio en base a ¡a Encuesta Nacional sobre medición de niveles de vida (ENNIV) realizada por el Instituto Cuanto, muestran que entre 1991 y 1997, se ha producido un incremento de la pobreza,., justamente aquella donde los diagnósticos señalaban la concentración de los niveles mas agudos y extensos de pobreza en el Perú. Los niveles de pobreza rural extrema en términos porcentuales, se incrementó de 61.2% en 1991 a 66.8% en 1994, para finalmente subir a 76.9% en 1997, Asi mismo aquellos conceptuados como Pobres en el área Rural, de incrementó de 43.2% en 1991 a 45.3% en 1997. Produciéndose también un aumento de los Pobres Rural Urbano: 33.0% en 1991, 34.2% en 1994 y 34.7% en 1997. Estas cifras resultan sin duda paradójico por los significativos montos de inversión social en materia de pobreza rural realizado centralmente por FONCODES, acorde con el Mapa de Extrema Pobreza por departamentos al que hicimos alusión poniendo en cuestión la eficacia misma del esquema de participación. Y que tuvo un impacto decisivo en la reelección presidencial. Dicho aumento objetivo de la pobreza, se nutre, en la población beneficiaria concomitantemente de los magros resultados del modelo económico de corte neoliberal implementado de manera radical en el Perú los diez años de gobierno fujimorista . 4 Ya en 1997 una encuesta publicada por el grupo PROPUESTA realizada no solo para Lima sino en cuatro ciudades representativas del interior del país, señalaba coherentemente núcleos fuertes de desaprobación del gobierno de Fujimori: Alrededor de un 68% de ios encuestados en cinco ciudades, consideraban que el gobierrno no esta haciendo todo lo que esta a su alcanze para crear empleo; el 74.% que no se está haciendo lo suficiente para mejorar sueldos y salarios. La política económica, después de siete años de esperanzas, empieza a ser cuestionada. de los altos niveles de aprobación que goza su gestión en Lima (no ha bajado nunca de! 70% },este no logró obtener rnas de un un par de ciudades del interior y un magro 30% a nivel nacional.