la inversión en chile

355 Pages·2014·7.02 MB·Spanish

Sección de Obras de Economía Contemporánea
LA INVERSIÓN EN CHILE:
¿EL FIN DE UN CICLO EN EXPANSIÓN?
Primera edición, Chile, 1999
Título original:
La inversión en Chile: ¿el fin de un ciclo en expansión?
© Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Naciones Unidas
© Fondo de Cultura Económica
Av. Picacho Ajusco 227; Colonia Bosques del Pedregal; 14200 México, D.F.
© Fondo de Cultura Económica Chile S.A.
Paseo Bulnes 152, Santiago, Chile
Registro de propiedad intelectual: 111.768
I.S.B.N.: 956-289-006-6
Composición y diagramación: Gloria Barrios
Ilustración de la portada: Juan Cristián Peña Camarda
Impreso en Chile, 1999
LA INVERSIÓN EN CHILE:
¿EL FIN DE UN CICLO EN EXPANSIÓN?
Graciela Moguillansky
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA
MÉXICO - ARGENTINA - BRASIL - COLOMBIA - CHILE - ESPAÑA
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA - GUATEMALA - PERÚ - VENEZUELA
C E P fl L
COMISIÓN ECONÓMICA PARA
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)
La investigación que dio origen a este libro fue financiada con recursos
del proyecto "Growth, employment and equity: Latin America and the
Caribbean in the 1990's", otorgados por el Gobierno de los Países Bajos.
Su publicación fue parcialmente financiada por el Ministerio de Econo­
mía, Fomento y Reconstrucción de Chile. La autora es funcionaría de la
División de Desarrollo Económico de la CEPAL, Naciones Unidas.
La base de datos y los análisis estadísticos estuvieron a cargo de
Claudio Pini, asistente de investigación del proyecto.
La autora agradece a Ricardo Bielschovsky, Alvaro Díaz. Jorge Katz,
Ricardo Ffrench-Davis, Osvaldo Rosales, Alexander Schejtman e Iván
Valenzuela sus comentarios a las versiones preliminares del libro. Expre­
sa también su reconocimiento a Bárbara Stallings, coordinadora del pro­
yecto, por la estimulante dirección que le otorgara a éste.
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PRÓLOGO
El libro de Graciela Moguillansky, que ponemos hoy en circulación, for­
ma parte de un conjunto de estudios de la CEPAL orientados a analizar
los procesos de reforma estructural en América Latina y el Caribe. Una
de las características distintivas de la metodología que viene utilizando
la institución en estos estudios es la combinación de la mirada a los datos
macroeconómicos con un análisis detallado a las cifras sectoriales y
microeconómicas, así como a los marcos regulatorios y al papel de los
agentes, lo que permite una comprensión mucho más completa de
los procesos de inversión y crecimiento económico.
El caso de Chile es particularmente importante en los debates sobre
reforma estructural por dos razones diferentes. En primer lugar, porque
fue el primer país que hizo en nuestra región el tránsito hacia un modelo
de desarrollo más orientado hacia el mercado y, como consecuencia de
ello, existe ya un lapso de poco más de un cuarto de siglo para evaluar
este proceso. A lo largo de este período, las reformas se fueron desarrollan­
do y consolidando, pero también, como lo señala apropiadamente la au­
tora, cambiando de orientación en aspectos decisivos. Esto fue particular­
mente cierto después de una primera etapa fallida, de algo más de una
década, en que la economía chilena experimentó un crecimiento económi­
co altamente inestable, sin una dinamización clara de la inversión produc­
tiva y que aunque logró corregir algunos desequilibrios macroeconómicos
-la elevada inflación y el déficit fiscal—terminó experimentado
desequilibrios de otro tipo: un fuerte desajuste en la cuenta corriente con
el exterior, reflejo de déficit privados muy elevados, un rápido crecimiento
de la deuda externa que terminó, durante la crisis de la deuda latinoame­
ricana, en una fuerte contracción de la actividad productiva y en una
violenta crisis financiera.
10 LA INVERSIÓN EN CHILE
La segunda razón es que, a partir de la reorientación del modelo, la
economía chilena entró en un sendero de crecimiento alto y sostenido,
sustentado en un proceso dinámico de inversión, que se prolongó por
quince años. La comprensión cabal de los procesos y políticas que deter­
minaron este dinamismo es importante, no sólo en términos de sus lec­
ciones para otros países, sino para la propia economía chilena. Por este
motivo, la capacidad de renovar el proceso de crecimiento a ritmos si­
milares al pasado, después de la crisis coyuntural que viene experimen­
tando Chile como repercusión de la crisis internacional que se inició en
Asia en 1997, es una preocupación subyacente de la obra.
A través del análisis del impacto de las reformas sobre el proceso de
acumulación de capital en Chile, el libro aporta una serie de conclusiones
sobre la interpretación del modelo de crecimiento, la dinámica del de­
sarrollo productivo y el cambio estructural que ha experimentado la eco­
nomía chilena, las que en muchos aspectos se apartan de las interpreta­
ciones más convencionales de estos fenómenos. La primera de ellas es el
reconocimiento de que, a partir de la crisis de la deuda externa, el Estado
tuvo una presencia activa en el devenir económico, que contrasta con la
primera fase, durante la cual la ortodoxia de libre mercado se expresó en
forma más radical. Este cambio en la orientación del modelo estuvo
determinado por la necesidad de superar la crisis financiera, reducir el
peso de la deuda externa y recapitalizar las grandes empresas privadas
que el Estado se vio obligado a intervenir para evitar su quiebra —y, para
ello, se hizo cargo de las pérdidas, asumió deudas y otorgó subsidios
cuantiosos.
A partir de la crisis, las políticas tuvieron como objetivos centrales
fortalecer al sector privado y encauzar la economía hacia un modelo
claramente exportador. Para ello el Estado intervino en la regulación de
los mercados financieros, entregando un marco estricto de reglas de juego
a los agentes económicos en las actividades correspondientes. Se preocu­
pó de la profundización del mercado financiero, estableciendo mecanis­
mos para que se utilizara parte de los recursos de largo plazo acumula­
dos por las administradoras de fondos de pensiones como fuente de
financiamiento de la inversión. Creó, además, instrumentos para la rein­
corporación del sector privado en la actividad productiva, en el marco
de la nueva ronda de privatizaciones. Generó nuevos incentivos a la
inversión extranjera, incluyendo claras transferencias de recursos hacia
los inversionistas, como los mecanismos de canje de deuda externa por
PRÓLOGO 11
inversión. Aplicó también una serie de incentivos para promover las
exportaciones, lo que, junto con la política de mantenimiento de un tipo
de cambio real alto y sostenido, generó la rentabilidad Requerida para
poner en marcha un dinámico proceso exportador.
El libro no sólo evidencia un papel activo del Estado, que no fue
neutral ni en términos de instrumentos ni de resultados, sino además las
enormes transferencias de recursos del sector público hacia el privado,
las cuales jugaron, de acuerdo con la autora, un papel esencial en la
dinámica de inversión productiva que se desencadenó en la economía
chilena desde mediados de los años ochenta. Esto contrasta con las vi­
siones ortodoxas más radicales, opuestas a la intervención en los merca­
dos, a los subsidios y, en general, a la transferencia de recursos. De hecho,
es quizás paradójico que generalmente no se reconocen como subsidios
las enormes transferencias de recursos que se realizaron a través de los
procesos de privatización o de los canjes de deuda externa por inversión,
y que estos subsidios no reciban el mismo rechazo que otras formas de
transferencia de recursos del sector público al sector privado.
Finalmente, el análisis del proceso de acumulación de capital a nivel
sectorial permite ilustrar los retos que enfrenta el modelo de crecimiento
chileno. Analizando los sectores sobre los cuales se ha sustentado el
desarrollo exportador chileno durante los últimos quince años, la autora
visualiza la virtual culminación de un ciclo de expansión que fue alen­
tado por el paquete de políticas macroeconómicas, de instrumentos de
reforma y de estímulos especiales. Ello comienza a observarse, según
ella, a partir de 1996, con antelación a la crisis asiática, y está asociado
a la conjunción de la revaluación cambiaría con la maduración de los
sectores dinámicos de exportación. La disminución del esfuerzo de acu­
mulación se observa en forma notoria en las ramas exportadoras, vincu­
ladas esencialmente al procesamiento de recursos naturales, en las cuales
se concentró la mayor inversión industrial durante la década del noven­
ta. También se observa el final de un ciclo de expansión de la minería del
cobre, actividad que en la década que termina llegó a representar el 16%
de la formación de capital, y que conjugó tanto inversiones privadas
como públicas a través de CODELCO. El final de este ciclo sectorial está
relacionado con la sobreoferta generada en el mercado mundial,
profundizada con la caída en la demanda a partir de la crisis asiática.
Aunque sus dimensiones coyunturales puedan superarse, los anteceden­
tes presentados en el capítulo correspondiente al sector minero llevan a
12 LA INVERSIÓN EN CHILE
la autora a concluir que difícilmente se repetirá dicho dinamismo en un
futuro cercano.
Cabe agregar que, de acuerdo con este análisis, las inversiones en los
sectores de infraestructura contribuyeron decisivamente a aumentar la
competitividad internacional de la economía chilena durante la década
de los noventa. No puede esperarse, sin embargo, que todos estos sec­
tores continúen con las elevadísimas tasas de inversión características de
la década que concluye, especialmente en el caso de las telecomunicacio­
nes y la electricidad, aunque existen otros en que ello aún es posible:
transporte, puertos y sector sanitario. La crisis de abastecimiento eléctri­
co de los dos últimos años ha hecho evidente un problema claro de estos
sectores: la debilidad institucional en materia de regulación. Ello exige
mejorar el marco regulatorio correspondiente, como lo han entendido
claramente las autoridades.
Es interesante anotar que este proceso también tiene dimensiones
especiales si se mira a través de las acciones de los principales agentes
privados. En particular, se señala que, al lado de la participación activa
de los grandes grupos privados nacionales en el proceso de internacio-
nalización, a través de sus inversiones en el exterior, se observa también
un proceso muy activo de venta de empresas y fusiones con firmas
transnacionales. A través de este proceso se percibe una concentración de
los flujos de capital hacia sectores tradicionales, en defensa de los mer­
cados en que Chile muestra claras ventajas comparativas, pero cuyo
potencial efecto dinamizador puede haber tocado fondo.
Las consideraciones anteriores llaman a la autora a reflexionar sobre
la necesidad de generar un paquete de incentivos que estimule nuevas
áreas de inversión, con mayor articulación de las cadenas productivas y
obviamente con la creación de potencial exportador. De hecho, cada vez
es más claro que, para mantener su dinamismo, es importante estimular
la diversificación exportadora en la economía chilena, aún insuficiente y
con ciertos síntomas de estancamiento en término de productos, aunque
no de mercados. En estos procesos, intervendrán antiguos y nuevos
agentes. Desde el punto de vista macroeconómico, una política que evite
la revaluación del tipo de cambio y mantenga por un período prolonga­
do la rentabilidad del sector exportador demostró en el pasado ser de­
cisiva y debe seguramente formar parte del nuevo marco de política,
aunque en sí misma es insuficiente. Existe un potencial de encadena­
mientos productivos en minería, en el cual no sólo la empresa estatal
PRÓLOGO 13
CODELCO puede jugar un papel fundamental, sino también las transna­
cionales mineras, en la medida en que el Estado desarrolle una política
al respecto. Obviamente, el potencial es aún mayor cuando se visualizan
los impactos de políticas de esta naturaleza sobre la actividad de las
regiones donde se localizan estas empresas.
Estamos seguros que la obra de Graciela Moguillansky es una contri­
bución fundamental al debate de los determinantes del dinamismo de la
inversión y la actividad productiva bajo el nuevo modelo de desarrollo.
Aporta elementos centrales al debate chileno, pero también al latino­
americano, e interrogantes esenciales para el análisis teórico de los de­
terminantes del crecimiento económico.
José Antonio Ocampo
Secretario Ejecutivo de la CEPAL
Agosto de 1999
INTRODUCCIÓN
Este libro presenta una interpretación del proceso de inversión en Chile
que se aleja de un enfoque convencional, al menos desde tres ópticas.
Desde la óptica de la teoría económica, además de reconocer la importancia
de los determinantes macroeconómicos sobre la inversión, incorpora
dimensiones que en general ésta deja fuera, como el impacto de las trans­
formaciones estructurales, cambios institucionales, la estructura de los
mercados y la evolución de las estrategias empresariales. Este conjunto
de aspectos enriquecen y hacen más complejo el análisis, sobre todo
cuando se baja de un nivel agregado a uno sectorial —del estudio de los
determinantes de la formación bruta de capital fijo del conjunto de la
economía, a los factores que explican la conducta empresarial en la
agroindustria, minería o cualquier otra actividad. Con este enfoque, la
evolución de los agentes que intervienen en el proceso, los cambios en
las estrategias de los conglomerados, la reestructuración de los merca­
dos, la evolución de lo jurídico e institucional, las nuevas reglas del juego,
intervienen en la explicación del proceso de acumulación.
La interpretación también se aleja de la lectura que la profesión ha hecho
del modelo chileno, y en contraste con la visión convencional de éste, se
llega a la conclusión que en Chile se desarrolló un modelo con un Estado
que, a partir de un determinado momento, adoptó una política activa y
no neutral, optando por los senderos que debería seguir el crecimiento
de la economía, orientando los estímulos para la inversión hacia determi­
nados agentes y en determinadas direcciones. Ello se ha expresado de
múltiples formas, y en los capítulos sectoriales damos especialmente
ejemplo de ello. Ciertamente no hubo aquí políticas industriales como
lo fue en el período en que predominó la estrategia sustitutiva de
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