La gestion du risque accidents du travail : rapport

276 Pages·2002·1.34 MB·French

COUR DES COMPTES
__________
LA GESTION DU RISQUE
ACCIDENTS DU TRAVAIL
ET MALADIES PROFESSIONNELLES
_______
RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
SUIVI DES RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS
ET DES ORGANISMES INTÉRESSÉS
FÉVRIER 2002

Sommaire
Pages
Délibéré........................................................................................................................ 5
Introduction et présentation générale du système de prévention et
de réparation............................................................................................................... 7
I – Définitions.......................................................................................................... 11
II – Historique........................................................................................................... 11
III – Les différents régimes........................................................................................ 12
IV – Une branche particulière du régime général...................................................... 14
V – Des règles spécifiques de financement.............................................................. 15
VI – Le cadre d’ensemble dans lequel interviennent les organismes de sécurité
sociale et les responsabilités des divers intervenants........................................ 16
Chapitre I : L’évolution des risques professionnels et les limites de leur
connaissance................................................................................................................ 21
I – L’évolution des risques dans les statistiques de la CNAMTS et de la MSA.... 23
II – Les limites des systèmes statistiques et des connaissances disponibles............ 29
Chapitre II : La contribution des régimes de sécurité sociale à la prévention..... 45
I – Les cotisations.................................................................................................... 47
II – Les actions du régime général et de la MSA en faveur de la prévention.......... 74
III – L’Institut national de recherche et de sécurité (INRS)...................................... 93
IV – L’action de prévention face aux risques induits par l’amiante.......................... 104
Chapitre III : La réparation...................................................................................... 117
I – Les procédures de déclaration, de reconnaissance et d’indemnisation............. 118
II – La nature et les modalités de la réparation......................................................... 141
Chapitre IV : Les résultats financiers et les outils de gestion................................ 161
I – Les résultats financiers....................................................................................... 162
II – Les outils de gestion........................................................................................... 170
Chapitre V : L’organisation générale de l’action des pouvoirs publics
et de la sécurité sociale contre les risques professionnels....................................... 181
I – L’organisation et la coordination au plan national............................................ 183
II – La coordination régionale et locale.................................................................... 194
Conclusion générale.................................................................................................... 201
Liste des abréviations................................................................................................. 205
Glossaire....................................................................................................................... 207
Réponses des administrations et des organismes concernés................................... 213

5

DÉLIBÉRÉ
_____
La Cour des comptes publie, sous la forme d’un fascicule
séparé, un rapport concernant LA GESTION DU RISQUE
ACCIDENTS DU TRAVAIL ET MALADIES
PROFESSIONNELLES.
Conformément aux dispositions législatives et réglementaires
du code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant
en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public.
Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué
au préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations et
organismes concernés, et après qu’il a été tenu compte, quand il y
avait lieu, des réponses fournies par ceux-ci. En application des
dispositions précitées, ces réponses sont publiées ; elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs.
Etaient présents : M. Logerot, premier président, MM. Marmot,
Berger, Mignot, Ménasseyre, Collinet, Delafosse, Gastinel, présidents de
chambre, MM. Mathieu, Blondel, Chartier, Limouzin-Lamothe,
Capdeboscq, Murret-Labarthe, Sallois, Carrez, Vianès, Giquel,
Mme Legras, MM. Bonacossa, Bady, Billaud, Recoules, de Mourgues,
Malingre, Paugam, Babusiaux, Mayaud, Hespel, Richard, Devaux, Bayle,
Bouquet, Adhémar, Mme Boutin, MM. Chabrol, Picq, Ganser,
X-H. Martin, Bertrand, Silberzhan, Mme Cornette, MM. Lefoulon,
Cardon, Thérond, Mme Ruellan, M. Pallot, Mme Bellon, MM. Gasse,
Frèches, Duchadeuil, Attali, Moulin, Mme Bazy-Malaurie, MM. Raynal,
Thélot, Lesouhaitier, Lefas, Mme Pappalardo, MM. Gauron, Lafaure,
Dieffenbacher, Banquey, Braunstein, Auger, Delin, conseillers maîtres,
MM. Fernet, David, Rannou, Lazar, d’Albis, conseillers maîtres en
service extraordinaire, M. Cieutat, conseiller maître, rapporteur général.
Etait présente et a participé aux débats, Mme Gisserot, procureur
général de la République, assistée de M. Frentz, avocat général.
M. Ory-Lavollée, secrétaire général, assurait le secrétariat de la
chambre du conseil.
N’a pas pris part aux délibérations : M. Briet.
Fait à la Cour, 7 février 2002.
6 COUR DES COMPTES
Introduction
et
présentation générale du système de
prévention et de réparation
8 COUR DES COMPTES
_____________________________________________________________
En 1999, dernière année pour laquelle les chiffres ont été publiés,
717 000 accidents du travail entraînant plus d’un jour d’arrêt de travail,
89 000 accidents sur le trajet entre le domicile et le lieu de travail, et
24 000 maladies professionnelles ont été reconnus. Parmi les premiers,
46 700 étaient considérés comme graves et 717 avaient été mortels. Parmi
les seconds, 9 700 étaient graves et 633 avaient été mortels. 201 des
victimes de maladies reconnues comme professionnelles étaient
décédées1.
Le nombre d’accidents du travail a certes fortement chuté sur le
très long terme, mais cette baisse s’est ensuite ralentie et la hausse
constatée de 1997 à 1999 se serait, selon des données provisoires,
poursuivie en 2000. Celui des maladies reconnues comme d’origine
professionnelle est en forte croissance, notamment les maladies mortelles.
Les risques professionnels sont donc un enjeu de santé publique.
Ils sont considérés, depuis 1946, comme relevant d’une prise en
charge collective. Même si les pouvoirs publics d’une part, les entreprises
d’autre part ont également des rôles importants, notamment dans la
prévention, la sécurité sociale a donc une place éminente et qui s’est
progressivement accrue. La loi lui a confié en 1946 la gestion de ce
risque. En 1994, l’autonomie de cette branche du régime général des
salariés, a été renforcée bien qu’elle demeure gérée, comme la maladie,
par la caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés
(CNAMTS). Les partenaires sociaux, qui gèrent ces institutions, ont
dénommé « institution prévention » l’ensemble constitué par la
CNAMTS, les caisses régionales d’assurance maladie et l’institut national
de recherche et de sécurité (INRS), essentiellement financé par la
CNAMTS. L’INRS représente une très large part des moyens d’étude et
de recherche sur la santé et la sécurité au travail, et des moyens
d’assistance, de formation et d’information aux entreprises dans ces
domaines. La CNAMTS a dépensé, en 2000, 8,13 Md€ pour les risques
professionnels.
L’orientation vers une prise en charge collective apparaît encore
dans la loi adoptée, en 2001, pour créer une « nouvelle branche de la

1 Ces chiffres sont ceux des statistiques publiées pour les salariés du régime général.
Cf. infra Chapitre I. Il s’agit des accidents de travail ayant occasionné un arrêt de
travail dépassant le jour de l’accident et déclarés aux caisses primaires d’assurance
maladie. Le nombre total d’accidents déclarés est de 1,4 million. Pour les décès
consécutifs à des maladies professionnelles, le chiffre est celui des décès survenus
avant attribution d’une rente, donc rapidement.
INTRODUCTION ET PRÉSENTATION GÉNÉRALE 9

sécurité sociale », garantissant les exploitants agricoles contre ces mêmes
risques.
Or, simultanément, les débats se développent sur les conditions
dans lesquelles les risques professionnels donnent lieu à réparation. De
nouveaux systèmes d’indemnisation se multiplient, parallèlement à celle
accordée par la sécurité sociale. Des polémiques se font jour sur les
conditions dans lesquelles ont été prévenus et gérés des risques comme
ceux tenant à l’amiante en milieu professionnel, ou à l’usage des éthers de
glycol dans des processus professionnels.
La Cour des comptes a donc décidé d’examiner le fonctionnement
et la gestion de cette branche de la sécurité sociale, ce qu’elle avait fait
pour la dernière fois en 1988-1989.
L’examen avait alors porté d’une part sur certains aspects de la
prévention (le fonds national de prévention des accidents du travail, géré
par la CNAMTS), d’autre part sur la gestion des prestations par certaines
caisses primaires, enfin sur le transfert anormal des excédents de la
branche au profit de l’assurance maladie. Les conclusions de la Cour
avaient figuré dans son rapport public de 1989.
Dans l’intervalle, aucune enquête d’ensemble n’a été menée par
d’autres institutions de contrôle et aucune étude d’ensemble n’a été
publiée par un autre organisme2.
La Cour a mené en 2000 et 2001 un ensemble d’enquêtes. Celles-ci
ont concerné les deux principaux régimes de salariés, le régime général et
celui des salariés agricoles. Elles ont porté sur les principaux aspects de
leur action : la prévention, la tarification et la gestion des cotisations,
l’organisation et le fonctionnement des caisses. Elles ont comporté
l’examen des comptes et de la gestion des principaux organismes
(CNAMTS, INRS, caisse régionale d’assurance maladie d’Ile-de-France -
CRAMIF) et des enquêtes sur place dans divers organismes3. Elles se
sont appuyées sur les observations formulées par les comités régionaux
d’examen des comptes des organismes de sécurité sociale (COREC) sur
des échantillons importants de caisses régionales d’assurance maladie

2 Dans la période récente, l’INRS a fait l’objet d’un rapport de l’IGAS en 2000 et un
rapport sur l’indemnisation a été établi en 2001 par M. MASSE à la demande de la
ministre de l’emploi et de la solidarité. Un rapport, notamment sur les conditions
d’indemnisation, avait été établi en 1991 par un groupe de travail créé par le ministre
chargé de la sécurité sociale et présidé par M. DORION.
3 Caisse centrale de MSA, CRAM de Rennes et de Limoges, CPAM du Morbihan et
de Limoges.
10 COUR DES COMPTES

(CRAM), de caisses primaires d’assurance maladie (CPAM) et de caisses
de mutualité sociale agricole (CMSA)4.
S’agissant d’un sujet dont les aspects techniques sont importants,
le présent rapport comprend d’abord un chapitre préliminaire résumant
l’organisation générale du dispositif de prévention et de réparation des
accidents du travail et des maladies professionnelles. Il part ensuite de
l’analyse des conditions concrètes de fonctionnement du système, pour
aller progressivement vers une appréciation plus globale de ses bases et
de son organisation générale et une évaluation des actions menées en ce
domaine. Il examine ainsi successivement l’évolution des risques
professionnels et les limites dans leur connaissance (chapitre I), la
contribution des régimes de sécurité sociale à la prévention (chapitre II),
la réparation des préjudices subis (chapitre III), la gestion de la branche
(chapitre IV), enfin l’organisation générale de l’action contre les risques
(chapitre V).

4 Au total 46 caisses, dont 8 CRAM (Clermont-Ferrand, Dijon, Orléans, Toulouse,
Lille, Rouen, Nantes, Marseille), 18 CPAM (Strasbourg, Mont-de-Marsan, Le Puy,
Mâcon, Rennes, Tours, Reims, Montbéliard, Nanterre, Montpellier, Nancy,
Montauban, Lille, Angers, Amiens, Poitiers, Nice, Valence), 20 CMSA (Albi,
Amiens, Angers, Blois, Bordeaux, Chambéry, Dijon, Lille, Le Puy, Lons-le-Saunier,
Nancy, Nîmes, Paris, Poitiers, Rouen, Saint-Brieuc, Saint-Lô, Strasbourg, Troyes,
Tulle).