La extensión del ámbito de aplicación de la legislación laboral a la economía informal

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Oficina Internacional del Trabajo Fax : [phone]
4, route des Morillons E-mail: [email protected]
CH -1211 Ginebra 22 www.ilo.org/normes
Suiza Compendio de comentarios
de los órganos de control de la OIT
relativos a la economía informal
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LA EXTENSIÓN DEL
ÁMBITO DE APLICACIÓN
DE LA LEGISLACIÓN LABORAL
A LA ECONOMÍA INFORMAL
Compendio de comentarios
de los órganos de control de la OIT relativos
a la economía informal
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Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2010
Primera edición 2010
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La extensión del ámbito de aplicación de la legislación laboral a la economía informal. Com-
pendio de comentarios de los órganos de control de la OIT relativos a la economía, Ginebra,
Oficina Internacional del Trabajo, 2010. 1 v.
ISBN: 978-92-2-322980-1 (impresión)
ISBN: 978-92-2-322981-8 (web pdf)
economía informal / Convenio de la OIT / Recomendación de la OIT / comentario / aplicación /
mecanismo de control / países en desarrollo
03.01.5
Publicado también en francés: Etendre le champ d’application des lois du travail à l’économie
informelle. Recueil de commentaires des organes de contrôle de l’OIT relatif à l’économie infor-
melle (ISBN 978-92-2-222980-2 ), Ginebra, 2010 y en inglés: Extending the scope of application
of labour laws to the informal economy. Digest of comments of the ILO’s supervisory bodies
related to the informal economy (ISBN 978-92-2-122980-3), Ginebra, 2010.
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Impreso por la Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra
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3
Índice
Prefacio ............................................................................................................. 5
Introducción ......................................................................................................... 9
Parte I – Comentarios de los órganos de control de la OIT relacionados
con la economía informal .................................................................................... 11
I. Observaciones y solicitudes directas de la CEACR relativas
a la economía informal. .................................................................................. 13
A. Observaciones y solicitudes directas relacionadas
con los Convenios fundamentales. ............................................................ 14
1. Libertad sindical y negociación colectiva ............................................. 14
2. Trabajo Infantil ..................................................................................... 16
3. Igualdad de oportunidades y de trato ................................................. 31
B. Observaciones y solicitudes directas relacionadas
con los Convenios Prioritarios ................................................................... 33
C. Observaciones y solicitudes directas relacionadas
con los Convenios Técnicos ....................................................................... 38
II. Casos de la Comisión de Aplicación de Normas
de la Conferencia relacionados con la economía informal ............................. 42
III. Casos del Comité de Libertad Sindical relacionados
con la economía informal ............................................................................... 59
IV. Observaciones relativas a la economía informal formuladas
por la CEACR en sus diversos Estudios Generales ........................................... 63
1. Libertad sindical y negociación colectiva ............................................. 64
2. Política del empleo .............................................................................. 64
3. Inspección del trabajo ........................................................................ 74
4. Administración del trabajo ................................................................. 75
5. Seguridad y salud en el trabajo ........................................................... 77
6. Orientación y formación profesionales ............................................... 79
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4 La extensión del ámbito de aplicación de la legislación laboral a la economía informal
Parte II – Lista de Convenios y Recomendaciones pertinentes
en materia de economía informal ....................................................................... 83
I. Por Convenios ................................................................................................. 84
A. Convenios Fundamentales ........................................................................ 84
B. Convenios Prioritarios ............................................................................... 86
C. Otros Convenios pertinentes..................................................................... 88
1. Convenios que contienen disposiciones explícitamente
relacionadas con la economía informal ............................................... 88
2. Convenios que contienen disposiciones implícitamente
vinculadas con la economía informal ................................................. 90
3. Convenios relativos a los trabajadores presentes
en la economía informal ...................................................................... 96
II. Por Recomendaciones .................................................................................... 101
A. Recomendaciones que contienen disposiciones explícitamente
relacionadas con la economía informal .................................................... 101
B. Recomendaciones que contienen disposiciones implícitamente
relacionadas con la economía informal .................................................... 108
C. Recomendaciones relativas a los trabajadores presentes
en la economía informal ........................................................................... 110
Conclusiones ........................................................................................................ 115
Bibliografía Seleccionada ..................................................................................... 117
Anexo (Selección de leyes y reglamentos nacionales pertinentes
en materia de economía informal) ....................................................................... 119
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5
Prefacio
A
ctualmente, en el mundo, la economía informal representa 52,2 por ciento del
empleo total en América Latina, 78,2 por ciento en Asia y 55,7 por ciento en
África.1 La economía informal absorbe a trabajadores que, de otro modo, no
tendrían trabajo ni ingresos, sobre todo en los países en desarrollo, que cuentan con
una importante fuerza laboral en rápida expansión, por ejemplo en los países en que
se ha despedido a trabajadores como consecuencia de la aplicación de programas
de ajuste estructural. La mayoría de las personas no se incorporan a la economía
informal por elección, sino por la necesidad de sobrevivir. Cuando se dan sobre todo
altas tasas de desempleo, subempleo y pobreza, la economía informal tiene un im-
portante potencial para crear trabajo y generar ingresos porque es relativamente
fácil acceder a ella y los niveles de exigencia en materia de educación, calificaciones,
tecnología y capital son muy bajos, si bien los empleos creados de este modo a me-
nudo no reúnen los criterios del trabajo decente. Los trabajadores en la economía
informal tienen bajos ingresos, mínima seguridad del trabajo, carecen de protección
social y tienen escasas posibilidades de acceso a la educación y la formación oficiales.
En muchos países, tanto en desarrollo como industrializados, los cambios en la or-
ganización del trabajo están vinculados al crecimiento de la economía informal. Los
trabajadores y las unidades económicas intervienen cada vez más en sistemas de
trabajo flexibles, incluida la contratación externa y la subcontratación, y algunos se
encuentran en la periferia del núcleo empresarial o al final de la cadena de produc-
ción y tienen déficit de trabajo decente.
Los déficit de trabajo decente son más acusados en la economía informal. Desde el
punto de vista de los trabajadores no protegidos, los aspectos negativos del trabajo
de la economía informal superan con creces los aspectos positivos. Los trabajadores
de la economía informal no están reconocidos, registrados, reglamentados o prote-
gidos en virtud de la legislación laboral y la protección social. Por consiguiente, no
pueden disfrutar de sus derechos fundamentales en el trabajo, ejercerlos o defen-
derlos. Como generalmente no están organizados, la representación colectiva ante
los empleadores o las autoridades públicas es insuficiente o inexistente. A menudo,
el trabajo de la economía informal se caracteriza por lugares de trabajo pequeños o
no definidos, condiciones de trabajo inseguras e insalubres, bajos niveles de compe-
tencias y productividad, ingresos bajos o irregulares, largas jornadas laborales y por
falta de acceso a la información, los mercados, los recursos financieros, la formación
y la tecnología. Puede decirse que los trabajadores de la economía informal se carac-
terizan por diferentes niveles de dependencia y vulnerabilidad.
1 Véase Globalization and informal jobs in developing countries, A joint study of the International Labour
Office and the Secretariat of the World Trade Organization, Ginebra, 2009, pág. 27.
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6 La extensión del ámbito de aplicación de la legislación laboral a la economía informal
Debe destacarse que la informalidad es, ante todo, una cuestión de gobernanza. Mu-
chas veces, el crecimiento de la economía informal puede deberse a políticas sociales
inadecuadas, ineficaces, encubiertas o mal aplicadas, a menudo desarrolladas sin
consultas tripartitas, así como a la falta de buena gobernanza para la aplicación co-
rrecta y eficaz de las políticas y leyes.
Indudablemente, sólo en el nivel nacional es posible diseñar respuestas a la inciden-
cia y crecimiento de la economía informal a medida y efectivas, con la total partici-
pación de los interlocutores sociales y prestando especial atención a los grupos vul-
nerables, tales como mujeres, niños, trabajadores migrantes, poblaciones indígenas,
trabajadores rurales, trabajadores domésticos, etc. Las normas internacionales del
trabajo podrían constituir la guía que oriente tales respuestas y combinación de po-
líticas adecuadas. Tal guía pondría énfasis en reforzar la aplicación de los ocho Con-
venios fundamentales que contienen los derechos básicos habilitantes, instrumen-
tales para la eliminación progresiva de la economía informal y la pobreza. Se basaría
también en los cuatro convenios prioritarios – o instrumentos de gobernanza – que
sirven para promover políticas activas de mercado laboral, garantizar la implemen-
tación apropiada de la ley y la supervisión de las autoridades públicas e incentivar la
búsqueda común de soluciones a través del diálogo tripartito. La aplicación efectiva
de estos doce instrumentos en el nivel nacional constituye, en sí y por sí misma, el
trabajo preliminar para una salida progresiva de la economía informal. Tal como el
Director General de la OIT declarara ya en su Memoria ante la Conferencia Interna-
cional del Trabajo, «para la aplicación progresiva de las normas laborales no hay que
esperar en todos los casos a que el sector no estructurado empiece a ‘ponerse a la
altura’ del sector moderno. Ciertas normas básicas son tan fundamentales que no se
debe tolerar el que no se respeten».2 La Declaración relativa a los Principios y Dere-
chos Fundamentales en el Trabajo de 1998 confirmó que las mismas comprendían
los siguientes aspectos: libertad sindical y reconocimiento efectivo del derecho a la
negociación colectiva, eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obliga-
torio, abolición efectiva del trabajo infantil y eliminación de la discriminación con
respecto al empleo y la ocupación.
Además de estos instrumentos básicos, algunas normas adicionales son especial-
mente pertinentes para la economía informal. Varias de ellas contienen herramien-
tas políticas esenciales para abordar la cuestión de la economía informal, otras in-
cluyen explícitamente dentro de su ámbito de aplicación a trabajadores en dicha
economía, mientras que algunas están íntimamente relacionadas con la situación de
los trabajadores en el sector no estructurado. Naturalmente, las mismas se super-
ponen con instrumentos que son parte integrante del proceso de recuperación de la
crisis financiera y económica.
Este compendio, que está basado en la riqueza de los comentarios formulados por
los órganos de control de la aplicación de los instrumentos de la OIT en la economía
informal, debe ser considerado un primer paso en el intento de evaluar el alcance
de la implementación de las leyes, reglamentos y prácticas nacionales, con el fin de
2 El dilema del sector no estructurado, Memoria del Director General, Conferencia
Internacional del Trabajo, 78.ª reunión, 1991, pág. 43.
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Prefacio 7
identificar los obstáculos para la aplicación de las normas internacionales del tra-
bajo pertinentes a los trabajadores en dicho sector y la manera en que los mismos
pueden ser abordados. El mismo ha sido elaborado por el Departamento de Normas
Internacionales del Trabajo y desearía agradecer al Sr. Eric Gravel y al Sr. Yann Tanguy
por su contribución a este compendio. Es nuestro deseo que sirva de herramienta
útil en la presentación de propuestas que asistan a los mandantes tripartitos en el
desarrollo de leyes, políticas e instituciones en el nivel nacional, con el fin de ampliar
la protección de los trabajadores en la economía informal y de facilitar la transición
hacia la economía formal.
Cleopatra Doumbia-Henry
Directora, Departamento de Normas Internacionales del Trabajo
OIT, Ginebra
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9
Introducción
L
a creencia en que los trabajadores de la economía informal están fuera del al-
cance de aplicación de las normas internacionales del trabajo es un error con-
ceptual común. En efecto, la mayor parte de dichas normas son aplicables a los
trabajadores de la economía informal. Las conclusiones adoptadas por la Conferen-
cia Internacional del Trabajo en 2002 sobre el trabajo decente y la economía informal
reflejaron el compromiso de la OIT y sus mandantes de hacer del trabajo decente una
realidad para todos los trabajadores y empleadores. Dichas conclusiones establecie-
ron que «la promoción del trabajo decente para todos los trabajadores, mujeres y
hombres, con independencia de dónde trabajen, requiere una estrategia general:
hacer realidad los principios y derechos fundamentales en el trabajo, crear mayores
y mejores oportunidades de empleo e ingresos, ampliar la protección social y fomen-
tar el diálogo social. Estas dimensiones del trabajo decente se refuerzan entre sí y
constituyen una estrategia integrada de lucha contra la pobreza.»3
El presente compendio está destinado a convertirse en una herramienta que refleje
el hecho de que mientras hay un amplio consenso en cuanto a que los derechos
contemplados por los ocho Convenios representan la base social mínima que de-
bería aplicarse a todos los trabajadores, sin importar su situación de trabajo en la
economía formal y/o informal, otras normas relativas, por ejemplo, a política del
empleo, protección de la seguridad social, seguridad y salud en el trabajo, protección
de los salarios, orientación y formación profesionales, inspección del trabajo o admi-
nistración del trabajo son también pertinentes para las personas que trabajan en la
economía informal. Esta recopilación de comentarios formulados por varios órganos
del sistema de control de la OIT, particularmente, la Comisión de Expertos en Apli-
cación de Convenios y Recomendaciones (a través de sus observaciones regulares y
solicitudes directas a los Gobiernos, así como mediante sus Estudios Generales), la
Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia y el Comité de Libertad Sindical,
no es en modo alguno una enumeración exhaustiva de la manera en que los órganos
de control han tomado en cuenta o reflejado las realidades de los trabajadores en la
economía informal a través de sus comentarios respectivos. Ofrece sólo una visión
general de la parte más importante de tales comentarios. Asimismo, debe destacarse
que la referencia a los trabajadores en la economía informal por parte de los órganos
de control de la OIT traduce una nueva evolución en la forma en que esta cuestión
ha sido tratada por el sistema de control en años recientes. Todas las observaciones
que aparecen en este compendio han sido tomadas de informes oficiales publicados
cada año por dichos órganos.
3 Véase Conclusiones sobre el trabajo decente y la economía informal, Conferencia Internacional del
Trabajo, 90.ª reunión, 2002, Actas, vol. II, pág. 25/61, párr. 2.
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