la descentralización de la gestión pública en el marco de la teoría de la justicia

242 Pages·2004·0.87 MB·Spanish

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y
EMPRESARIALES

Departamento de Economía Aplicada III

LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA
EN EL MARCO DE LA TEORÍA DE LA JUSTICIA

MEMORIA PRESENTADA PARA OPTAR AL GRADO DE
DOCTOR POR

José Manuel Román Núñez

Bajo la dirección del Doctor:

Andrés Fernández Díaz

Madrid, 2002

ISBN: 84-669-2274-1
NOTA PREVIA

La tarea y el papel a desarrollar por un Director de Tesis puede modularse dentro
de un campo de variabilidad verdaderamente amplio, dependiendo de la disponibilidad
de tiempo, por una parte, y del interés y atractivo por el tema elegido, por otra. Del
primero el profesor Andrés Fernández Díaz anda realmente escaso debido a sus muchas
ocupaciones, pero esa carencia se ha visto sobradamente compensada por el entusiasmo
desplegado en torno a esta Tesis yendo, con toda seguridad, mucho más allá de lo que
viene siendo la atención y dedicación media o habitual. Pero no solamente no ha
escatimado esfuerzo en ofrecerme múltiples indicaciones, consejos, sugerencias y
supervisiones, sino que ha mostrado una valiosísima ayuda al proporcionarme
abundante material bibliográfico, hasta el punto de tener el gesto generoso de darme
acceso a alguna de sus obras en preparación relacionadas con la materia, en especial a
su “Teoría de la Justicia: una reconsideración “, repetidamente citada a lo largo de estas
páginas. Nunca se lo agradeceré bastante.

Al maestro, por su ejemplo, y a mi familia, por su paciencia, va dedicado este
trabajo ilusionado, con el compromiso de convertirlo en el inicio de un proyecto
intelectual y académico más amplio, duradero y ambicioso.

Universidad Complutense
Madrid, enero de 2003
Índice completo

ÍNDICE

0. Introducción. ………………………………………………………… 3

I. La Teoría de la Justicia como marco de referencia: una síntesis….19

I.1. La evolución de la teoría de la justicia a lo largo del tiempo ……19

I 2. La Teoría de la justicia en el mudo antiguo……………………….20

I.3. El periodo escolástico……………………………………………. 22

I.4. Del renacimiento a la ilustración………………………………….24

I.5. El idealismo alemán: Kant y Hegel……………………………….27

I.6. La concepción moderna de la justicia……………………………. 29

Bibliografía…………………………………………………………… 42

II. La estructura territorial de las administraciones públicas………...45

II.1. La descentralización de la Unión Europea………………………..46

II.2. La distribución de la gestión pública en un sistema
descentralizado…………………………………………………………51

II.3. Nuevas tendencias en los gobiernos locales………………………57

Bibliografía……………………………………………………………..60

III. El Estado Federal como modelo específico:…………………………62

III.1. Definición y naturaleza…………………………………………...63

III.2. Mecanismos de funcionamiento, sus ventajas y sus
inconvenientes………………………………………………………….66

III.3. La distribución del gasto público y de los impuestos en el
federalismo fiscal: el caso de los Estados Unidos……………………...72

III.4. Algunas consideraciones complementarias……………………...75

Bibliografía……………………………………………………………..81
Índice completo

IV. Economía del Bienestar y organización territorial de la
Administración Pública. ……………………………………………...84

IV.1. Introducción a la Economía del Bienestar………………………..84

IV.2. Eficiencia y fallos del mercado…………………………………...91

IV.3. Eficiencia y fallos de la intervención pública…………………….95

IV.4. Conclusiones provisionales según el tipo de organización
territorial………………………………………………………………...97

Bibliografía……………………………………………………………101

V. Eficiencia y equidad………………………….....................................105

V.1. Las bases de un test fundamental...................................................105

V.2. Eficiencia, equidad y descentralización: una primera valoración..116

Bibliografía............................................................................................128

VI. La experiencia española......................................................................131

VI.1. El Estado de la Autonomías.........................................................132

VI.2. La estructura del nuevo sistema de financiación autonómica......135

VI.3. El Pacto Local: La segunda descentralización.............................140

VI.4. Posibilidades del modelo considerado en su conjunto.................147

Apéndice A: Anteproyecto de ley para el desarrollo del Pacto Local.. 156

Apéndice B: Informe de la Comisión para el estudio y propuesta y
medidas para la reforma de la financiación delas Haciendas Locales...166

Bibliografía............................................................................................190
Índice completo

VII. Descentralización de la gestión pública y Teoría de la Justicia. Un
balance de las diversas opciones........................................................193

VII.1 Justicia como equidad.................................................................196

VII.2. Descentralización y utilitarismo.................................................198

VII.3. Descentralización y contractualismo.........................................200

III.4. Descentralización, equidad y eficiencia......................................203

III.5. Hacia una gestión óptima: la territorialidad como restricción....205

Bibliografía...........................................................................................210

VIII. Conclusiones.......................................................................................213

IX. Bibliografía general...........................................................................225

* * * *
INTRODUCCIÓN
Introducción
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INTRODUCCIÓN

Entre las exigencias mínimas, razonables y comprensibles que surgen ante quien
acomete la tarea investigadora de elaborar y preantar una tesis doctoral como pieza
insustituible en la culminación de una carrera universitaria y de un ilusionado esfuerzo
académico destacaríamos, al menos, las tres siguientes:

a) Alcanzar las cotas de calidad y rigor que en ningún caso pueden faltar o
mermarse en este tipo de empeño.

b) Acertar en la elección de un tema que pueda presentar niveles elevados
de interés y de actualidad y que permita contribuir a la solución de
problemas en torno a ello planteados, sin renunciar a la posibilidad de
profundizar o llevar a cabo alguna incursión esclarecedora entre los
muchos recovecos que toda teoría – siempre inacabadas y asintóticas, en
expresión del profesor Fernández Díaz – pone a nuestra disposición a
manera de oportunidad y reto permanente.

c) Paliar o atender, aunque sea tan sólo parcialmente o como mero intento,
nuestra insatisfacción intelectual.

La primera de estas exigencias es, sin duda, la más importante e insoslayable y con
ella seremos extremadamente respetuoso y severo en la confianza de un veredicto favorable
por parte de quienes en última instancia poseen la capacidad y la facultad de emitir un
juicio o evaluación sobre el contenido de esta investigación. Resulta, en definitiva,
demasiado evidente como para continuar insistiendo en ello.

En cuanto a la segunda de las exigencias es preciso reconocer que constituye una
excelente oportunidad para verificar el grado de oportunidad, acierto e interés de la decisión
tomada respecto al tema elegido como objeto de estudio y análisis.

3
Introducción
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Pero todo ello, por supuesto, evitando a toda costa que la actualidad de la materia
escogida y el interés político y social que pueda suscitar redunde en pérdida o falta de rigor
y altura científicos. Sinceramente creemos que este peligro queda conjurado en el caso que
nos ocupa, toda vez que en la temática que vamos a abordar se dan cita cuestiones
fundamentales de teoría política y filosofía moral, de teoría y filosofía del derecho, y de
política económica y bienestar, en el campo específico de la ciencia Económica, sin olvidar,
incluso, los propios fundamentos de la microeconomía subyacentes o presentes en todo
análisis o planteamiento de política económica.

Y es precisamente esta configuración multi o pluridisciplinar la que nos acerca al
logro o respeto de nuestra tercera exigencia que, como hemos apuntado, no es otra que la de
intentar alimentar o satisfacer nuestras apetencias intelectuales.

En ningún caso esta visión multiforme nos debe de conducir a una concepción
fragmentada, aditiva, de aluvión, respecto a la materia objeto de análisis. Muy al contrario,
nuestro enfoque será eminentemente integrador, asumiendo la “complejidad inevitable” de
toda la fenomenología económica y evitando caer en la comodidad complaciente, pero
frustrante, del determinismo reduccionista. (1)

Nuestro punto de partida y marco de referencia insoslayable lo constituye el campo
de la Teoría de la Justicia, especialmente revitalizado desde la obra seminal de John Rawls,
A Theory of Justice, publicada en 1971 y que en la actualidad viene desencadenando una
nutrida e interesante literatura sobre teoría política pero en la que, a la vez, se produce un
encuentro nuevo y enriquecedor entre la Economía y el Derecho como disciplinas
científicas o ámbitos del saber.

No es fácil, desde luego, ofrecer una panorámica de esa Teoría de la Justicia, por
somera que fuese, a manera de introducción de nuestro análisis, pero resulta imprescindible
si queremos, al menos, comprender y valorar los conceptos y las ideas fundamentales que
sostendrán e inspirarán el desarrollo de nuestro trabajo.

(1) FERNÁNDEZ DÍAZ, Andrés (1994): pp. 101-111

4
Introducción
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Por otra parte cae fuera de los propósitos y objetivos de esta tesis detenerse en un estudio
profundo y detallado de la “justicia”, de su historia y evolución, de sus definiciones e
interpretaciones, así como de su tipología o clasificación.(2) En realidad tan solo
pretendemos resaltar lo esencial en torno a la idea de justicia y de equidad tal como lo
vieron numerosos autores, filósofos y juristas, desde Hesiodo hasta Rawls y Dworkin,
pasando por los grandes maestros griegos y romanos, por la escolástica, por los que
suscribieron el idealismo racionalista o el empirismo sensualista, junto a la obra de
pensadores escoceses y filósofos de la Ilustración, continuada o culminada por el idealismo
alemán de Kant y Hegel, especialmente.

Como resultado de las diversas visiones e interpretaciones de la justicia a lo largo
del tiempo, han surgido o se han ido configurando distintas corrientes en el marco de la
filosofía moral y de la teoría política. Siguiendo al profesor Fernández Díaz, entre dichas
corrientes caben recordar las siguientes: el comunitarismo, el contractualismo, el
intuicionismo, el utilitarismo, y el libertarismo, enunciadas en el sentido ideológico de
izquierda a derecha.(3) Entre ellas, sin duda alguna, y tendremos ocasión de comprobarlo
más adelante, destacan claramente el utilitarismo y el contractualismo como enfoques o
alternativas a tener en cuenta y que inspirarán y condicionarán en mayor o menor medida
nuestro análisis.

Pues bien, tomando todo ello como referencia, coordenadas, o punto de partida,
vamos a abordar como tema central de nuestro análisis el problema actual, candente,
complejo y multiforme de la descentralización de la gestión pública, con todas sus ventajas
e inconvenientes, tan ligado al reto de hacer compatible la eficiencia con la equidad, y con
tantos reflejos y consecuencias en el plano estrictamente político y, por supuesto, en el
social.

Tras una brevísimo introducción, ya apuntada, a la Teoría de la Justicia nos
detendremos, en sendos capítulos, en la organización territorial de la gestión pública, con
una mayor profundización en el Federalismo, forma o modelo que tiene muchas lecturas y
distintas concepciones y conformaciones.

(2) Un trabajo casi exhaustivo y reciente sobre la materia podemos encontrarlo en FERNÁNDEZ DÍAZ,
Andrés (2001): pp. 9-58.
(3) FERNÁNDEZ DÍAZ, Andrés (2001): pp. 51.

5
Introducción
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En un momento en el que se está hablando y dando pasos respecto a la
configuración de una Constitución para la Unión Europea, y en el que se vive una situación
tensa en nuestro propio país como consecuencia de pretensiones de modificación unilateral
de la Constitución Española por parte de una de las comunidades Autónomas, el tema del
federalismo adquiere una dimensión e importancia muy especiales que exigen un análisis
serio y riguroso.

Pero en el contenido de dicho análisis no nos toparemos exclusivamente con el
plano político, con ser este muy importante, sino que tendremos que entrar de manera
preferente en los temas y aspectos económicos, sin perder nunca de vista la necesidad de
armonizar la eficiencia con la equidad en cualquier planteamiento o propuesta que
hagamos.

Dada la importancia de estos dos conceptos en el marco de la micro-
macroeconomía, dedicamos una atención especial a los mismos en un capítulo monográfico
– el V -, en el que se abordan ambas referencias o exigencias en relación con el problema
principal, que nos ocupa, de la descentralización de la gestión pública.

Previamente, y esto hay que ponerlo de manifiesto, se hace una incursión en el
capítulo tan específico y primordial de la Economía del Bienestar, con la obligada
referencia a la eficiencia y fallos de mercado, así como a la eficiencia y fallos de la
intervención pública, llegando a unas primeras conclusiones relativas a las interrelaciones
entre la Economía del Bienestar y la organización territorial de la Administración Pública y
su gestión.

Un capítulo central de nuestro trabajo lo constituye, sin duda alguna, el relativo a la
experiencia española, pues se trata de un modelo muy peculiar y susceptible aún de ser
ultimado. Como dice Barendt “… the spanish Constitution o 1978 is particulary hard to
characterize. The regions enjoy wide legislative and administrative authority, though some
areas of competence are reserved by the constitution to the Centre”.(4)

(4) BARENDT, Eric (1998): pp. 59 (citado por FERNÁNDEZ DÍAZ, Andrés (2003): cap. VII, en
prensa).

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