Kriminalität und Sicherheitspolitik: Analysen aus London, Paris, Berlin und New York

134 Pages·2003·3.433 MB·German

by  Sylke Nissen (auth.), Sylke Nissen (eds.)

Kriminalität und Sicherheitspolitik
Sylke Nissen (Hrsg.)
Kriminalität und
Sicherheitspolitik
Analysen aus London, Paris,
Berlin und New York
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2003
Die Beiträge von Janet Poster, Sophie Body-Gendrot und Peter Marcuse
wurden von Sylke Nissen aus dem Englischen ins Deutsche übertragen.
Gedruckt auf säurefreiem und alterungsbeständigem Papier.
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
Ein Tite1datensatz für die Publikation ist bei
Der Deutschen Bibliothek erhältlich
ISBN 978-3-8100-3960-6 ISBN 978-3-663-10561-9 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-10561-9
© 2003 Springer Fachmedien Wiesbaden
Ursprünglich erschienen bei Verlag Leske + Budrich, Opladen 2003
Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung
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Satz: Springer Fachrnedien Wiesbaden GmbH
Inhalt
Sylke Nissen
Sicherheitspolitik auf lokaler Ebene. Zur Einleitung .. ... ... ... ......... ... ........ 7
Janet Foster
Kriminalität und Strafverfolgung in London.
Zur Interdependenz von öffentlichem Klima, Medien und Politik .......... 13
Sophie Body-Gendrot
Von sozialer Prävention zu kompromissloser Strafanwendung:
Paris und seine Peripherie ............ ........ ... ........ .............. ............. ..... .... ..... 43
Volker Eick
"Und das ist auch gut so ... "
Polizieren im Berlin des 21. Jahrhunderts 67
Peter Marcuse
Die Manipulation der Kriminalitätsangst.
Anti-Terrorismus als Verlagerung der Unsicherheit nach dem
11. September ........................ ... ........ ... ....... ........ ......... ... ................ .... ..... 89
Sylke Nissen
Vom Nutzen des Kriminalitätsschadens oder:
Verbrechen zahlt sich aus ........................................................................ 103
Literatur ................................................................................................... 127
Autorinnen und Autoren .......................................................................... 137
Sylke Nissen
Sicherheitspolitik auf lokaler Ebene. Zur Einleitung
Großstadtforschung hat eine lange Tradition und beschäftigt sich immer wieder
mit den Spezifika, die das Zusammenleben von vielen Menschen auf engem
Raum hervorbringt. Die Heterogenität von Menschen und Lebensstilen, ideel
ler und materieller Reichtum, kulturelle Vielfalt und ökonomisches Potential
von Metropolen gelten als Ausweis ihrer Attraktivität. Diese Eigenschaften
machen sie jedoch nicht nur für viele Bürger zum lebenswerten Wohnort und
für Besucher interessant, sondern auch zum Ort von Handlungen am Rande der
Legalität. Durch ihre Anonymität sind Großstädte Anziehungspunkte für ge
sellschaftliche Randgruppen, für Immigranten, sozial Schwache, illegale Exi
stenzen und Kriminelle. Armut, Kriminalität und Illegalität verstärken die oh
nehin vorhandenen Tendenzen zur Polarisierung in den Städten und rufen Be
darf an öffentlich wie privat hergestellter Sicherheit hervor.
Die Möglichkeiten der Städte, auf soziale Probleme und Kriminalität zu
reagieren, sind strukturell vielfältig, faktisch zeigen die in diesem Band ver
sammelten Analysen aus New York und London, Paris und Berlin, dass die
Wahl der Mittel immer deutlicher zugunsten einer verschärften Sicherheits
politik ausfällt. Die Frage, ob und wie eine Kombination von kriminalitäts
und sozialpolitischen Konzepten in den Städten politisch gestaltet werden
könnte, stellt sich angesichts der Dominanz der Kriminalitätsbekämpfung
kaum noch. Die vorliegenden Beiträge verbindet daher die Beobachtung,
dass die Relevanz von Kriminalität in Städten erheblich zugenommen hat und
Kriminalitätsbekämpfung als lokalpolitische Aufgabe seit einiger Zeit einen
anderen Charakter erhält. An den politischen Deutungen von Kriminalität
läßt sich ein Wechsel von der Ursachenforschung und -bekämpfung zur Im
plementation von Präventions- und Kontrollmaßnahmen feststellen. Die
Analysen aus den vier Städten machen deutlich, wie unterschiedliche Groß
städte mit unterschiedlichen politisch-administrativen Strukturen und unter
schiedlichen politischen Hintergründen gleichwohl auf ein gemeinsames Ziel
zu steuern, nämlich auf die Etablierung einer effizienten Polizeipolitik im lo
kalen Rahmen, mit der das Kriminalitätsproblem erfolgreich bearbeitet und
der Erfolg den politischen Akteuren zu geschrieben werden kann.
8 Sylke Nissen
In allen vier Großstädten, die in diesem Band untersucht werden, haben
vor nicht all zu langer Zeit politische Zäsuren statt gefunden. In London be
endete die Wahl des Bürgermeisters Ken Livingstone im Jahr 2000 ein
14jähriges Vakuum, in Paris wurde im Frühjahr 2001 mit Bertrand Delanoe
zum ersten Mal ein Sozialist ins Bürgermeisteramt gewählt. In New York
City ging 2001 mit der Wahl Michael Bloombergs die Ära Giuliani zu Ende
und im selben Jahr löste der Sozialdemokrat Klaus Wowereit Eberhard Diep
gen als Regierender Bürgermeister in Berlin ab, der abgesehen von einer kur
zen Unterbrechung zwischen 1989 und 1991 seit 1984 dieses Amt inne ge
habt hatte. Angesichts der politischen Einschnitte und der damit verbundenen
Neuorientierung oder -akzentuierung kommunaler Strategien ist die Untersu
chung der lokalpolitischen Bedeutung von Kriminalität und Kriminalitätsbe
kämpfung gerade in diesen Städten besonders lohnenswert.
Die ersten beiden Analysen aus London und Paris betonen die starke Be
deutung der jeweiligen Zentralregierung für die kommunale Ebene. Die sicher
heitspolitische Handlungsfähigkeit der lokalen politischen und Polizeiadmi
nistrationen wird in diesen beiden Städten erheblich durch externe Faktoren
eingeschränkt. In London ist der Einfluss der Regierung auch noch nach der
Wahl von Bürgermeister Livingstone und seinem Stadtrat wirksam, wie Janet
Foster zu Beginn ihres Beitrages in der Auseinandersetzung mit den neuen 10-
kalpolitischen Strukturen der britischen Hauptstadt zeigt. Die Neuordnung der
Londoner Administration hat nicht verhindern können, dass die sicherheitspo
litische Verantwortung des Londoner Bürgermeisters mit den Interessen der
Polizeileitung und des Innenministeriums in Konflikt gerät.
Foster untersucht politische Strategien, Polizeiarbeit und die Politik der
Kriminalitätsbekämpfung in London. Dabei geht sie den Gefahren eines
Kampfes gegen das Verbrechen nach, der ohne tiefgründiges Verständnis
von dessen Komplexität geführt wird und der auch die Implikationen von
Gewalt- und Kriminalitätsdarstellungen in den Medien vernachlässigt, die
doch als ein vitaler Auslöser des politischen Kriminalitätsdiskurses anzuse
hen sind. Wie in vielen anderen europäischen Städten ist Kriminalität in
zwischen auch in London ein äußerst profiliertes Thema und wie anderswo
können es sich Politiker zur Zeit nicht erlauben, Nachsicht bei der Bekämp
fung von Kriminalität zu zeigen. Die New Labour-Regierung hat mit dem
Hinweis to be tough on crime Polizei und andere Behörden zu erhöhten
Anstrengungen zur Kriminalitätssenkung angetrieben. Die zahllosen Video
Überwachungskameras, die Einwohner und Touristen in London an U
Bahn-Eingängen, an Busspuren und Ampeln, an Regierungsgebäuden,
Konsulaten, Banken, Firmenvertretungen und auch an Pubs bei Schritt und
Tritt verfolgen, sind bizarrer Ausdruck der überzogenen, aber auch ge
schürten Sicherheitsobsession. Allerdings, so Foster, beruht der beobacht
bare Politikwandel häufig auf irrigen Basisannahmen und wird von kurzfri
stigen und stark vereinfachenden Vorstellungen über die Dynamik der
Kriminalitätsprävention beeinflußt.
Einleitung 9
Der Beitrag von Foster bezieht sich empirisch auf zwei Fallstudien: Zum
einen richtet sich ihr Interesse auf einen Untersuchungsausschuß, der sich mit
dem Tod eines farbigen Jugendlichen in London und dem Polizeiverhalten im
Anschluss an diesen Vorfall beschäftigt. Zum anderen beschäftigt sie sich am
Beispiel von Straßenkriminalität mit "Moralpaniken", die medial verstärkt und
politisch instrumentalisiert werden. Für London folgt aus Fosters Analyse, dass
bislang weder die Schaffung neuer administrativer Strukturen noch die Inaugu
ration eines Bürgermeisters großen Einfluß auf Kriminalität und policing in der
britischen Hauptstadt gehabt haben. Öffentliche Sicherheit bleibt fest in der
Hand der Polizei und der britischen Regierung, die in ihrer tough on crime
Rhetorik von Teilen der Medien unterstützt wird. Aus den Fallstudien werden
zudem die Politisierung von Kriminalität und der daraus resultierende Wandel
in der Sicherheitspolitik deutlich, der sich in einem nachlassenden Interesse an
der Erforschung und Bekämpfung der Ursachen von Kriminalität und in der
Zunahme harter Maßnahmen zur Kriminalitätsprävention manifestiert.
Diese Tendenz stellt auch Sophie Body-Gendrot im zweiten Kapitel für
Paris fest. Sie skizziert die französische Hauptstadt zunächst als "sanfte" glo
bal city und wählt dieses Bild als Hintergrund für ihre Diskussion der Ent
wicklung und Spezifika von Kriminalität, Sicherheitspolitik und Sicherheits
gefühl in Paris.
Die Popularität von Prävention als nationaler Strategie zur Verhinderung
und Bekämpfung von Kriminalität war auf einem Höhepunkt angelangt, als
die französische Linke in den 1980er Jahren die Regierung übernahm. Ende
der 80er Jahre lösten sich diese Handlungskonzepte jedoch in allgemeiner
politique de la ville auf und die Prioritäten der Stadtpolitik lagen nach den
Vorstellungen der französischen Bürgermeister in der Wiederaufnahme von
Sozialwohnungsprojekten und Stadtentwicklung. Anfang der 1990er Jahre
traf die Rückkehr der Rechten an die Macht mit Anzeichen zusammen, dass
das französische Präventionsmodell sich verbraucht hatte, so dass Politiker
aller Richtungen nach repressiveren Maßnahmen riefen. Body-Gendrot zeigt,
dass die dann Ende der 1990er Jahre zum ersten Mal unterzeichneten lokalen
Sicherheitskontrakte (contrats local de securite) und die darin verankerte
"bürgernahe" Polizeiarbeit die Rückkehr der nationalen Polizeibehörde als
Hauptakteur markieren. Sie erklärt das dieser Entwicklung inhärente Risiko,
das aus dem Aufeinandertreffen verschiedener institutioneller Akteure einer
seits und einem sicherheitspolitischen top down-Ansatz andererseits entste
hen kann, der Bürger und soziales Kapital unberücksichtigt läßt.
Darüber hinaus zeigt sie die Spaltung der Stadt in ein eher gesichertes
Zentrum und wachsende Unsicherheit in der Peripherie. Diejenigen, die
Angst vor Kriminalität haben, weil die Opferwahrscheinlichkeit hoch ist, le
ben eher in den vernachlässigten banlieues der Peripherie. Dort wird auf
Kriminalität mit polizeilicher Härte reagiert, was die Zustimmung auch jener
hervorruft, die im gesicherten Zentrum zwar nur eine allgemeine Besorgnis
wegen der Kriminalitätsentwicklung äußern, aber für die politischen Akteure
10 Sylke Nissen
als Wähler von hoher Bedeutung sind. Das politische Interesse an der Ge
währleistung von urbaner Sicherheit richtet sich daher in Paris eher auf das
Zentrum der Stadt, während die sichtbaren Maßnahmen zur Bekämpfung der
Kriminalität eher in den äußeren Ringen stattfinden. Diese Kluft zwischen
Zentrum und Peripherie ist der sichtbare Ausdruck der Spaltung der Stadt in
Reich und Arm.
Aber Paris ist diesbezüglich natürlich keine Ausnahme. Alle Metropolen
zeigen Formen räumlicher Segregation, und wie in Paris kann man auch in
Berlin sicherheitspolitische Reaktionen auf Spaltungstendenzen beobachten.
In seinem Beitrag dokumentiert Volker Eick, wie die zentralen Sicherheitsa
genturen der Stadt - die Landespolizei, das kommerzielle Sicherheitsgewerbe
und freie Träger (Nonprojits) -, unter dem Deckmantel integrativer Ziele ag
gressive Sicherheits- und Ordnungs politik im Auftrag des Senats umsetzen
und ihre Aktivitäten auf spezifische städtische Areale und marginalisierte
Bevölkerungsgruppen konzentrieren. Die Berliner Landespolizei hat durch
neu geschaffene Instrumentarien die Voraussetzungen dafür erhalten, an be
stimmten Orten der Stadt Aufenthaltsverbote zu erteilen und Bürgerrechte zu
suspendieren. Die Zusammenarbeit zwischen Polizei und kommerziellen Si
cherheitsdiensten wurde zudem unter dem neuen SPDIPDS-Senat vertraglich
fixiert und ausgebaut. Damit eröffnen sich den privaten Sicherheitsdiensten
neue Handlungsfelder im öffentlichen Raum, die es ihnen ermöglichen sol
len, zu gleichberechtigten Partnern der Polizei aufzusteigen. Dabei, so Eick,
konzentriert sich der Einsatz dieser Sicherheitsdienste, deren Mitarbeiter zu
Niedrigstlöhnen und tarifrechtlich kaum gesicherten Arbeitsbedingungen tä
tig sind, in weiten Teilen auf die Beseitigung und Kontrolle von städtischen
Armen.
Auch die dritte Gruppe sicherheitspolitischer Akteure in Berlin wird zu
nehmend im öffentlichen Raum tätig. Ein Konglomerat aus gemeinnützigen
Organisationen beschäftigt als Maßnahmeträger des Arbeitsamtes Arbeitslose
und Sozialhilfeempfänger und bildet sie im Vorgehen gegen incivilities und
disorder aus. Ihre Tätigkeiten werden als Integrationsmaßnahmen von Hil
feempfängern beschrieben, in der Praxis laufen sie jedoch darauf hinaus, dass
Arme andere Arme aus Parks, von öffentlichen Plätzen oder Orten der high
consumption vertreiben müssen. Eick hebt die über verschiedene Senate in
Berlin ungebrochene Kontinuität dieser Vertreibungspolitik hervor, die auf
eine Beseitigung der Armen, nicht aber auf eine Beseitigung der Armut zielt.
Im vierten Kapitel dehnt Peter Marcuse, ausgehend von den New Yorker
Erfahrungen der vergangenen zwei Jahre, den Analyserahmen über die städti
schen Grenzen aus. Er interessiert sich für die Wirkung von politischen Stra
tegien, die zwar im Namen der Kriminalitätsprävention ergriffen wurden,
faktisch jedoch demokratiepolitische Disziplinierung erzeugen sollen. Am
Beispiel der jüngeren Entwicklung New York Citys zeigt Marcuse den Ein
fluss von Maßnahmen, die vorgeblich der Verminderung von Kriminalität
dienen sollen, auf die sozialen Funktionen von Städten.
Einleitung 11
Unter der Führung des konservativen Bürgermeisters Rudolph Giuliani
verfolgte New York City eine Kriminalpolitik, die landläufig als zero to
lerance-Strategie bezeichnet wird. Gemäß der Theorie der "zerbrochenen
Fensterscheiben" bezog sich Null-Toleranz in New York City im ersten
Schritt auf die Bekämpfung von kleineren Beeinträchtigungen der Lebens
qualität wie durch Bettler in der U-Bahn oder das unaufgeforderte Reinigen
von Windschutzscheiben an Ampeln. Zugleich wurde aber auch begonnen,
präventiv die Gefahr öffentlicher Ruhestörungen zu bekämpfen. Immer wie
der wurden Zusammenkünfte oder Demonstrationen vor dem Rathaus ver
boten, auch wenn diese Maßnahmen von den Gerichten wiederholt als ver
fassungswidrig verurteilt wurden. Insgesamt erzeugte diese Politik, so Mar
cuse, eine repressive law and order-Atmosphäre in der Stadt, indem sie die
Verhaltensfreiheit und die Vielfalt in einigen Stadtvierteln ebenso ein
schränkte wie die Rede- und Versammlungsfreiheit in der Öffentlichkeit. Der
Effekt auf die schwere Kriminalität war dagegen nicht bemerkenswert.
Marcuses Kernthese lautet nun, dass die Ursachen von Kriminalität oder
Möglichkeiten ihrer Prävention nicht die entscheidenden Determinanten da
für sind, welche Politik zur Kontrolle und Bekämpfung von Kriminalität er
griffen wird. Vielmehr bestimmen politisch perzipierte Kontrollerfordernisse,
die durch wachsende Spannungen zwischen sozialen, ökonomischen, ethni
schen Gruppen in der Stadt entstehen, die Wahl der sicherheitspolitischen
Maßnahmen. Kriminalitätskontrolle ist folglich ein Mittel, um Unzufrieden
heit und Widerstand zu unterdrücken. Diese These ist allerdings im gegen
wärtigen öffentlichen Diskurs nicht sehr prominent, denn der 11. September
2001 hat der Kriminalitätsdiskussion eine neue Variante hinzugefügt: den
Anti-Terrorismus.
Nach den Terroranschlägen am 11. September 2001 wurde der repressive
Aspekt der Kriminalitätsbekämpfungsmaßnahmen deutlich verstärkt. Befug
nisse, Überwachungen mit Hinweis auf Schutz gegen terroristische Akte zu
installieren, wurden ausgedehnt. Der legale Aktionsradius von Immigranten
wurde auf lokaler wie nationaler Ebene verringert und auch die Intoleranz der
Bevölkerung gegenüber abweichendem Verhalten, schon gegenüber abwei
chendem Aussehen, hat die Handlungsfreiheit für viele Bürger eingeschränkt.
Die freiheitsbeschränkende Wirkung der zahlreichen politischen Maßnahmen
ist konsistent in einem konservativen Demokratieverständnis, das die Angst
vor Terrorismus dazu nutzt, um Strategien zu institutionalisieren und zu ver
teidigen, die von ihren Befürwortern auch ohne die Drohung des Terrorismus
gewünscht werden. Es gibt keinen rationalen Zusammenhang dieser Strategi
en mit der terroristischen Gefahr, sondern eher mit der Aufrechterhaltung ei
ner stabilen gesellschaftlichen "Ordnung" ohne unwillkommene Opposition
oder die Manifestation von Alternativen. Marcuse kommt daher zu dem
Schluß, dass die Maßnahmen zur Kontrolle von Kriminalität oder Terroris
mus selbst eine Bedrohung demokratischer Gesellschaften darstellen, die sie
eigentlich schützen sollen.
12 Sylke Nissen
Im letzten Beitrag dieses Bandes gehe ich der allen vorangegangenen
Analysen inhärenten These einer politischen Funktion des Kriminalitätsdiskur
ses und der Kriminalitätspolitik nach. Die Kriminalsoziologie führt seit langem
eine umfangreiche Debatte über ökonomische, gesellschaftliche oder soziale
Funktionen von Kriminalität. Dabei wird einerseits die vielfältige Disfunktio
nalität von Kriminalität diskutiert, andererseits werden individuell und gesell
schaftlich positive Funktionen von Kriminalität thematisiert. Vor allem der er
ste Diskussionsstrang führt die öffentliche wie fach wissenschaftliche Diskussi
on dazu, über Strategien zur Kriminalitätsverringerung und -vermeidung nach
zudenken. Die empirische Dominanz dieser Herangehensweise ist überdeutlich
und wird mit dem statistisch belegten Kriminalitätsanstieg begründet. Bei ge
nauerem Hinsehen mehren sich allerdings die Zweifel an der Aussagefähigkeit
von Daten zur Kriminalität. Die rhetorische und praktische Vehemenz der
Kriminalitätsbekämpfung muss also andere Ursachen haben. In Fortführung
der Funktionalitätsüberlegungen suche ich die Gründe für den erheblichen
Stellenwert, den Kriminalität und Kriminalitätsbekämpfung in der Stadtpolitik
erlangt haben, in der politisch-taktischen Bedeutung von Sicherheitspolitik vor
allem für politische Akteure.
Gerade auf der lokalen Ebene, wo politische Akteure ihrer Klientel be
sonders nah sind und enge Rückkoppelung zwischen Politik und Bevölke
rung herrscht, spielen Kriminalität und Sicherheitspolitik strategisch für poli
tische Akteure eine bedeutsame Rolle und eignen sich besonders gut zur Er
langung politischen Erfolges. Die politisch intentionale Verankerung von
Kriminalität auf der lokalen Politik-Agenda zahlt sich aus, weil der sachliche
Erfolg zum einen verhältnismäßig leicht herzustellen ist und zum zweiten die
politischen Akteure durch ihren Einsatz in diesem Politikfeld grundsätzlich
Handlungs- und Problemlösungsfähigkeit beweisen können. In New York
City ist Rudolph Giuliani mit einer solchen politischen Instrumentalisierung
von Kriminalität bereits außerordentlich erfolgreich gewesen. Und auch in
den anderen, in diesem Band diskutierten Städten bekommt der Bedeutungs
zuwachs von Kriminalität und Sicherheitspolitik als Ausdruck rationalen
Akteursinteresses einen politisch-strategischen Sinn, der über die Frage des
Positionskampfes kriminologischer Schulen hinausgeht.
Die hier in diesem Band zusammengetragenen Aufsätze gehen auf eine
Ad Hoc-Gruppe zum Thema Sozialpolitik und Polizei in New York, London,
Paris und Berlin. Ein neuer Sicherheitsmix in Metropolen? zurück, die auf
dem 31. Kongress für Soziologie im Oktober 2002 in Leipzig zusammenkam.
Ich danke der Deutschen Gesellschaft für Soziologie und der Leipziger Kon
gressorganisation für die Unterstützung bei der Vorbereitung der Ad Hoc
Gruppe und allen Autorinnen und Autoren dieses Bandes für ihr Engagement
und ihre Kooperation.